国际社会中的防空识别区

周昀

2013年11月23日，中国政府发布公告，宣布划设东海防空识别区。其涵盖的具体范围是我国领海线和六点连线（北纬33°11′、东经121°47′，北纬33°11′、东经125°00′，北纬31°00′、东经128°20′，北纬25°38′、东经125°00′，北纬24°45′、东经123°00′，北纬26°44′、东经120°58′）之间的空域。此消息一出，立刻引发了各方的关注，使原本就不太平静的东亚局势再掀波澜。

防空识别区

防空识别区，简称ADIZ（Air Defense Identification Zone），是一国基于空防和海防的需要，为防范可能面临的空中威胁，在面向海洋方向上空划定的空域。由于现代军事技术的发展，各国传统的防空体系已经赶不上以高空高速为特征的航空技术的发展。为了尽早识别、分析和实施空中拦截行动，御敌于国门之外，各国通常在本国领空之外的公共空域划定防空识别区，提升本国的空中预警能力，保障国家安全。与拥有固定范围的领空不同，防空识别区一般划设在领空外，而且其范围要远远大于领空范围。但是，有时防空识别区也会覆盖部分领空，特别是远离本土的岛礁。如此次划设的东海防空识别区，就覆盖了钓鱼岛空域。

防空识别区缘起于20世纪50年代的美国，是美国最早独创的一种新型预警模式。早在二战期间，面对轴心国的威胁，美国就曾提出加强对沿海岸线空域的监测和防御的构想。珍珠港事件之后，美国人更加深切地感受到了加强沿海空域预警的重要性和紧迫性。冷战期间，为应对来自苏联的安全威胁，更加有效地协调美军各作战单位的快速反应能力，美国于1950年正式建立了一套完整的空防预警体系，“防空识别区”由此诞生。

由于划设防空识别区是一国单方面的行为，因此，各国对于防空识别区的法律效力有着不同的认识。目前，划设防空识别区的主要国际法依据是1982年的《联合国海洋法公约》。根据国际法中的“只用于和平目的”的原则和《公约》中赋予的沿海国的权利和利益，各国根据自身的利益诉求，对国际法的一些模糊规定进行解读。经过半个多世纪的实践，防空识别区已经逐渐发展成为一种国际惯例，处于国际法的“灰色地带”。

与象征国家主权的领空不同，防空识别区包括领空和公共空域两部分。在公共空域的防空识别区并不是一国的领空，因此任何国家都不能在该范围实施完全排他性的主权行为。但根据国际通行的做法，设立防空识别区的国家可以要求任何国籍的航空器在进出该区域前，报告身份、方位、飞行计划等，否则可依情况对其采取跟踪、监视甚至驱离、拦截、迫降等措施。在具体的实践中，防空识别区的处置原则得到了大多数国家和地区的默认和遵守，但各国选择的处置方式各有不同。2006年9月，俄罗斯两架图-95战略轰炸机进入北美防空识别区，美国军方紧急派遣多架F-15战斗机近距离跟踪伴飞，整个伴飞过程只持续了一小段时间，最终以图-95返航而结束。一般情况下，各国都采取比较克制的行动来应对防空识别区内的突发情况，但也有特例。1987年12月9日，苏联的图-16轰炸机一度突破日本的防空识别区，闯入冲绳领空。日本海上自卫队战斗机不得不实施警告射击，迫使图-16返航。

各国的防空识别区

目前，美国、加拿大、澳大利亚、印度、日本、韩国和中国台湾等20多个国家和地区都划设了防空识别区。通过防空识别区维护国家和地区安全，已经成为国际社会的主流。但是，根据各个国家和地区的能力不同，防空识别区所涵盖的范围不尽相同。以美国为例，其防空识别区的最大外缘距离其大陆边缘约1000千米，大大提升了有效监控和预警能力。

自1950年划设第一个防空识别区以来，美国至今已经建立了4个防空识别区，分别是北美防空识别区、阿拉斯加防空识别区、关岛防空识别区和夏威夷防空识别区。这4个识别区由数十座军用雷达站和36个民用雷达站共同组成“联合监视系统”。通过这一全天候军民两用监控系统，美军可以及时锁定、跟踪偏离航线或者拒绝服从地面指挥系统的航空器，能在10分钟内派遣战机迫降甚至击落具有潜在危险的目标，在获取空袭情报后的30秒内上报总统，8分钟后通知公众。但是，在20世纪六七十年代，随着洲际导弹技术的发展，防空识别区一度受到冷遇。1971年10月26日，一架古巴飞机在美国防空体系没有觉察的情况下成功降落在了新奥尔良州。这一突发事件震惊了美国社会，美国政府和军方受到了沉重的压力。以修补此漏洞为契机，美国进一步扩大和完善了防空识别区的预警范围。此外，美国还依据《联邦航空条例》对防空识别区进行规范和管理。该条例详细地罗列了识别区内所发生的各种情况和处置办法，包括提交飞行计划、装备无线电要求、报告位置、偏离航行计划和航空管制许可及说明、紧急情况等一系列规定和说明。在没有明确国际法规定的情况下，《联邦航空条例》为美国军方的行动提供了法律基础。

韩国也是较早划设防空识别区的国家之一，是由美国人于1951年在朝鲜战争期间设立的。由于韩国所处的地理位置比较特殊，北邻朝鲜，西望中国，东面和南面则与日本隔海相望，因此，韩国的防空识别区所涵盖的范围比较广泛，特别是北部、西部和东北部都是防御重心，防空识别区的边界距离其领空最远达到了390千米。

日本的防空识别区最早也是由美国人于二战后划设的。日本的防空识别区覆盖了其绝大部分领空、领海和专属经济区，最远涵盖距离为800千米，大大地超出了自身狭长型的领空范围。日本又将防空识别区划分为北、中、西、西南4个分区，分别由各部航空队负责。而为了进一步提升空中预警和监控能力，日本又曾两次扩大防空识别区的范围。1972年5月，日本单方面地将钓鱼岛纳入其防空识别区内。2010年6月，日本再次将防空识别区往西南方向推进了26千米，与中国台湾地区的防空识别区发生了重叠。而在西北部，日本的防空识别区距离俄罗斯海岸线不到50千米，但出于对俄关系的考量，其识别区并未覆盖与俄罗斯有争议的北方四岛。

近年来，随着各国对自身安全的进一步重视，特别是“9·11”事件以后，领空安全成为各国关注的重点，防空识别区的地位再一次水涨船高。除了应对传统安全领域的威胁，防空识别区在防范恐怖主义袭击等非传统安全领域也颇有建树。早在20世纪80年代，美国就通过监控防空识别区内的不明身份的飞机，打击贩毒、走私和非法移民等活动。防空识别区的功能得到了极大的扩展，越来越多的国家和地区都考虑划设防空识别区。

对防空识别区的争论

自中国宣布划设东海识别区以来，美、日、韩、澳、新等周边国家和地区纷纷表示出对中国此举的疑虑和担忧，各种揣测和解读铺天盖地，有关防空识别区话题的热度持续不减。但是，作为一个被广泛承认的国际惯例，为何唯独此次中国划设的东海防空识别区引起了巨大的反应？这与当前的东亚局势以及中国和周边国家日益升级的海洋权益争端密切相关。

一般来说，划设防空识别区是一种国家行为。虽然防空识别区覆盖了一定的公共空域，并不能实施完整的主权行为，但是，这一行为是国家制定和完成的，自然也容易使外界猜测国家的真正意图。而且，防空识别区的划设也是一国对自身实力、国家安全和国际形势等多方面因素综合考虑之后所做出的战略决策。因此，东海识别区的划设与其说是在敏感时间点上的国家行为，不如说是中国根据东亚局势的发展和自身利益的诉求所做出的一种战略决策。而从军事角度来说，作为预警体系的一部分，防空识别区在提升空中预警能力、保卫国家领空安全等方面发挥着重要的作用。作为一种防御性体系，一些国家的防空识别区在其重点关注地区甚至有所延伸。如美国的阿拉斯加、关岛和夏威夷防空识别区就特别向俄罗斯、中国和朝鲜等国伸长了触角。因此，东海识别区的划设毫无疑问会让周边国家和地区过度解读其军事意义。

东海识别区划设之后的中国周边异常热闹，尤其是中、美、日三国之间的博弈更是此起彼伏。美国的两架B-52轰炸机和日本的P-3C巡逻机先后进入识别区内巡航，中国国防部和外交部的坚定回应也显示了其维护自身安全和合法权益的决心。但是，在这激烈角逐的背后，不能忽视的是中国划设东海识别区的积极意义。

首先，中国划设防空识别区是遵照国际惯例，保卫国家安全的常规行为。作为《联合国海洋法公约》的缔约国，中国完全可以设立属于自己的防空识别区，这是国际法赋予中国的合法权利。细数中国周边的国家，如日本、韩国、越南、泰国等早就设立了多个防空识别区，建立了一整套完整的空中预警和防御体系。而作为一个拥有漫长海岸线的国家，在设立东海防空识别区之前，中国在此方面的建树是一片空白，完全不能满足一个海洋大国的基本安全需求。

其次，东海防空识别区的划设是中国承担更大的区域安全责任、维护地区和平和稳定的表现。东海地区是国际航运最繁忙的地区之一，每天的航班次数和人流往来不断增多，发生各种突发事件和紧急情况的概率越来越高。特别是“9·11”之后，恐怖主义等非传统安全威胁日趋紧迫，通过对进出识别区内的航空器进行识别、分析和指挥，中国可以有效地管控各种空中威胁并采取相对应的措施，发挥地区大国的作用。

最后，通过划设东海防空识别区，中国可以显示维护自身国家利益的决心。近年来，随着中国的快速崛起，中国与周边国家的海洋权益冲突不断。中国和菲律宾在黄岩岛的争端以及中国和日本围绕钓鱼岛国有化的争端等都促使中国更加坚定地维护国家主权和领土完整，保障中国合法的海洋权益和诉求。

树欲静而风不止。东海防空识别区设立之后的短短1个月内，中国就受到了各国密集的外交攻势，这场没有硝烟的战争还远未结束。东海上空风起云涌。