大型灌区续建配套与节水改造应注重解决的几个问题

杨天礼

0.概述

大型灌区续建配套与节水改造项目得到中期评估的充分肯定，评估结论认为项目全面达到了预期目标。其显著的经济、社会、生态效益更给专家们留下了深刻印象，说明启动这个项目的决策是非常正确、及时的。但比较五项一级指标的评估结果。可以看出建设过程、管理与改革方面仍存在一定差距。大型灌区续建配套与节水改造项目从投资规模、建设范围以及社会影响等方面看都是一个比较大的项目。在我国农村水利发展历史上更是前所未有的，项目管理关系到巨大投资的效益能否正常发挥。因此有必要认真总结经验，不断提高。

1.着力扭转重建轻管问题

为了改变长期存在的重建轻管问题，国家发改委、水利部从项目开始就高度重视灌区体制和机制改革。认真落实国务院《水利工程管理体制改革实旌意见》，积极推动水价形成机制、水费计收机制、人事劳动分配制度等改革。组织了20个大型灌区进行改革试点，开展以农民参与灌溉管理为主要内容的灌区管理体制改革，以点带面推动工作。收到较好的效果还多次召开“用水户参与灌溉管理研讨会”。通过总结和交流经验，推动了用水户协会等群管组织的发展。国家发改委安排专项资金进行“大型灌区管理体制和运营机制改革研究”，对改革的深层次问题进行了系统全面研究，拓宽了改革的思路和视野。发布《水利工程供水价格管理办法》指导灌区进行供水成本测算，大部分灌区根据“定额供水、分类定价”的原则，初步形成了供水价格体系，促进了节约用水。还编制完成了《大中型灌区工程管理单位定岗标准》和《大中型灌区工程维修养护定额标准》，目前正在组织试行。

各灌区根据《水利工程管理体制改革实施意见》，在地方政府的支持下，明确灌区性质与管理职能，理顺管理体制，逐步建立起良性运行机制。同时按有关要求测算供水成本，开展水价改革，使水费计收管理逐步规范、透明。积极开展以用水户参与管理为主要内容的灌区民主管理体制建设，调动农民参与灌区建设的积极性。据评估资料统计，255个大型灌区用水户参与管理的灌溉面积占有效灌溉面积的比例由项目实施前的9.0%提高到35.3%，灌区平均每万亩专管人员由5.65人减少至4.14人：问卷调查表明62.1%的农户亩均水费支出明显下降，减轻了农民负担。经过几年的努力，灌区改革取得了明显成效，结合工程改造抓体制改革是大型灌区改造的重要经验，也是项目管理的又一项创举。

2.注重解决项目管理不足的问题

（1）未能更有效地调动地方公共财政投入的积极性。地方配套资金到位率低，配套不足的问题比较突出。据评估数据统计，地方配套资金到位率平均为72.5%，配套资金到位率高于80%的省份仅13个，占总数的38.2%。据问卷调查，近80%的受益农户在灌区改造中出过劳或投过资，真正财政投入的资金并不多，有个别灌区地方财政配套资金为零。从数字上看，一些省份的配套资金达到甚至超过了100%。但实际情况是群众投劳折资掩盖了地方财政配套资金不到位的问题。地方配套资金不到位的原因很多，有认识上的问题。也有财政支付能力不足的问题，但无论什么原因都已严重影响了项目的可持续性。尽管巩固农业基础地位、解决“三农”问题等是党中央的重大决策，但农业生产比较效益低、粮食生产效益更低的现实致使地方政府和中央政府的认识确实存在差异。

（2）未能更有效地调动地方政府和受益农民进行田间工程改造的积极性按照现行的资金投入政策，田间节水配套工程由地方政府和受益农民自筹资金解决，而且应与骨干工程改造同步进行，以期充分发挥整体效益。但从评估结果看，255个灌区的田间工程配套率目前尚不足40%，符合节水灌溉工程标准的比例更低。可见如果没有其他途径的资金投入，实现田间工程配套和节水改造的目标是很困难的。田间工程是指设计流量以下的渠道、建筑物以及田间平整土地等，因此一个田间单元的灌溉面积往往超过万亩，而一户农民的耕地仅仅几亩。比较一下就可以发现农民负担的范围确实太宽了。正在开展的末级渠系改造试点工作是必要的，但规模应该扩大，宣传工作还应加强。

（3）未能坚持并推广对口技术支援的成功做法在规划编制阶段组织的对口技术支援活动提出了很多有针对性、创新性的综合研究成果和专项研究成果。这些成果多数被规划设计单位采用。明显提高了典型灌区续建配套与节水改造规划的编制水平，受到专家和典型灌区的一致肯定。但当时因资金筹措困难，对口技术支援仅仅局限于少数几个典型灌区，规划完成后因没有意识到对口技术支援本身的创新意义，未能延续这一活动。更没有大力推广这一成功经验。

（4）改革进展不够均衡尽管项目建设推动了灌区管理改革，并取得一定成效，但与工程建设取得的成效相比。灌区改革相对滞后，特别是省与省之间、灌区与灌区之间均有明显差异。有个别灌区因地方政府不够支持或灌区本身没有紧迫感，改革动作不大，仍停留在要钱搞建设的阶段：多数灌区进行了减员增效改革，但仍有不少灌区管理人员数量大大高于定岗定员标准：水价改革虽取得明显成效，但现行水价还远低于供水成本，个别灌区水价测算不规范，成本水价偏高；尽管水费实收率有明显提高，但取消“两工”、减免农业税费等农村政策的变化，影响了农民对交纳水费的认可程度，水费计收难度越来越大：用水合作组织不规范的情况在一些省（自治区）较为突出，有的尚未建立完善的管理制度，有的与原来的管理模式大同小异。

以上问题的存在，影响了工程效益的充分发挥，不利于灌区良性运行，需要在今后的项目管理中作为重要问题加以研究，建立并不断完善灌区发展的长效机制。 [科]

【参考文献】

[1]谭家学.重庆市万州大型灌区续建配套与节水改造项目效益浅析[期刊论文]-中国水运（下半月），2011（4）.

[2]习玲.大型灌区续建配套节水改造项目的管理[期刊论文]-现代农业科技，2010（1）.

[3]白美健，谢崇宝，许迪等.灌区配水渠道流量损失计算方法的探讨[J].节水灌溉，2007.