党的建设与基层社会治理

采写/本刊记者 凌燕

党的建设与基层社会治理

采写/本刊记者 凌燕

【题记】为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，紧密结合上海市委关于“创新社会治理，加强基层建设”一号调研课题，积极主动应对上海经济社会快速发展及基层建设中出现的新情况、新问题、新变化，为进一步推进上海基层社会建设和社会治理工作，上海市社会工作党委、市社会建设委员会办公室联合上海社会科学院、《检察风云》杂志社，以上海社会建设理论研究中心为平台，于2014年9月28日在上海市社科院联合召开了“党建统揽下的基层社会治理”研讨会。

此次研讨会结合党的十八届三中全会提出的全面深化改革的战略任务，总结和归纳了上海党建在基层社会治理中所面临的形势和问题，对合理定位党组织的角色与功能、正确认识党建在基层社会治理中的关系及作用具有积极的理论和实践意义。本期根据会上各位专家学者们的发言整理编辑成文，以飨读者。

陆晓春[1]*陆晓春，市社会工作党委书记、市社会建设委员会办公室主任。：在创新社会治理中加强基层党建

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系和治理能力现代化的一个基础，在社会治理体系当中，基层的社会是社会的一个基石，同时又是我们党的一个执政的力量之源，因此社会治理的关键在于夯实基层的基础。

全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。推进和实现全面深化改革的每一个目标、每一个环节，都必须坚持党的领导。毋庸置疑，社会治理也好，基层建设也好，都必须始终坚持党的领导，充分发挥党组织的政治引领作用。因此，加强基层党建无疑是“创新社会治理，加强基层建设”的题中之义。在创新社会治理中不断加强党的建设，应当把握好以下三点。

一、准确领会创新社会治理对基层党建的新要求

党的十八大提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，十八届三中全会强调创新社会治理，改进社会治理方式。首先要坚持系统治理，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，坚持党委领导不变，而政府的职能由负责变为主导，更好地体现了社会治理的理念和内涵。

准确领会创新社会治理对党建的要求，首先要厘清创新社会治理与国家治理体系之间的逻辑关系。国家治理体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制机制、法律法规安排。创新社会治理体制，是对“社会领域”的国家制度体系和制度执行能力建设提出的具体目标。由此可见，“推进国家治理体系”和“创新社会治理体制”是总目标与分目标、体系的总体布局与某一方面体制的关系。创新社会治理体制是推进国家治理体系的重要组成部分。

从宏观层面看，推进国家治理体系和治理能力现代化既是长期的战略任务，更是紧迫的现实任务。完成这一伟大而艰巨的战略任务，各级党组织义不容辞，责任重大。党的基层组织是实现党的各项任务的基石和基础。全面深化改革对党的基层建设提出了新使命、新目标和新要求，迫切要求基层党组织以不断创新的精神，以新的思想理念和新的工作姿态，认真贯彻十八届三中全会精神，为全面深化改革提供思想保证、组织保障和动力支持。从微观层面看，社会治理主体的日渐多元化也对基层党建提出了新要求。党和政府作为公共权力的中心固然重要，但除了坚持党委领导、政府主导外，市场组织、社会组织、群众自治组织乃至公众等都逐渐成为社会治理的“主角”。同时，随着改革的深入，越来越多的“单位人”成了“社会人”，单位的概念渐趋淡化，意味着党的工作很难再以传统的“单位组织”作为党的社会根基，依靠原有的组织手段、行政方式很难有效地整合社会。这就要求执政党加快顺应改革的需要和时代的变化，不断夯实党在基层的执政基础，不断创新基层社会党的领导方式，不断创新基层党建工作体制，不断完善基层党建的支撑体系。

二、正确定位党组织在基层社会治理中的角色和功能

现阶段中国基层社会的多元治理主体主要包括政党、政府、社会、公众等。正确定位党组织的角色和功能，充分发挥党建在基层社会治理中的政治核心作用，对创新社会治理十分重要。在多元主体构成的社会治理体系中，基层党组织不仅是社会治理的主体之一，也是基层社会中的政治引导者、社会协调者、利益代表者、公众服务者、民怨倾听者、纠纷仲裁者、权利维护者、权力监督者和被监督者、情感寄托者。党组织在基层社会治理中的功能与作用，具体有以下四个方面：

第一，引领功能。引领就是作为核心来领导基层社会治理。从政治学角度看，政党不仅能通过权力和制度，而且能通过思想意识和各种载体，组织、指导和引领社会发展。政党的这种功能，是其他社会组织和政治组织所没有的。十八届三中全会提出的“党委领导、政府主导、社会参与”的社会治理体制，决定了党建是基层社会治理的核心。因此，在基层社会治理中，如何改进社会治理方式，如何激发社会组织活力，发挥党组织在社会治理中总揽全局、统筹各方的领导核心作用，显得尤为关键。

第二，服务功能。服务就是服务广大党员和群众。广大人民群众参与和支持改革的积极性、创造性，是深化改革、落实十八届三中全会精神的动力源泉。调动群众积极性，首要任务是服务好群众，关心好、维护好群众的根本利益。这既是建设基层服务型党组织的工作要求，也是党联系和服务群众、坚持群众路线的内在要求。基层党组织服务社区、服务党员群众，使广大党员群众得实惠，是提升基层党建有效性的目标，也与全面建成小康社会，实现全体人民福祉的根本目标相一致。

第三，整合功能。整合就是有效整合基层社会的各种资源。在区域化大党建格局中，基层党组织能否有效地整合社区资源，一定程度上决定了区域化党建的有效性。基层党组织要发挥政治核心优势，充分调动驻区单位、社区群众组织及社区党员群众的积极性，将驻区单位资源和社区党建资源有效整合起来，将社区的党建力量有机组织起来，形成优势互补、协同共建的基层党建新格局，从而为基层社会治理排除各种干扰，也为基层社会治理提供资源和动力保障。

第四，凝聚功能。凝聚就是凝聚人心、凝聚力量。基层党组织承担着团结群众、动员群众、组织群众的重要职责。在基层社会治理中，党组织不仅要协调好社区里不同利益群体的关系，还要不断扩大人民民主，提高人民群众政治参与的积极性，只有在民主的氛围下，人民群众才能心情舒畅，畅所欲言，心往一处想，劲往一处使。因此，团结好、动员好、凝聚好社区党员群众，把一切积极因素调动和凝聚到构建社会主义和谐社会和实现全面建设小康社会的奋斗目标上来，也是党组织在基层社会治理中的重要职责和使命。

三、积极探索党组织参与基层社会治理的路径

在基层社会，党是通过党组织的活动来领导和参与社会治理的。基层党组织领导和参与社会治理的方法路径多种多样，如何正确、有效地参与基层社会治理，可以做以下三点探索：

首先，创新基层党的领导方式。周恩来说过，“领导党的方式与领导群众的方式不同，党领导群众的方式和态度要使他们感觉不到党在进行领导”。这就要求党组织在基层社会治理中，通过更加社会化、人性化的手段，使群众在潜移默化中贯彻落实党的各种决策，是一种平等的、“润物细无声”的领导方式。基层党组织要充分利用自己的组织优势和人才优势，多关注和收集民生民意，多研究社区居民的关注点，制定社区建设的总体思路和具体对策。党的十八大提出，“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这是对新形势下基层党组织功能定位的新要求，也是基层党组织提高执政能力、巩固执政基础的新使命。基层党组织应当充分发挥群众工作的经验和优势，鼓励和组织驻区单位和党员群众参与社区建设，使驻区单位和居民群众在参与社区活动过程中找到归属感，得到实惠。要学会用现代技术和工具，做好不同层次群众的工作，不断扩大党的群众工作覆盖面。

第二，创新居民区党建工作体制和机制。要敢于创新，勇于打破原有的居民区党建工作体制，使更多的驻区单位、社区党员和群众参与到社区党建中来，实现更加有效的管理。上海近几年已有了初步的探索和实践经验的积累。如闸北区临汾街道社区构建了居民区“大党总支”模式，组织关系不在本居民区的业委会负责人、所在街道机关干部、社区民警、物业公司经理（党员）、驻区单位联系人、在职党员等也可进入居民区党总支班子。虹口区委组织部专门发文，所有党员社区民警均兼任本管段居民区党总支的副书记。在徐汇区，社区民警一般都担任居委会副主任，街道正科级的联络员担任居委会兼职副主任。这种党建工作体制的创新，有效调动了驻区单位党员和社区党员的资源，使党员参与社区管理与个人工作紧密结合，激发了党员的主观能动性和积极性，是推动基层社会治理创新的有益尝试。

第三，创新基层党建的队伍建设。8月初，韩正书记在听取一号课题汇报时强调，队伍是做好各项工作的关键。队伍建设中有三个层面值得关注：第一，是居民区党总支书记。党总支书记是党支部的“负责人”，社区建设的“带头人”，奉献社区的“热心人”。对居民区党总支书记队伍，尤其是基层的领军人物、“班长”队伍建设，要拿出明确的制度安排和政策保障，提出一揽子以有效解决问题为标准的综合保障制度。所有的制度、政策、举措、方案和安排，要注重工作重心下移，有利于基层组织充分发挥作用。第二，是居民区党务工作者。要真情关怀、真心爱护居民区党务工作和居委会干部，进一步研究拓宽居民区党务工作者、居委会干部的职业发展渠道，建立合理的薪资增长机制，为他们在社区工作提供强有力的保障。第三，是社区的在职党员。我们在调研时，不少居民区党支部书记说，“在社区报到的在职党员不少，但参加社区活动的少之又少，党员报到流于形式”。社区的在职党员看似一支“隐形”的队伍，实际是对居民区党务工作者队伍的有效补充，他们能调动和利用的资源对居民区党总支而言是非常可贵的支撑。要进一步激发在职党员主动服务社区的内在需求，研究在职党员服务社区与其本职工作及自身发展的内在关系和动力机制，建立有效的管理机制和激励机制。

潘世伟[1]潘世伟，上海市社会科学院党委书记。：正确认识党在基层社会治理中的定位、功能和方式

一、党在社会治理中的定位

谈党与基层社会治理，首先第一个问题是要准确认识党在社会治理中的定位问题。三中全会提出了一个很重要的目标是“国家治理体系和治理能力的现代化” 。如果暂时把治理体系和治理能力抽掉，可以得出一个什么样的命题？——国家治理的现代化。国家治理现代化可能包括了治理体系和治理能力，但是远远不止。除此之外还包含一个“三”，一个“二”和一个“一”， 也就是“三二一工程”。首先，就其内容而言，国家治理的现代化还应当包括市场治理、政府治理、社会治理三大块，通俗来讲就是社会、市场、政府。 其次，从中国的实际情况来看，还该加一个“二”，即文化治理和生态治理。最后，所谓的“一”，指的是中国关于全球治理的参与问题。在这个“三、二、一工程”中，蕴藏着一个治理，就是政党治理，即所谓的党本身的治理问题。我们认为，当前和今后一段时期，都应该从国家治理的现代化这个要求和思路进行思考研究和推进工作实践。

从研究的角度来看，我们应该对国家治理的现代化提出一些思考，围绕“党与社会治理”这一问题，首先需要对党在社会治理进行准确定位。党的十八大指出创新社会治理要“党委领导、政府负责、社会协同、共同参与、法治保障”的二十字方针，在这二十个字里面实际上就涉及了党和四方面之间的关系。

第一，党和政府的关系。因为社会领域按中央的要求是政府负责，现在稍微有点变化。但是政策的表示也没出来，最近改成了政府主导。不管政府负责也好，主导也好，存在着一个党和政府在社会领域里面关系的处理问题。

第二，党和社会的关系。特别是社会领域的社会主体和组织的关系，党社关系，里面包括了协同的问题。

第三，党民关系。这涉及了党与公众参与、同老百姓之间关系。重点需要考察的是老百姓在生活领域里同党组织的关系情况。

第四，党和法的关系。在社会领域里，法律包括公共社会性的公法是很不完备的，但我们必须要明确党在社会治理这个领域里的活动，有怎样的法律依据和框架。

总的来说，党在社会治理中的定位必须从国家治理现代化的角度，做深入研究，必须对党在社会领域活动中与政府、社会组织、公众以及和法律之间的关系问题进行深度讨论。

二、党建工作与社会治理的关系

党建工作在社会领域里，主要包括两个方面的工作。第一个方面就是党务型工作。这包含两个层面。一个是两新组织，包括大量党员的日常管理问题，还有党内生活问题，队伍的建设、整合、动员、功能发挥问题。另一个层面是党务。党务是什么？党务就是在社会领域相关的，跟社会建设、社会发展、社会治理相关的党组织的联系、协调的任务。这主要基于对党员和基层党组织的日常管理，队伍建设等，特别是一些居委会等党组织的党员管理问题。这是党建工作的一个重要部分，也是市委组织部、各个区委组织部、包括社工党委，都是非常重要的内容之一。这种党务型的工作，事务型的工作，对于社会治理，对于社区的发展，社会的发展有密切的关系。

第二，领导性的互动工作。党能不能对社会领域里面活动的个人行为实施一种政治的领导？或者党在社会领域，社会治理中的很多路线方针政策的贯彻，主要的牵头人是社会领域里或是在社会治理过程中一定层面的党组织？这个层面的党组织不是所有的党组织，它可能担任的是具有领导功能的党组织。这是一个值得探讨的话题。这两个方面，一个是纯粹党务型的，是党的自身管理的队伍管理和个人管理；另一个是党在这个领域里的政治领导。两者有联系但也有区别。我们必须深入认识这两方面工作的内容和彼此之间的关系，否则就会在党建研究中，落于窠臼而谈不出更深的问题来。

三、党在社会领域里的“两非”特点

目前在社会领域里的党组织至少有两个基本的特点。一个是非权力依托。无论是从国家法律的角度，还是从政府规定的角度，或者其他角度来看，社会领域里有很多的党组织，但是这些党组织实际上没有什么权力。它跟我们其他方面的党组织是不完全一样的，比如社科院是党委领导下的院长负责制，党委必须要对所有的院长和整个党的领导班子负有领导的责任。但是，这在社会领域里的党组织却没有这样的权力责任。

第二个特点，是非资源依赖性。党在社会领域里的活动，其资源非常匮乏。其他领域里的党组织所依托的资源是社会资源和政治资源，在社会领域的党组织依靠的是社会领域。所谓社会领域即非实体，它不能如同其他领域一样有政府购买，有经费资源，它在社会领域里很难获取到更多的资源。因此，从这个角度来说，社会领域的党组织具有非资源依赖性的第二个特点。纵观这两大特点——非权力依托性和非资源依赖性，这与在实际工作中我们所希望的权力依托、资源丰富恰好相反，这种特点是否符合社会领域里党组织的活动特点，值得做进一步的思考和研究。

四、党在社会领域里的活动内容及方式

党在社会领域里的内容问题。首先，党组织在社会领域里的第一位作用是社会引领作用。党组织必须要把国家的意志、把党的意志，在社会领域里通过实际工作，实现政治上的引领。当然这种政治引领不能是简单的说教，也不能是生硬晦涩的、控制性的活动。而是要结合老百姓的日常生活的，能够为群众认同和接受的一种方式来开展。这是党组织在社会领域里，作为一个政治组织在基层活动中最基本的一个功能，不能淡化。

第二个内容就是民主参与的问题。因为党在基层活动中，面对着老百姓，一个基本的使命就是在基层怎样构建中国特色的社会主义的基层民主。也就是说，如何在基层层面调动人民群众的积极性和主动性，使他们成为基层日常生活的一个主流，成为基层管理的主要决策者。当然，现实状况与我们这个理想的目标有很大的差距，但是我认为，基层党组织在基层的活动，一个重要的不容推卸的使命就是积极培育参与社会民主。民主的参与方面，还有一个问题是，在民主参与里，是否允许老百姓的适度组织问题。通过社会组织、非政策的群众活动团队参与基层民主，这是相对个体参与来说是更为重要的一种基层民主参与的渠道方式。

第三个活动的主要内容，就是我们通常讲的比较多的为人民服务的问题。这是基于基层老百姓日常生活、民生方面的各类服务工作。与此同时，我们就需要关注如何提供这种基层的琐碎的跟老百姓日常生活密切相关的公共服务产品。我认为，这需要因地制宜，从实际出发来展开。必须要强调的一点是，这种服务应该是自下而上的，而不是自上而下的安排或恩赐，它必须要基于基层老百姓日常生活需要的，有选择、从实际生活出发的一种提供。

虽然在社会领域里，基层党有很多内容可以做，但是这三项内容，是起决定性作用的。党在社会领域里如何开展这些内容，涉及一个方式方法的问题。在社会领域里，党的活动说到底，本质上是群众活动、群众工作。他的工作方式、活动方式应该明显区别于其他领域党的活动工作。只是，到目前为止，在社会领域里的党的生活方式和工作方式和我们其他领域的差不多——开会、发通知，组织活动等，我认为，这不是一种最好的方式，我们应该探讨一种工作方式，其中自治方式的培育很重要。老百姓如何自己组织起来？自己教育自己，怎样自己管理自己？组织起来的老百姓，各个社会组织之间怎样互相监督？这些都是自治性的，尤其是在居委会层面上需要培育这种自治方式。

可能，就目前来说，许多基层同志从老百姓处得到的反馈是，老百姓希望他治而不是自治。但是，自治是长期的基本趋势，所以，在这个方面，基层党组织就需要做很多努力，在围绕自治的工作方式上下工夫，目前我们基本还是在按照原来党的传统的方式进行运作，缺乏这方面的理论研究和实践探索。

第二，协商方式。我们要有一个预判，在社会领域里，今后活动的主体在增多，质量会不断地提高，社会领域很多参与者，今后的水平会远远高于通常的居委会主任、支部书记。因此从长远来说，党在社会领域里跟各种利益各种诉求各种代表性人物和主张的相互关系的处理，主要是通过协商、协助、谈判等各种沟通来完成。所以能不能熟练地使用这些方式方法对党在社会领域里工作的进展及效果会产生非常大的影响。

最后一种方式非常重要，就是教化和说服。基层除了利益诉求以外，很多是一种思想的认识，一种习惯性的改变。这里大量的工作方式还是苦口婆心，还是教化，还是说服。这种说服和教化不是简单地基于某些理念的一种说教，而是针对人心的，针对日常生活的，针对个性化的很多想法的有的放矢的工作。

林尚立[1]林尚立，复旦大学副校长，国际关系与公共事务关系学院教授。：从社会本位出发认识社会治理与党建

一、正确认识社会治理与党建

关于党建与基层社会治理这个问题，可以从三个层面进行考虑，第一个层面是从工作的器物层面考虑；第二个层面是从制度的层面考虑；第三个层面从道德层面来考虑。当前从器物层面和制度层面的考虑比较多，而从道德层面考虑则太少了。我们的社会治理，到底该从哪一个维度去看？换句话说，我们从人民本位出发，从社会本位出发的，还是从政党本位出发？这三个本位决定着我们怎样来思考这个问题。但是我们目前考虑社会治理问题，包括党建与社会治理更多的时候，多是从国家和政党本位出发，并没有从社会本位或者民众本位出发。如果说本位一旦错了，很多思考很多的工作部署，包括制度设计都会显得非常得别扭。 比如我们现在对社会治理的理解，大多都会说，社会治理就是多元。而多元指的形态，什么样的治理才算得上是真正意义上的治理呢？关于社会治理，党的十八大有一句话很重要，就是“社会具有自我调节能力”。我们过去讲自我管理、自我服务、自我教育，这是最好的社会治理。但是我们现在是把简单的变复杂了，把最简单的抛弃了。

从状态上来看，社会治理中社会应具有怎样的能力？第一，社会具有自我协调的能力。第二，社会具有自我创造服务的能力。第三，社会具有自我包容和自我认同的能力，即认同这个社区和团体，以及认同这个社区或团体的公共利益，同时，对外来人应具有包容心。第四，社会具有维护自我价值和功能利益的能力。只有具有了这四个方面的能力，才能称得上是社会治理。这其实就是从社会本位出发来看社会治理，如果我们从政府本位来看，就会得出治安不出问题，垃圾不乱倒就是治理。因此，关于社会治理创新，首先观念必须改变过来。

二、党在社会治理中的功能

弄清了社会治理的核心要义，接下来需要弄清社会治理的单位有哪些？换句话说，就是哪些单位或空间是我们需要我们进行社会治理的？首先第一个是社区，这是最基础的；第二个是社群，比如老年群体、外来群体、少数民族群体等；第三个是社团；第四个是社交网络群体，这是很大的社会生活空间。这四种群体都是属于社会治理的单位，这些社会治理单位都要具有自我管理和自我成长的能力。如果这些治理单位不具有一个自治的自我发展和自我协调的能力的话，那么整个社会体系就没法有效地运作。

在这些社会单元里，党应该起怎样的作用呢？最基本的作用就是要把党员组织起来。那么，党建应如何把社会治理的因素、治理的能力、治理的力量动员起来围绕党组织，协同成一个完善的社会体系？党组织应该融入到社会体系里面，是社会体系的一部分，而且是核心的部分。党与社会应该是一个完整的体系，中国共产党执政到最后，其最高的境界是和社会融为一个整体，只有如此，才能赢得社会、赢得民心。一个组织没有用，一个干部就有用，一个精英领袖就有用，为什么？能够赢得大众赢得民心。党的工作和社会工作应该衔接在一起，按照现有的体制来看，我们的基层党建工作应该落实在三个层面上。

第一，让街道成为最强的基层党委，成为能够统揽整个社区的强有力的党组织，成为一个较大的社区治理单位。

第二，在社区托底的层面上应该有一个强组织，这是轴心层面的组织。这个强的组织最关键的是要有好的书记，必须培育一批优秀的基层党务工作者，这才是一本万利的事。上海当年的大转型之所以能够转过来，是因为有一批从车间主任变成街道干部的，包括今天的柏万青。

第三，网络层面上，我们需要依靠热心的党员，热心的社区党员和党的小组。我认为，在这三个层面上去做党建与社区自治、社会建设的工作，才是抓住了重点，抓住了核心。

施凯[2]施凯，市人大法工委副主任。：社会治理视野下的基层党的建设

一

关于基层党建的讨论已经坚持了这么多年，有一个主题一直没有改变，就是在新的形势下，社会转型的条件下，党怎么进入社会？怎么组织社会？怎么来领导好这个社会。

第一，加强基层党建的理论研究。如今在基层工作中，虽然有很多课题已经得到了解决，但是对于一些关键性问题的突破还是比较困难的。比如：什么是执政方式，什么又是领导方式？二者如何准确定位；其次，领导核心与政治核心的区别在哪里？第三，党务工作与党群工作是什么关系？关于这些问题，虽然目前有一些理论成果，但并没有比较清晰的定位和理论突破。

从目前基层党建研究特点来看，基层党建研究多停留在个案化的基层总结上。我们现在有很多先进典型，但为什么生命之树长不大？我认为，这可能跟我们的研究角度有关。基层党建研究必须要突破个案经验总结，从理论的高度进行深化。我们应该从经济社会发展的规律，民主政治建设的规律和作为一个执政党执政的规律，这三大规律的结合上，来研判我们基层党建的内在的发展逻辑和他的发展趋势。

此外，深入研究政权，社会、政府、政党各自的运作特点、运作的规律以及他们之间的相互关系。目前我们的研究存在片面化和局部性的问题，尤其关联研究比较少，这就导致现在我们的基层党工作，有很多是“种了人家的地”。按说党组织发挥作用应该是有逻辑顺序的，作为一个执政党，如何运作好这个政权？从制度方面解决普遍性的问题，政府不是万能的，政权架构很多问题无法对接多样化的需求，怎么办？就动员市场社会的力量，进行专业化、有针对性地及时回应社会的需求。党组织应该冲在第一线。此外，社会工作也需要有一个分工，现在是都混在一起，总结经验，从行政角度也可以总结，从党的总结也能说几句话，讲的事情都是一个事。当然这也不是说不可以，而是我更倾向从工作的分工研究。因此，党建的理论研究亟待加强。

二

根据基层党建的实际工作，有几点也需要加强。第一，加强顶层设计。我们的基层党建发展，其最早的动力来自于什么呢？在社会转型城市发展过程中，存在着大量的社会问题，当我们的社会体制没有办法对其进行有效解决的时候，我们的基层党组织，就处在了一个非常被动的状态——现行管理体制不能给与有效的机会。因此，必须根据社会转型的大趋势和社会治理的新要求，围绕一个目标加强顶层设计。比如可以围绕“如何营造一个党的社会工作体系”这个目标，以这一角度去考虑构思基层党建的组织制度、组织体系、制度体系、政策体系，探讨党员的政策关系和参与活动的管理关系，进入经济组织和进入社会组织党的组织形式，根据创建党的社会工作体系的要求做系统考虑。

第二，加强工作引导。在实践中我们要注意纠正几种倾向，一是偏重职业空间，忽视生活空间的倾向。无论是党员发展的标准，还是对党员发挥作用的评判，多少都存在一个问题，即对其职业空间的表现在社会生活空间的作用重视的不够。二是偏重单位的党建，而忽视了行业的作用。我们大量的组织资源，人力资源都配置在八个小时的职业空间里。但是随着治理任务的提出，政府简政放权，行业组织在这方面的管理作用越来越明显。虽然我们已经做了一些工作，但是相较而言，这仍然是薄弱之处。三是偏重弱势群体，忽视多数群众。如果我们做一个调查，随街问一个老百姓经济区党支部书记在哪里，相信绝大多数不知道。现在大多数的群众需求是市场化的，不是通过我们基层社区的保障体系来解决，但是党跟群众的联系总要有，所以对大多数群众的诉求，党如何跟他们进行对接？这个问题值得我们重视。四是比较偏重物质关怀，相对忽视精神的抚平。我们在物质上做得还是很到位，制度化、体系化也越来越成熟。但对于精神层面的抚平，我们做得还不够。比如邪教为何屡禁不止，这需要我们在精神层面上对他们给予关注。还有反腐，不仅要注重他们在纪律上的服从，是否也可以关注党员的需求。现在有困难还可不可以像以前一样找组织？我们如果把所有的需求都推向市场和社会，就变成了个人和社会市场进行交易。五是偏重制度的索取，忽视制度的创新。我们工作做得不好，找共建都着眼于制度的索取，这在转型过度期是可以的，但是长远地看还是要靠制度的创新。

第三，要实现党建的科学化。我们要培育更多的社会主体，重造社会结构和重建社会关系。我们不能就党建谈党建，现在整个社会结构都在做调整，社会主体在不断培育出来，新的社会关系也在建立，基层党建就应该从这三个问题入手来看自己的定位与作用。

包志勤[1]包志勤，市依法治市领导小组办公室调研员。：基层党组织发挥作用的路径——以小区业委会建设为例

一、基层“系统治理”的三个主体

在关于基层党建和社区工作研究课题里，业委会问题是一个重要的问题，也是一个新的问题。在社会治理体制中，居民区党组织、居委会、业委会(业主代表大会)三者都是基层“系统治理”的三个主体。居民区党组织即与居委会工作范围相同社区內的党支部或党总支，是党在社区基层的“战斗堡垒”，处于领导核心地位，要支持和保证居委会、业委会等群众自治组织充分行使职权；居委会是基层群众性自治组织，在工作范围上大于小区业委会，“指导和监督”业委会建设；业委会(业主代表大会)是业主居民以物权为基础，在物业管理领域内实施自治管理的组织形式或组织实体，同时应与居委会协作配合。这是一个关系定位问题，必须首先正确认识。

第二，党统揽基层社会治理应坚持的基本原则是：坚持党建主导、业主自治、依法办事三者有机结合；坚持尊重多数，保护少数，平等协商，促进和谐；多搞指导引领，不搞上级指令；克服行政化管理惯性，提高社会化治理能力；严守党纪国法，遵守民主程序。

二、发挥基层党组织的路径建议

（一）遵循党章明确的规则，居民区党组织主要通过“政治、思想和组织的领导”途径推进业委会建设。

1. 居民区党组织要发挥好自身的政治优势和核心作用，借助居委会组织平台，积极开展民主协商，促进业主、业主代表、业委会扩大共识；促进业主方面与物业企业增强沟通与关系和谐；促进行政部门、司法机构及律师、调解、志愿者等多方自觉参与、良性互动、形成共治，协调各方，实现“政治”领导。

2. 居民区党组织要在财产所有权不断清晰条件下努力“做好群众的思想政治工作”，对象上包括对党员进行教育，对业主群众、物业人员等的鼓励表扬或疏导劝说；内容上包括宣传国家有关物权、物业的法律法规和政策，基层群众自治的制度，公正、友善、诚信等价值观念内容；方式上包括密切联系群众，组织学习交流，经常谈心沟通，听取多方意见，开展批评与自我批评等，从而实现“思想”领导。

3. 居民区党组织要通过作用于党员(包括在职党员)和组织，来“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。发挥物业小区党支部的“组织力”，包括与业主代表相关的楼组或门栋中党小组的力量；加强与物业公司或其上级管理单位党组织的联系沟通；拓展与公益组织、社工组织及其他组织的联系合作；要增大与上级党组织和政府方面的联系协调，形成组织合力，重在引领和监督，实现对业委会建设的“组织”领导。

（二）根据“三先”经验的思路，居民区党组织和党员在指导业委会建设过程中要做到先学习、先讨论、先行动。

1.对于有关物权、物业的法律法规和政策，业委会的筹建或换届及票决或协商的具体程序，业委会自治监督制度规定和党的十八届三中全会关于创新社会治理的重要精神等，居民区党组织和党员要在面向小区正式启动业委会成立或换届工作之前做到先学习了解、熟悉掌握，并在工作中自觉践行运用和向其他业主做好宣传解释。

2.对于业委会筹建或换届方案(包括进程，业代表、委员候选人名单，选举程序等)，《业主公约》、《业主大会议事规则》的草案，业委会建设监督问题和突发矛盾等，居民区党组织和党员都要在充分听取了广大业主和相关人意见的基础上，先于党內展开讨论，仔细分析、反映民意，反复研究、集聚共识，然后再向其他业主反馈交流。

3.居民区党组织和党员在业委会建设中的“先行动”，就是要以自身的工作和行为在扩大业主有序参与、推进物业信息公开、加强多方议事协商、强化自治权力监督等重点环节率先参与、率先投入、率先有所作为；“先行动”可以通过组织生活、学习讨论，关心业主、听取意见，交流谈心、宣传引导，业主论坛、网上发声，以身作则、带头示范等方式展开；“先行动”必须遵从“从群众中来，到群众中去”的逻辑。

（三）按照“先锋模范”的要求，居民区党员要在小区物业的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督做表率。

1．党员要讲党性、敢担当，以自己积极的行为获得广大业主的认同，争取经程序被推选为业主代表、业委会委员及主任、副主任或监事，也可自建物业咨询党员工作室，力尽党员义务，切实践行党对业委会建设的指导，做基层自治的示范者。

2.党员要讲奉献、重品行，积极完成党组织分配的任务和参与公益，以志愿服务、诚信友善、人格力量获得广大业主赞赏，在业主小组会议、业主代表选举、相关之间协商等过程中，切实发挥服务、凝聚业主的作用，做小区公德的引领者。

3.党员要讲公道、尊法治，以公开、公平、公正的言行维护业主和自己的正当利益，获得广大业主信任；以法治思维和方式化解物业矛盾，切实推进业委会的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，做社会和谐的维护者。

(四)依据自治组织的定位，居委会要发挥平台优势，协调多方力量，强化工作机制，共治助自治，推进业委会建设。

1.根据一个居委会工作范围内有数个物业小区的实际情况，居委会首先要建立健全基层自治的工作平台，可在居委会设立业主工作委员。通过这一平台指导业委会建设，协调业主与物业之间及业委会之间和居民与业主之间等方面的关系，化解相关矛盾冲突。在这一平台中，居委会担当主持人。

2.根据上海在城市基层民主自治建设中探索积累的经验，居委会要继续运用好“三会(决策听证会、矛盾协调会、工作评议会)”制度，并结合业委会建设的实际创新方法，如居委会成员经业主代表或业委会选聘为监督员，督促物业经费及时、准确公布等，助推小区自治不断完善。

3.根据居委会与街镇联系紧密、政社互动有良好基础，居委会要做好上传下达，及时反映业主意见诉求；在有关矛盾难以化解或违法行为难以劝止时，更需依靠行政措施和执法管理；通过街镇争取房管、司法、调解及律师、社工等资源，构建业主工作的交流机制、培训机制、专业辅助机制等，优化工作环境。

三、街镇发展的路径

首先，要理顺党工委、行政、自治组织、物业公司、行业协会等主体关系，明确政府、市场、社会三个领域的工作边界，为业委会建设打造良好的“系统治理”基础。

其次，要理清街镇“块”与房管“条”的关系及各自分工和权力，理清区县与街镇两级职能部门的职能与权限，明确并公布职责“清单”，完善体制，克服推诿，提高行政管理效率。

再次，要改变街镇与社区及自治组织为上下级关系的错误观念，改行政管理为服务指导，尊重私权、尊重社会主体，支持和依靠社会的自我调节，激发社会组织的活力。街镇党组织要通过加强居民区党建来指引和主导业委会建设；行政方面要通过调整市场政策、发挥物业行业协会等社会组织作用等来优化公共服务、改善治理。街镇还可创新平台，让各居民区党组织、业委会、物业企业等各方定期“聚会”，学习讨论、交流情况、咨询辅导，培育小区自治，助其良性发展。

此外，要稳妥化解一些历史遗留问题，其中如有政府不当得利必须坚决退出。在推进业委会建设及化解矛盾过程中，一定要按照中央提出的创新社会治理要求来办，做到坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，对政府而言依法行政是前提。

唐颖[1]唐颖，上海市委研究室党建处处长。：社会治理对基层党建的要求

一、社会治理中的问题，说到底是人的问题

习近平同志说：“加强和创新社会治理，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”。大居的问题、城中村的问题、环境问题、交通问题，都是人带来的。人的背后是利益矛盾。社会治理的目的是社会安定有序，人与人和睦相处。现在，不和睦、不安定在哪里？医患矛盾、物业矛盾、拆违、环境污染、食品不安全等，涉及各行各业、各个领域。治什么理什么？就是基层党组织围绕这些利益矛盾，发挥基层党组织或党员的作用，去化解矛盾，解决问题。党的宗旨服务群众，一切以群众利益为重，不是口号，怎么落实？就是每个基层党组织都要看到与自己职责范围相关的群众问题，努力去解决群众问题。这是社会治理对基层党建提出的根本要求，也是基层党组织的使命。基层党建的范围不仅仅是街道、社区、居委会、村委会，它涉及方方面面，在每个领域只要有群众矛盾问题的领域，这些党组织都应该有这个责任去做工作，这就是一个政党基层，一个政治性的组织不同于一般社会组织的一个本质性的区别。这是它的功能区别所在。

二、基层社会治理需要共治来实现

基层社会治理需要如何共治？在基层，有利益矛盾的地方就需要民主协商，需要去完善一整套的制度、机制。其中最关键的是什么？就是我们基层党组织的引领作用。依法治理，不能依靠运动式的反腐，也不能依赖传统的人治，必须重在民主，民主不仅需要自上而下，也需要自下而上。所以在基层的党建中，民主怎么走民主和法制的道路，这是一个非常重要的工作的思路和工作方法。当下，我们的问题是基层党组织忽视群众的现实利益，看不到这些利益问题，或对这些问题熟视无睹，而仅仅做自己跟前的工作，仅仅满足于做好自己这个基层党组织的工作和一些基本的党务工作。基层党建，它的概念范围不仅仅狭义在这个范围里面，而是围绕人，要做人的工作，体现的是我们党是为群众服务的宗旨，群众服务要落实在每一件事情上，落实在每个领域里。治理是一个综合治理，是一个系统治理，是每一个基层党组织的共同的责任。

三、要坚持党要管党、从严治党

推进社会治理，很重要的一条，就是社会安定有序，党的执政基础稳固。党组织怎么活动，跟群众关系不大。但是党员不像党员，干部不像干部，就会影响党的基础、形象。所以，各级党组织要管好自己的干部、党员，要在群众中树立先进形象，对巩固执政基础、社会安定有序具有重要意义。

仇立平[2]仇立平，上海大学社会学系教授。：上海社会阶层结构转型与基层社会治理

研究社会治理，必须回到对上海实际情况的研究上。党的十八大指出，中国仍然处于社会主义初级阶段，这一阶段从学术上表达，需要关注的是社会阶层机构和基层的社会治理。社会基层结构指的是每个人社会上的位置，这是社会学里的一个非常重要的概念。从资本主义发展观来说，社会结构是由三角型金字塔型的社会结构转变为感恩型的社会结构，就是中产阶级。当谈社会治理时，必须首先认识上海是处在一个怎样的社会结构条件之下？社会治理最早来自于西欧发达国家的，西欧发达国家是进入到我们90年代末出现的所谓的市场、政府出现的。我们的社会治理，跟西方的社会治理概念有很大差别。

一

社会阶层机构的转型和基层社会治理。第一，上海社会阶层结构已经从非标准的“土字型”金字塔型转变为标准的金字塔型，具有向以中产阶层为主的社会阶层结构转型的可能；上海社会阶层结构具有明显的城乡分割特点；相当于美国上世纪50年代的水平，所以我认为，社会的安排仍然是处在早期的工业文明工业化的阶段，并非我们所想象的那样。第二，我们社会的中产阶级发育比较缓慢，按照客观标准，上海的中产阶级所占比例为三分之一左右。第三，由于社会结构的安排，上海就表现出城乡分割的特点，在中心城区已经慢慢开始转向以中产阶级为主的社会，中心城区，我们上海市中心城区，原来的中心城区，大概中产阶级的比例占到40%多。而在城郊中产阶级的比例很低，大概只有11%12%。大量的是什么呢？以农民工为主，占了接近60%。因此表现出了城乡分割。从这个意义上来说，社会治理的模式应为政府主导下的多元化的治理模式。也就是说，在城市中心，应该是以社会组织为主，单位社区协同治理。

在治理过程中，城市中产阶层和郊区外来务工者面临是问题是不同的，前者主要是自我发展问题，后者主要生存问题。因此，在对上海城市社会治理中，虽然总体上都是在政府主导下进行的，但是中心城区和郊区的社会治理模式及其策略将会有较大的区别，需要实行多元化的社会治理模式和策略。 中心城区主要以服务业产业为主，集聚了大量的中产阶层，他们很多人游离于体制之外。中产阶层具有的“天然”的参与社会的特点，以及相当多的中产阶层服务于大型外资企业和民营企业，社会治理的主要形式应该是以社会组织为主，使他们积极参与社会的管理。

城市郊区社会治理由于存在大量的外来务工者，而表现为不一样的特点。由于产业结构转型不可能在很短的时期内完成，因此从事低端劳动的外来务工者可能在一段时期还会存在。对外来务工者社区的治理可以尝试在政府主导下和社会组织指导下，让外来务工者自己管理自己，尝试建立自我组织和管理的社会治理模式。这种社会治理模式，一方面能够发挥乡土社会基于血缘、地缘的纽带作用，另一方面也能起到不同地方外来务工者相互制衡的作用。 对于郊区的社会治理，要积极发挥外来务工者参与社会治理的积极性，尤其要注意到他们当中还有不少受过教育的党员精英分子，充分发挥外来务工者中的精英分子在社会治理中的积极作用。

二

社会治理需要依靠我们地区所特有的市民文化。上海30多年来从解放前所形成的上海市民文化是上海最具有特点的软实力。为什么上海吸引国际国内很多的优秀的人才到上海工作？这与上海所具有的市民文化有关系。市民文化的表现是什么？它的基本形式是我们所讲的以个人主义为主的个体化。一是农业社会中产生的，另一个是在市场经济中产生的。

上海的市民已经形成了个人主义的个体化，它是建立在传统的市场经济的文化基础上的。这个文化是什么呢？虽然上海市民社会文化或精神与公民社会还有很大距离，但是个体化或个人主义仍然是影响上海市民行为和价值取向的重要因素，并且这种个体化并不完全如闫云翔（2011）研究的那样是缺少个人主义的个体化。上海市民具有的法律意识，遵守规则等，已经是具有一定程度个人主义的个体化。对中心城区的治理，应该基于已经形成的的具有一定个人主义倾向的个体化基础上，充分发挥上海市民参与社会治理的主动性和自觉性。

首先，“谁要你管”与“五不”：国家与社会的边界 。上海人有管理意识，能明目张胆跟领导说，“谁要你管”，这是因为有“五不”：不赌不嫖不偷不抢不反党。这说明了老百姓对国家与社会的边界分得很清楚，换句话说，上海人有一种自我管理的意识，如何在社会治理当中让其他发挥自我管理的作用，让他们参与到整个社会治理当中，是一个值得研究的问题。

其次，这是一种建立在市场经济至上的主义，是能够表达个人意愿的。三年前“1·15”大火的第一个星期天，许多人走上街，但没有酿成绝对的公开的冲突，这在全国都没有，甚至在全世界都没有。我们现在面对的问题就是市民文化的传承问题，随着我们所讲的大量的外来劳动者进入上海，尤其是21世纪以来，社会流动成爆发性趋势，这面临着市场市民文化的一个断层和空白，这在社会治理中是需要研究的又一个问题。

三

工业化、城市化的过程实际就是一个现代性的获得过程。从我们上海所处的工业化的社会结构来看，社会治理的过程本身就是一个现代性的获得过程。从早期资本主义的发展来看，现代性的获得并不是一个“快乐”的过程，而是一个“痛苦”的过程。没有包括法律在内的规训，现代性的获得几乎是不可能的。就如马克思在批判封建社会主义等形式“半是挽歌、半是谤文；半是过去的回音，半是未来的恫吓……”资本主义文明的建立也是一个“痛苦”的过程，也是一个外在的强制“规训”过程。 社会治理同样也是一个现代性的获得过程，是我们重建市场秩序的过程。如果将社会治理看作是现代性的获得，那么治理过程并不排斥社会规训。这种规训不仅表现为工厂制度、学校制度、家庭制度、国家法律等对所有人的“规训”。而且在集体主义或个人主义基础上的公共性的建立，资本和权力行为等，都是一个“规训”的过程。“规训”可以是自觉的，也可以是不自觉的；可以是习得的，也可以是外在的强制。因此，社会治理并不排斥对一切违法行为的惩处。

广义上的“规训”是双向的，规训的权力本身在规训中也要被规训——规训的权力和权力的规训——才有可能使社会治理真正成为现代性的获得，才有可能减轻规训的“痛苦”，并尽快完成这个过程。

于洪生[1]于洪生，中国浦东干部学院教授。：在不断改善党群关系过程中创新基层治理

研究党建与基层社会治理问题，必然涉及党群关系。去年中国浦东干部学院在“党的群众路线教育实践活动”中对500个班次进行了问卷调查，有效473份，通过这个调研，了解党员干部对群众路线的认知程度，有利于我们对当前的党群关系做一个基本的评价、一个基本的认知。

一、优化党群关系，成为改善基层治理现状的前提和条件

从我们的调查数据分析，尽管党群、干群关系总体“不差”，但仍有52.65%的认为“一般”，14.69%的认为“较差”。而对于当前影响党群、干群关系的主要因素，17%认为是“有的干部腐败行为和官僚作风严重”，16%认为是“一些地方在发展和建设过程中漠视民意，引发群众不满”，还有16%认为是“一些干部的群众立场动摇，群众观念淡薄，与民争利现象突出”。党群关系面临的新挑战主要有：“经济利益分配不均衡，贫富分化严重。部分党员干部滥用权力与以权谋私，导致一些群众产生相对剥夺感，易产生不满情绪及仇官、仇富、仇警心理”，群众利益诉求多元化，呈现“点多、面广、线长”的特点，一些工作“热在上面、冷在下面”，“群众的权利意识显著增强，传统的群众工作思路和方法已难以适应新要求”等。

因此，必须通过优化党群关系，实现基层治理工作观念的人性化、机制的规范化、手段的信息化，使社会治理工作更好地体现全心全意为人民服务的根本宗旨，更加贴近群众的期待和要求；同时，通过创新治理体制，向基层倾斜，夯实基层组织，壮大基层力量，整合基层资源，强化基础工作，探索社会化治理的新路，拓展党的群众工作的新领域。

二、弘扬善治理念，党员干部是改善党群关系的主导力量

“社会治理，说到底是对人的服务，创新社会治理，必须始终坚持党的群众路线，融群众工作和民生工作于一炉，把群众需求作为创新社会治理的出发点和落脚点，着力解决关系群众切身利益的民生问题”。党员干部是改善党群关系的主导力量，因此，加强和改进工作作风，巩固党的执政基础，关键是党的干部，要加强对干部的管理、教育和监督，确保每一个干部能忠实、正确地贯彻和执行党的方针和政策，真心的做到密切联系群众，为群众着想，为人民服务。比如要结合存在的问题进一步加强学习教育；改进文风、会风、接待方式；严格控制“三公”经费；防止部门利益至上，行业不正之风；整治干部跑官要官、拉票贿选；严格管理家属子女及身边工作人员等。

三、坚持调查研究，只有真正满足群众所需才能赢得群众

党员干部要真正做到心里装着群众，必须重视调查研究，深入基层，认真倾听群众的心声，站在群众的角度来思考，把群众的疾苦当作第一要务，切实解决群众迫切需要解决的难题。我们开展的群众路线教育实践活动，就是要治理门难进、脸难看、话难听、事难办的问题，对不作为、消极应付、推诿扯皮、效率低下、责任心不强的党员干部，要加大措施整改，要想群众所想、急群众所急，决心治理群众不满的问题。同时，要树立正确的政绩观，让干部更多关注民生民意，把“让民富，解民忧”作为重要工作目标。

当前群众反映强烈关系群众切身利益的突出问题有：房价贵、环境污染严重、就业难、就医难、交通出行难等，因此，“只有切实解决这些难题，才能有效地化解社会矛盾”，必须“尊重民意，顺应民心，做到凡是不能使群众受益、得不到群众理解和支持的措施不出台、与民争利的措施不出台，确保人民群众正当权益不受损”。

四、创新治理方法，不断提高基层社会治理的水平和能力

目前造成一些领导干部脱离群众的主要原因是，部分党员干部服务群众的宗旨意识淡化，官僚主义严重；部分党员干部工作拈轻怕重，愿意做能出风头、易出政绩的“大”事情，不愿做艰苦细致、服务群众的“小”事情”；部分党员干部自身素质不过硬，怕群众告状，找自己麻烦，不敢面对群众等。

我们应在领导方法上，实现由行政命令向教育引导转变，加重民主协商解决办法的使用力度，提升民主决策能力；在管理方式上，实现由简单管理向综合服务转变，更加注重政府职能转变，推进服务型、阳光型政府建设；在工作重心上，实现由群众上访向干部下基层转变，更加注重干部作风建设，密切党群干群关系；在工作方法上，实现由“堵”向“疏”转变，更加注重用合理引导和科学分析的办法来处理复杂问题，善于预防、化解矛盾；工作力量上，实现由少数部门努力向各部门齐抓共管转变，更加注重动员全社会的力量，形成全员、全方位服务群众工作的格局，将工作重心放在保障群众利益上。

要积极创新与构建网上群众路线，这是党联系、服务群众的根本工作路线和工作方法，要拓宽网上群众工作渠道，建立健全在线交流联系的通道，提升网上群众工作水平。

五、加强制度保障，以良好的利益表达机制吸引群众参与治理

第一，健全群众利益诉求表达机制，拓展社情民意表达渠道，充分利用新兴媒体形式建立和完善与群众的沟通机制，搭建和创新崭新的沟通平台，切实把群众利益诉求纳入制度化、规范化和法治化轨道。

第二，可建立群众不良情绪疏导机制，采取多种形式、多种方法，协调各种矛盾和冲突，认真研究社会心态，引导广大群众正确认识我们发展中的矛盾和问题。要把情绪疏导与群众诉求表达、政务信息公开、广泛吸纳民意有机结合起来，让群众感到被重视、被尊重、被理解。高度关注网络舆情，及时疏导网络民意，最大限度地发挥网络积极作用、遏制网络消极影响。

第三，要健全矛盾化解机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，构建司法诉求机制，健全法律援助体系，确保群众能够得到及时的司法救助。健全应急处置机制，把加强应急处置作为群众工作与创新社会治理的重要内容，及时应对各种突发事件。加强社会稳定风险评估，对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策制定，既要看该不该干，还要看能不能干，切实维护群众切身利益，有效防止决策不当引发的社会矛盾。

第四，拓宽各种有效渠道不断扩大群众对社会事务的参与权和监督权，通过进一步完善媒体公示、社会听证、人大政协监督等手段，虚心接受群众的监督批评。要依法使群众享有充分的知情权、参与权、决策权。

马西恒[1]马西恒，市委党校社会学教研部副主任。：社区服务型党组织的任务和工作机制

一、服务型党组织服务什么？

从社区治理的新形式来看，党组织在服务群众方面首先需要先做几个判断。第一，判断我们现在的群众到底需要什么，居民需要什么。这是一个发展阶段的认识，我们经过30多年的发展，现在的居民基本已进入富裕社会的阶段，或者说小康的水平，从上海的情况来讲基本上达到这个水平了。达到这个水平就是一般经济的困难其实只占一小部分居民，才会遇到的问题。接下来，一般的需求结构会从经济逐渐往社会往政治等等这些方面发展，群众的生活需求就会越来越多元化。多元化还意味着某种高级化，所谓高级化，这从结群交往的需求可以发现，精神生活需求，是从社群交往的需要出发而开展的各种各样的文体活动。我们社区参与过程当中组织一些活动希望群众参与他可能不来，但有些譬如物业纠纷，我们不希望他参加的，他们的参与积极性却很高，这就意味着什么？这说明，在需求多元化、需求满足高级化的阶段，参与的积极性来源可能在非制度化上。

第二，判断自治的趋向是什么。从居民区基本上我们说有三驾马车，也有各种各样的群众活动的文体团队，组织主体的多样化是已经非常明显的。但是我们从三驾马车经常冲撞，协调是一个难题去看，从文体团队还在比较小的程度上，被组织出来参与社区，比如说居委会一系列的工作活动来看。居民区的治理结构在多元化的同时，是面临着什么呢？面临着一个相对比较松散，这样一种状况。要理顺这些组织关系似乎很困难，背后是什么？在这样一个社会格局下，无论是个体还是组织，都被自我的个体利益区隔开了。这就意味着，你从这个自治的趋向看的话，要让他有序起来，形成合力让各种组织良性互动，就必须去找到共同价值、共同利益、共同目标。

有意思的是，从民政局在发布社区共治文件中来看，似乎共同利益、共同价值、共同目标已经找到了，但事实上，远远没有，这些共同利益、共同价值、共同目标恰恰是需要我们现在去重新寻找的。另外，我们从居委会职选到现在，也开始搭建各种平台，给居民更多的载体，让居民参与进来。但是就目前来说，参与的积极性并不是很高，且老龄化的现象尤甚。这包括文体活动文体团队。为什么青壮年阶层不能进来，其中一个重要的因素就是没有实质利益的活动，对他们来说没有实在意义。

真正的社区自治，下一步应该呈现怎样的状态？如何真正实现党的十八届三中全会要求的“党委领导、政府主导、公众参与、社会协同、法治保障”的社会治理格局，如何在政府治理的社会自我调节下，达成居民自治的良性互动，给自治找到真正有意义的事务。自治要治什么的问题？研究日本、台湾，从社区建设到社区营造的过程对我们有参照的意义。社区中真正的公共利益，公共事务必须要拿出来让群众一起讨论，形成一系列的涉及居民实实在在利益的公共议题。非常明显的例子，比如物业管理，居委会和物业、业委会打交道是比较困难的事情，但如果物业工作是业委会代表全体业主聘用的，且服务于业主的，情况是否不一样呢？但是在大多数小区里并没有看到服务，所有的业主都被物业公司管着，这不是服务。

从政党的基本功能来说，党组织应做到引领居民，把一个个分散的、具有自我利益的个体引领形成具有共同价值、共同目标、共同利益这样一个基本职责的团体，这是任何一个政党都要担当的责任。从这点来讲，我们不能再仅仅盯着为底层提供解决困难，提供温暖的内容，而是要去了解居民的需求到底是怎样的一个程度，尤其要注重满足高级化的社会性需求，去引导各类组织和居民进入社区的公共领域，去开展自我管理自我服务，这才是服务的根本和关键。

二、基层党组织如何服务基层

基层党组织应如何服务？比如居委会怎样才能让居民不乱丢垃圾，爱护绿化，不能光靠道德教育，因为实践下来这样的效果并不太好。如果把乱丢垃圾桶与房价联系起来，社区的公共利益就会和每家每户的个人利益直接关联起来，这样才能真正使居民有了社区家的概念，真正把家的意识和园的概念连接、建立起来了。家是私有的，园是公共的，园搞不好家的价值就会下降。

汇集公共利益的过程，不是像我们过去那样由党和政府推动的就是公共的，而是从群众的生活和个人利益中，实实在在自下而上提炼出来的，这个过程是动员群众的过程。列宁曾说马克思主义政党的一个根本任务就是让群众认识到自己的利益并且团队起来为自己的利益而奋斗。作为具有先进性的政党，在这点上应该站得比群众更高，帮群众去认识共同利益在哪里，而不能仅仅说教，用道德去做政府动员，因为这不适合市场经济的规律。

第二，要满足群众比经济生活更高一点的参与性的需求。希望群众有序，也是一个希望组织群众的过程。从上海十年前推动社区党建开始，“一个党员一面旗”可以沿用。一面旗是什么意思？一个党员一呼吁，一群群众跟着走，和以前说的永远不生锈的螺丝钉是大异其趣的。其实这就是组织群众的过程。

第三，组织的目的是什么，就是要让群众认识到自身的利益，并且团结起来为自己的利益而奋斗，奋斗的内容不是闹革命，而是进入公共领域，开展公共服务，这其实也意味着相互服务。让群众之间相互服务，在这个过程里面，能帮群众解决一些不同层面的实际困难。这就叫服务群众。最后，经过公共参与，相互服务，参与公共事务的过程，从而实现由实践系统提升群众的服务工作。一个政党永远应该承担的功能就是动员群众组织群众教育引领群众。所谓的服务型党组织虽是一个新概念，但是和过去相比并没有太大的差别，它是在现代的社会里因顺应时代的升级和转型。

三、基层党组织拿什么来服务

怎样充分调动党的组织资源来贯彻党的服务群众的宗旨？党组织所有的资源和群众之间目前的桥梁和纽带，如何能充分调动起来？首先，在基层，我们的资源一个是党员，党员的队伍在社区里，往往和他的工作和职业发展是脱节的，那么怎么让他在社会领域里积极地从事政治活动，他下一步政治发展的机会在哪里？如果在社区里能以党内民主引领基层民主，把党内民主建立起来，那么，就意味着在这个通道里面有贡献就能够有机会。

第二，党组织之间的整合怎样突破利益的本位区隔？一句话，区域化党建是关键，让各类党组织在社区之间携起手来。上海这方面的工作在全国走在前面，下一步的问题是进一步要突破的是党组织和党组织之间的行政利益之间的区隔，怎么打破这个区隔，需要继续探索。

第三，如何善于运用群体团队社会组织作为我们的桥梁和纽带，或者说作为载体去服务群众。以前，社区里面服务群众自治党员志愿者服务，清一色都是党员，这样机会就比较少。如果说鼓励党员，参与社会组织，通过社会组织来参与公益活动，是不是重要的抓手和渠道？同样，以社区一个块，各种各样的服务平台为载体，能把党组织社会公益组织群众团体能够有效整合起来，可能有利于发挥更大的效应。

韩狄明[1]韩狄明，上海商学院马克思主义学院教授。：构建良性互动的执政党与社会组织的关系

寻找最有效地领导和联系社会组织和发挥社会组织功能的基本思路和现实对策，关键是要构建良性互动的执政党与社会组织的关系。一、处理好培育与自发的关系

一种是体制内培育的如妇联等，属于公务员编制的，还有社联也是社会组织，比较松散，既是社会组织又是党精心培育的。还有一种是自发的，是基于不同群体的利益诉求自发形成的，这类社会组织会越来越多，对于这类社会组织，不能只停留在自发的层面上，一旦出现了就应该纳入培育。家养的野生的都要培育，培育就是培养和教育。理由是社会组织既可以成为人们维护正当利益和权利诉求的组织资源，也可以成为人们谋取不当利益甚至反对政权的的组织载体，免其成为反对党领导的异己力量。从前苏联解体和中亚颜色革命情况看，社会组织是最容易被反对势力利用的。关键在于作为公共权力代表的执政党和政府如何正确引导和培育其发展。

二、处理好党建与建党的关系

党的第十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出了社会组织在社会管理中的主要作用，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。党的十七大报告进一步强调：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”规范行为是要通过培育的，形成合力就是同党同心同德，也是需要通过培育的。

我们党与社会组织关系的性质确定为：法律上的平等独立关系，政治上的领导与被领导关系。

列宁明确指出：“党是直接执政的无产阶级先锋队，是领导者。”“在我国，国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导”。因此“党建统揽下的基层社会治理”是符合中央的精神和列宁的思想的。如何理解“党建统揽下的基层社会治理”，我以为党建首先要建党，建党是党建的载体和基础。没有建党谁来做党建工作呢？有人说，可以不用建党。列宁指出：“无产阶级专政是对旧社会的势力和传统进行的顽强斗争，流血的和不流血的，暴力的和和平的，军事的和经济的，教育的和行政的斗争。没有铁一般的在斗争中锻炼出来的没有为本阶级一切正直的人们所信赖的党，没有善于考察群众情绪和影响群众情绪的党，要顺利地进行这种斗争是不可能的。”列宁在这里既讲了无产阶级专政在流血的、暴力的和军事的斗争中需要工人阶级政党的领导，也讲了无产阶级专政在不流血的、和平的和经济的、教育的、行政的斗争需要工人阶级政党的领导。只有坚持共产党的领导，无产阶级专政才能顺利地、有效地进行经济的、政治的、思想文化等各方面的斗争，全面完成自己的历史任务。

执政党的身份赋予了中国共产党对社会组织在政治上的领导地位。比如，通过立法明确界定执政党与社会组织的边界、确定社会组织建立和发展的相关制度安排和环境要素；执政党通过依法领导的国家机关职能部门实施法律赋予的社会管理权，对执政党与社会组织的具体关系加以明确规定，对社会组织进行有效的政治领导和规范管理。

第一，在社会组织内设立党组织，党组织是党建 的基础。体制外的社会组织可以派入，有党内的可以组建，没有党员的可以发展，条件不成熟的可以派入。

第二，有党员的社会组织可以登记，没有党员的暂缓登记。

三、处理好阵地与游击的关系

中央干部培训计划强调培训干部要有自己的主阵地，指的是党校和干部学校，上海各大高校除了社会工作以外都有自己的培训基础。譬如我们商学院原来是商委的高校，又是经济工作党委的党校。最近有些调整，但培训的科目和师资，教材都还在。可以按照党委要求进行系统培养。现在归口市党校和教委，但原来的培训任务也归市党校了。社会工作党委条件艰苦，培训缺乏软硬件，即便是游击战式的培训也很少。社会组织的领军人员自己摸索得多，系统进修得少，更谈不上培育了。

社会工作党委应联合高校建立自己的培育基地，培育社会组织的领军人员。

四、处理好本土与进口关系

现在有审批权恐惧，怕管，高校里有不少自发的社会组织，但社会工作党委只管社会上的社会组织，高校里的社会组织是不管的。现在中央已取消了不少审批权，指的是经济领域的，而不是政治领域的，不少高校里的社会组织是由国外一些社会组织资助的。实际上这必须要管，不管很有可能出大事，习近平在北师大讲话，讲到高校里的害群之马。这些人鼓吹西方的制度比中国的政治制度优越，这是阶级斗争的动向，不管是失责。

首先，国外社会组织和国内非正式社会组织的管理是个难点。改革开放以来，尤其是中国加入WTO以后，已经有大量的国外社会组织通过不同渠道进入中国，以各自的价值观念和行为方式影响着中国社会政治生活。党对国外社会组织的领导管理，既要重视国际惯例，也要结合本国国情，运用民主法治手段，谨慎处理与这些国外社会组织的关系。一方面，热情欢迎那些愿意为中国特色社会主义事业作贡献的国际性社会组织；另一方面，也要保持高度的政治警觉性，密切关注一些国外社会组织的真正意图，坚决抵制那些对我国实施“西化、分化”图谋。国外社会组织一些有名的国际性社会组织在西方国家推动苏东剧变和“颜色革命”中扮演了急先锋角色。比如，2005年独联体国家爆发的“颜色革命”充分体现了社会组织在其中发挥的重要作用，同时显示了社会组织并非远离政治的“天使”。一些带有强烈意识形态偏见和特定政治利益的社会组织，有时被西方国家用来作为对外渗透、干预和扩张的有效工具。有证据表明，在独联体国家“颜色革命”中曾发挥重要作用的一些国外社会组织已开始进入中国。一些境外会组织来华人员，打着“扶贫”、“技术开发”等幌子进行政治渗透，广泛搜罗中国国内问题和社会矛盾。因此，对于在中国开展活动的国外社会组织，要通过加强立法的办法，以法治的方式引导和约束其行为。

第二，除了在政府部门登记注册的正式社会组织外，还有一些不在民政部门登记注册的体制外社会组织，我们称之为非正式社会组织。

大部分非正式社会组织也在政府与公民、公民与公民之间起着连接纽带作用，但它们大都处在政府管理的视野之外，在法律治理的有效范围之外。当然，也有一些社会组织既不在民政部门登记注册，也不在工商机关登记注册，而是从事秘密的、非法的活动。与正式社会组织相比，非正式社会组织规模、数量、范围、作用等难以准确把握，但是这些社会组织发展却极其迅速，我们时刻都能感受到它的巨大影响力，少数的非正式社会组织甚至在一定程度上处于失控状态。大量的非正式社会组织的广泛存在，既成为我们党管理社会组织的“盲区”和“误区”，也为我们党处理与社会组织关系增加新的变数。

五、处理好公益与福利的关系

针对不同类型的社会组织的实际情况，按照市场经济和社会管理体制发展的要求，逐步完善社会组织的人事管理制度，建立一套合理的社会组织从业人员的工资、福利、养老等相关制度，解决社会组织从业人员的后顾之忧。

张克文[1]张克文，市党建文化研究中心常务副主任。：以业委会为焦点的社区治理冲突的基本原因与对策

近年来，围绕业委会建设发生的矛盾冲突已遍及各区与街道，在部分区围绕业委会发生的冲突已占了社区冲突的大部分。一个带有普遍性的社会问题，多年得不到制度性的解决，必定是政府行为与政策出了问题。

基层党组织与政府在社会治理中，表现极大的不适应。由于延续了行政色彩浓厚的领导方式，矛盾与冲突就爆发出来了。

上海目前有8000多个业主委员会，难产业委会的有1500多个小区。围绕着成立业委会与物业纠纷的矛盾此起彼伏，日趋增多，一部分街道政府、居委会不仅没有成为广大居民与业主的引领者与指导者，反而成为对立面，甚至被推上法庭。因此，转变执政理念与领导方式，建立科学的多方共治的能够平稳运行的社区治理结构，是当前社会治理的一个重要方面，也是社区党建的核心内容。

一、业委会建设政策供应不足与缺陷是社区治理不断冲突的重要原因

首先，房产部门的有关规章与《物权法》、国务院《物业管理条例》有冲突。譬如，物权法与《物业管理条例》已把业委会的选举权与被选举权赋予业主，但上海《关于实施〈上海市住宅物业管理规定〉的若干意见》等法规，却把业委会改选（筹备）小组业主代表与候选人的产生方式都交给了街道、居委会与由非业主代表主导的改选（筹备）小组，其潜意识还是想用管控的方式操纵选举，遭到法治意识日益觉醒的广大业主的反感与抗议。

第二，地方法规的若干提法自相矛盾，难圆其说。譬如，《上海市住宅物业管理规定》一方面在第十八条中规定业委会的组成由业主大会通过议事规则作出约定，另一方面，又规定由街道主导的筹备组确定业委会候选人名单，这种规定只能理解为业主只有在政府指定的候选人中选举业委会的权利，而没有决定候选人的权利。这是难以向享有物权的广大业主交代的。

第三，地方法规存在着实践上的模糊性与不可操作性。譬如，《上海市住宅物业管理规定》设定了筹备组应当在九十日内组织召开首次业主大会，但这九十天是否是限期没有规定，如果九十天后筹备组依然存在并继续筹备召开业主大会是否合法，规定没有说明；只说筹备组在业委会依法成立后自行解散，那么这九十天有何意义？

又譬如，筹备组中的非业主代表，是否有确定候选人的权利，规定中虽没明说，但明确筹备组人数应当为单数，已经暗示了非业主代表也有表决权。这也是违反物权法的。

第四，政府规章中有的规定只能说，很难做。房产部门关于实施《上海市住宅物业管理规定》的若干意见规定，在新一届业主委员会选举产生前，已辞职的原业主委员会应当继续履行职责，因不履行职责造成的损失，由相关责任人承担。这种规定根本不可能执行，何为相关责任人？而且绝大部分与业委会成员都是不领津贴义务工作的，依何法追究责任？

二、街道在政策准备不足、思想准备不足、组织准备不足的情况下仓促上阵，承担业委会选举勉为其难

房产部门制订的规章在法律上是否符合物权法，在实践中是否据之有理、行之有效缺乏全面评估的情况下，在业委会选举矛盾不断冲突难以化解的情况下，把组织指导业委会的工作推给街道，是不负责任的做法，这给上海社区治理带来严重问题。

首先，部分街道根据房产部门的错误与模糊规定，把指导与监督业委会建设错误地理解为领导与直接干预，无视广大业主在业委会建设中的主体地位，他们沿用了居委会选举中直接把控的做法，把控选举筹备（换届）组的成立，操纵候选人的确立。

第二，部分街道在“有民主，还要有集中”的逻辑的指导下，把让业主发表意见看作“民主”，最后街道确定筹备（换届）小组与业委会候选人称为“集中”，也就是说，他们理解的民主集中制就是业主“民主”，政府“集中”，完全错误地理解了政府在业委会建设中的指导权利，业主选出业委会的权利部分地由政府取代了。有的街道甚至在已认同候选人、认同选举办法后，由于选举最后没有产生他们预定的全部人选，就断然否决了选举结果，理由还是“有民主，还要有集中”，也就是说，街道自认为对业委会选举有最后决定权。

第三，由于街道派出参加业委会选举的干部没有经过专门培训，相当一部分参加业委会筹备（换届）小组、并担任组长的干部对有关业委会的法律与政策知之甚少，甚至一无所知，面对文化程度高、法律知识多、维权意识强的业主的抗争，他们无言以对，十分尴尬。

调查发现，相当一部分业主从小区业委会选举出现的行政障碍，推论出执政党与政府对民主执政、依法执政缺乏诚意。

三、在执政党提出的“坚持党的领导、人民当家作主与依法执政有机统一”的理念上，居民区党组织、居民委员会、业主都存在着认识不足与认识差异

居民区党组织是居民区各类组织与各项工作的领导核心，但领导的性质按照党章主要是政治领导、思想领导与组织领导。主要表现在业委会建设中的法律宣传、政策宣传与业主小组、业主大会、业委会选举的组织中，以及在业委会建设出现矛盾与困难后的协调上。特别是要帮助业主与居民在社区治理中当家作主。但相当一部分居民区党组织把工作的主要精力花在决定业委会成员的人选上。刘少奇说，“党不能直接领导群众团体，而应通过自己的党员去领导。政府与群众团体，应互相协助。”居民区党组织可以向业主推荐业委会的合适人选，但必须通过业主党员与积极分子在业主中的思想宣传工作来实现，而不是直接操作。

居民委员会是居民区的群众自治组织，作为居民区党组织的助手，在小区业委会建设中，应通过居民的自我教育、自我管理、自我服务与自我监督来实现对业委会的指导。但相当一部分居委会都是站在政府的立场上，从贯彻街道指令的方式来参与业委会建设事务，完全忘掉了自己作为群众自治组织的立场。

目前相当一部分业主在业委会建设中也存在着一些认识误区。一是以为小区治理就是由业主自己作主，排斥居民区党组织与居委会的指导。不知道在中国社会，特别是大部分业主的业主意识尚不成熟的情况下，离开党的领导与居委会的支持，常常一事无成。特别是业主产生分裂时，更是一筹莫展。

二是没有认识到社区治理是居委会、业委会、物业公司在居民区党组织领导下的共治，彼此间要相互理解、相互合作、相互支持。以为一个业委会就能包打天下，结果是四处碰壁，导致业主怨声不断。

三是只强调业主的权利，不承担业主的义务，使得整个社区治理以及小区建设与维护难以持续发展。

总之，由于基层党组织与基层政府对“让人民当家作主”缺乏足够的认识，对物权法时代公民意识的觉醒缺乏足够的认识，对民主执政、依法执政缺乏足够的认识，在业委会建设的规章制订与执行中有意无意地忽视了物权法赋予业主的权利，同样也造成业主在权利意识与义务意识的缺位与错乱。同时，一部分居民区党组织领导群众的方式方法也没有随时代的变化而变化。周恩来说：“领导党的方式和领导群众的方式是不同的，领导群众的方式和态度要使他们不感觉我们是在领导。”这一点，恰恰是一部分居民区党组织当前最缺乏的。

我们一直在强调党组织对基层社会的领导，但是只要看看党史，看看共和国史，党组织领导有许多教训需要吸取。以史为鉴，过去，我们不能用革命战争年代那一套阶级斗争的方法领导和平建设年代的人民群众。今天，我们同样不能用“一大二公”年代的那一套方式来领导物权时代已经有了私人财产的广大业主。所以，党的领导方式的改进，是当前社会治理的前提。