试论一九五三年前后中国社会救助政策的调整*

宋国庆 董国强

改革开放以来，随着史学研究理念的不断发展更新，史学研究的领域得以不断拓展，社会史研究得到学界同仁越来越多的关注。在此背景下，一批关于新中国社会救助政策及其实践的研究成果应运而生。其中较为重要的包括:高冬梅的《新中国成立初期中国共产党社会救助思想与实践研究:1949—1956》 (人民出版社，2009年)、李小尉的《新中国建立初期的社会救助研究》 (社会科学文献出版社，2012年)、陈志霞的《建国初期党和政府对上海弱势群体的救助研究》 (华东师范大学硕士学位论文，2007年)、阮清华的《上海游民改造研究》(复旦大学博士学位论文，2008年)和廖胜平的《北京游民改造研究 (1949—1953)》(中共中央党校博士学位论文，2010年)等。上述论著大多采取实证研究的路径，依据档案文献和其他多种史料，对新中国成立初期社会救济的方针政策、具体实践及社会影响进行了梳理，初步明确了一些重要的概念和范畴——如社会救助的对象、社会救助的内容、社会救助的方式、社会救助的组织机构等，为相关研究奠定了基本的理论框架，开拓创新之功不容抹杀。不过在档案资料收集的系统性和对档案资料的深度解读方面，还有一些可以改进的地方;认知与评价一些相关问题的理论维度，也还有待进一步拓展与提升。

笔者在对南京等地的相关研究中发现，1953年是新中国社会救助史上一个关键年份。从这一年开始，各级政府对现行的社会救助政策进行了重大调整。其具体表现包括:(1)降低社会救助标准;(2)收缩社会救助范围;(3)整顿生产教养机构;(4)强调无业人员的生产自救;(5)取消贫病医疗补助等。对此，现有相关论著往往一带而过，没有给予足够的重视。本文拟依据南京市档案馆馆藏档案和其他新发现的历史资料①在笔者新发现的历史资料中，内部发行的专业性期刊《救济工作通讯》尤其值得关注。据笔者所知，目前有关新中国社会救助问题的论著还很少提及和引用这套资料。该刊由中国人民救济总会编辑出版，从1950年7月创刊，到1955年11月停刊，共发行54期。撰稿人多为各地民政局、救济分会干部以及该刊在各地聘任的通讯员。前31期的内容着重于报道救济总会的工作动态和各地救济福利工作的情况，后23期的内容着重于宣传阐释政府的政策方针和介绍各城市救济工作的先进经验。由于是内部交流刊物，其内容的真实性和权威性毋庸置疑。，就这次政策调整的动因、过程和影响作出较为翔实的论述，进一步拓展与深化相关问题的研究。

一、1949年至1953年社会救助工作概述

由于长期战乱、经济凋敝和政权更迭，新中国成立初期，各地城市中存在着大量失业人员 (包括失业公教人员、失业工人、失业知识分子等)、贫民、游民、老弱残疾以及灾难民。党和政府对此问题高度重视。为尽快达到安定社会、发展经济、巩固政权的目的，各地根据中央提出的“不冻死不饿死一个人” “以生产自救、劳动就业为主，政府救济与社会互济相结合”的指导方针，一方面有计划有步骤地将大批来自农村的灾民和难民重新疏散到农村去，另一方面对城市失业人员和贫民、游民及老弱病残等社会弱势群体实施形式多样的救助。例如在南京市，截止到1951年9月，共遣送32．8万各类人员回乡②《两年来各次大规模疏散回乡人数及身份统计表》(自1949年6月至1951年9月)，南京市档案馆藏，档案号5012-1-7。。与此同时，对于失业人员，政府采取了发放救济金、介绍就业、鼓励自行就业等措施;对城市贫民，主要是以家庭为单位，根据其具体经济情况进行临时救助或长期救助;对流氓、乞丐、娼妓等游民，以及无依无靠的老弱残疾等弱势群体，则主要采取统一收容的方式对其实施救助，并对其中一部分人进行教育和改造③1950年8月，中央政府通过并颁布了《中央人民政府关于划分农村阶级成分的决定》。此后，各级政府又比照上述决定，陆续出台了划分城市阶级成分的标准。根据这些标准， “城市贫民”是指工人农民外，依靠自己劳动为生活或大部依靠自己劳动为生活，或依靠少数生产资料自己经营以取得生活费的没有固定职业而生活贫苦者。“游民”是指无职业无生产资料，连续依靠不正当方法为主要生活来源满三年者，如流氓、乞丐、娼妓等。“老弱残疾”包括60岁以上 (生活)极苦无告毫无劳力者、5岁以上15岁以下赤贫无依流浪街头者以及因患各种疾病不能从事劳作又无依靠者。详见李立志:《变迁与重建——1949—1956年的中国社会》，江西人民出版社，2002年，第93页。另见《南京市生产教养院收容学员暂行办法》，南京市档案馆藏，档案号5012-3-24。。由此可见，解放后，社会救助成为各级人民政府重要的工作内容之一。

民政部门是当时主办社会救助工作的政府职能部门之一。1949年11月，中央人民政府内务部成立，负责全国范围内的民政、户籍、救助、社会等方面工作。在地方各级政府，则相应地设立了民政厅、局、处、科。由于社会救助工作面广量大，纷繁复杂，1950年4月，中央决定成立中国人民救济总会 (以下简称“救总”)。该会前身为1945年成立的解放区救济总会，其工作宗旨是“团结并领导全国从事救济福利事业之团体及个人，协助政府组织群众进行生产节约、劳动互助，以推进人民大众的救济福利事业”④陈文仙:《传达中国人民救济代表会议的精神》，《南京市人民救济代表会议会刊》，中国人民救济总会南京分会编印，1950年12月。。“救总”建立之后，各大区相继成立“救总”办事处，各城市则陆续建立“救济分会”，协助各级民政部门办理社会救助事宜。

有必要指出的是，直到1956年5月以前，社会救助工作存在着多方参与、分工负责的局面。除民政部门和救济总会、分会之外，直接介入社会救助工作的还有劳动部门。在相当长的一段时间内，民政部门负责的社会救助对象，主要是缺乏专业技能训练、无正常就业能力的成人，以及没有劳动能力的老弱病残、未成年人等社会弱势群体。而对具有相当文化程度或者接受过专业技能训练、有就业能力而暂时失业的工人、公教人员和知识分子的救助和救济，一般由劳动部门负责。1954年4月，中央才明确规定失业工人以外的其他各类失业人员的救济工作均划归民政部门办理。1956年5月，劳动部、内务部联合发出通知，将劳动部门负责的失业工人救济工作 (包括失业知识分子)统一划归民政部门负责。①《民政法令汇编》，中华人民共和国内务部办公厅编辑出版，1957年，第363—365页。

在多方参与、分工负责期间，民政部门和劳动部门的救助对象和救助标准有所不同。而且由于两个部门的职责范围缺乏明文规定，一度在实际工作中引发混乱。以南京为例，当地民政部门时常介入失业工人、失业旧公教人员和失业知识分子的救助工作。由此引发的消极后果是救助标准不统一，并时常发生重复救助或者“两不管”的尴尬现象。②《修正本会社会救济办法、(附表式2种)，请示报告及市府指示、批复、规定》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-243。为解决这一问题，1952年12月，中央政务院劳动就业委员会就民政部门与劳动部门应担任的救助工作范围作出以下规定:(1)除已丧失劳动力的失业人员归民政部门按社会救济分别处理外，失业的工人、职员、知识分子、旧官吏、旧宪警等，如需救济者，均属劳动部门救济范围。(2)对于不属以上各类的失业人员，而又需要经过社会改造的如歌女、舞女、妓女、游民、乞丐等，在教育改造期间应由民政部门负责处理。改造后有就业条件者，可交由劳动部门处理。③《为转发中央人民政府内务部关于民政部门与劳动部门应担任的救济工作范围问题由》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-241。不过这些粗略的规定并未彻底消除实际工作中的困扰。例如在南京，民政部门和劳动部门依然存在分歧与摩擦。民政部门认为，根据劳动就业委员会的规定，凡是有劳动力的失业工人、职员、知识分子等，均应由劳动部门负责救济;另外，经过改造的妓女、舞女、游民、乞丐等也应由劳动部门处理。而劳动部门则强调，只有已登记的有劳动力的人员才由他们救济，未登记的有劳动力的人员则不属他们救济范围。在这场纷争中，民政部门的着眼点在有无“劳动能力”，而劳动部门的着眼点则在是否有“失业登记”记录。为消除分歧、搞好工作，1953年8月，南京市政府专门行文，就社会救助分工问题作出更为细致的规定:(1)失业工人、职员、知识分子等人员生活有特殊困难者，由劳动部门负责救济;(2)在职工人及家属生活有特殊困难者，由市总工会负责救济;(3)机关团体等已参加组织之人员中生活有特殊困难者，由各系统负责解决;(4)一般城市贫民及已丧失了劳动力的失业工人，生活有特殊困难者，由民政部门负责救济④《修正本会社会救济办法、(附表式2种)，请示报告及市府指示、批复、规定》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-243。。在此前后，其他许多地方也陆续出台了类似的地方法规。不过直到1956年6月社会救助工作统一划归民政部门负责以后，不同部门之间相互掣肘、相互推诿的现象才彻底消除。

本文论述的重点，是1953年前后社会救助政策的转变。当时，社会救助工作依然实行双轨制:劳动部门主要负责各类失业人员的救助，民政部门主要负责社会闲散人员及城市贫民等群体的救助。限于篇幅，本文将侧重于由民政部门负责的社会救助工作。历史资料显示，经过民政部门和“救总”下属机构的不懈努力，在1949年至1953年间，全国共收容教养无业游民和收容救助贫苦无依的残老孤幼36万人;每年救济贫苦市民约120万人;接收和改造由外国人开办和提供津贴的慈善机构420多个;处理和改造全国性或地方性的救济福利社团、善堂、会馆1000多个⑤《把城市救济工作会议的精神贯彻到实际工作中》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。。这些成就的取得，不仅有效地缓解了社会弱势群体的疾苦，而且有助于凸显新生的中共政权的政治合法性。

二、党的工作重心转移与社会救助政策调整

在各地社会救济工作初见成效之际，中国的政治、军事、经济形势发生了深刻的变化。到1952年底1953年初，国民经济基本恢复，土地改革基本完成，抗美援朝战争也有望结束。在新的历史条件下，1953年6月，中共中央召开政治局会议，提出了党在过渡时期的总路线。总路线的核心内容之一，是要加速进行经济建设和社会改造，尽快实现中国的社会主义工业化。这标志着全党和全国工作重心的重大转移。

其实，早在1952年下半年，中央财政经济委员会就根据中共中央的指示，开始草拟第一个五年计划。1953年初，中国“一五”计划开始实施，大规模的经济建设正式拉开序幕。当时一个非常突出的矛盾是，一方面要进行大规模的经济建设，另一方面则面临严重的资金短缺。为此，中央决定采取以下几项措施:第一，切实加强经济工作中的计划管理。1952年11月，中央增设国家计划委员会。到1954年2月，地方各级政府和重要经济部门均建立了计划委员会。此举大大强化了政府的计划管理职能。第二，为集中财力进行重点建设，中央政府规定，举凡关税、盐税、烟酒专卖收入，以及直属中央和大行政区管理的企业收入和事业收入等，都属于中央的固定财政收入。第三，从1953年起，国家开始对粮食、棉花等农副产品和其他重要物资实行统购统销，通过工农产品的价格调控，无形增加了一大笔财政收入。

在加强管理与开辟财源的同时，中央还号召各机关、各部门、各人民团体厉行节约，支援国家工业建设。《人民日报》1953年元旦社论指出:“全国人民和全国一切工作人员，都必须重视资金的来源和资金的正确使用问题。为了保证国家建设的投资，就必须有重点地使用资金，把资金主要用在对国家命运最有决定意义的事业上面，即重工业的建设和国防建设方面，反对百废俱兴，反对要在短期内把一切‘好事’都办完的观点。”①《迎接一九五三年的伟大任务》，《人民日报》1953年1月1日。

工作重心的转移和增收节支方针的提出，无疑对社会救助工作产生了直接影响。之前那种“包下来”的指导思想必然发生重大改变。随之而来的，是各项具体政策的收缩性调整。

(一)降低救助标准和收缩救助范围

社会救助包括资金救助、实物救助、技能救助等多种形式，不过其中最常用的还是资金救助。对于社会救助的资金来源，政务院曾于1951年3月专门作出规定:失业工人救济费和范围较大的灾荒救济费列入中央预算，一般灾荒救济费及孤儿院等社会救济开支由地方捐募及原救济基金开支，如有不足，按大行政区及省 (市)预算，分别予以补助②财政科学研究所编: 《十年来财政资料汇编》第1辑，财政出版社，1959年，第120页。。一份统计资料显示，1952年冬令期间，全国52个城市总共救助了105万人;而平时要给予救助的则高达120万人③《城市社会救济工作报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。。根据南京市当年发放贫民补助款44．8亿元 (旧币)推算④《为报送有关城市救济工作各项统计数字》，南京市档案馆藏，档案号5012-1-16。，上述52个城市贫民救助款的总数应在2000亿元上下。这项支出对于国家财政的压力显而易见。1953年夏天总路线提出之后，各有关方面便酝酿通过降低救助标准和缩小救助范围，逐步减少国家财政支出，支援国家经济建设。

1953年9月，中共中央发出指示，明确提出“政府救济必须主要放在重灾区和最迫切需要的方面，并适当控制在一定限度以内”⑤《修正本会社会救济办法、(附表式2种)，请示报告及市府指示、批复、规定》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-243。。“救总”迅速对此做出积极响应。10月出版的《救济工作通讯》刊文提出:“救济福利机关对国家的财政说来，是一个消费机关……不顾及国家的财政力量，而盲目冒进，这是错误的”;“我们在救济福利事业中必须贯彻生产自救的方针，坚决反对浪费，纠正事业费使用不当的现象。”⑥《把增产节约的精神贯彻到城市救济福利工作中》，《救济工作通讯》第39期，1953年10月18日。11月，内务部和“救总”分别主持召开了第二次全国民政会议和第三次全国城市救济工作会议，着重批判了以往救助工作中“铺张浪费、大包大揽、什么困难都由政府包下来解决的思想与做法”。“救总”还作出了以下新的规定:(1)在救助范围上，规定对无法维持生活的贫苦市民，应鼓励和帮助其自谋生活，必要时应扶助他们进行各种经常的或季节性的合作性质的手工业及小型加工生产，或参加以工代赈。对无依无靠、无法维持生活的残老孤幼，予以必要的救济。对不能维持生活之贫民以及因水火灾害、疾病、死亡、生育等不能生活而需要救济者，予以临时救济。①《第二次全国民政会议决议》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。(2)在救济粮款的发放与救济标准方面，规定救济粮款主要应用于口粮，不能什么都管起来。救济标准按人口递增办法，大城市每户每月一般不超过5万至12万元，中等城市每户每月一般不超过4万元至9万元;小城市每户每月一般不超过3万至7万元，物价特别高的城市 (如迪化、广州)每户每月一般不超过6万至15万元。②《城市社会救济工作报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。此处所列币值均为旧币，与新币兑换比率为10000∶1。

就当时的生活水平看，上述救助标准实际上是相当低的，仅够维持最低生活需要。据北京市的一项调查，当地一户一口每月的最低生活需要是:主食30斤，3万元，副食0．48万元，煤柴2．08万元，灯水0．24万元，共5．8万元。维持一家3口的基本生活，最低需要15万元至16万元。所以，北京市制定的救助标准略高于“救总”提出的标准，即一户一口5．8万元，每户总数一般不超过16万元。③原文是新币，为与上文一致起见，这里统一换算成旧币。参见《正确的确定和执行救济标准》，《救济工作通讯》第51期，1955年6月28日。自1955年3月1日起，中国人民银行开始在全国各地发行新人民币。新旧币比价1∶10000。其他各城市也都根据实际情况，在“救总”标准的上下小幅浮动。如南京市曾在1953年3月规定:城市贫民每户一口者为4万元，每户二口者为6万元，每户在三口以上每增加一口人增加2万元，但是最高每户每次不得超过14万元。同年9月，南京市又对救助指标做出以下调整:城市贫民每户一口者为4万元，每户在二口以上者，每增加一口增发2万元，最高每户每月不得超过13万元。④《修正本会社会救济办法 (附表式2种)，请示报告及市府指示、批复、规定》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-243。

在执行新的贫民救助标准之后，救助款开支的缩减效应十分显著。下列表格可以直观地反映南京的情况。⑤《南京市一九五四年城市救济工作总结》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-263。《为报送有关城市救济工作各项统计数字》，南京市档案馆藏，档案号5012-1-16。

南京市1949年至1954年贫民救助人数与发放款数统计表⑥ 包括贫民经常临时生活救济与生产补助、贫病医疗补助及贫民死亡掩埋补助。

从这份表格可以看出，在1949年至1954年间，被救助户 (次)数、人 (次)数和救助款发放金额两次出现大幅度下降。其中1951年的下降，主要是因为当年有大量的灾民和难民被疏散出南京。此后两年三组数字逐年递增，并在1953年达到峰值，表明政府实施社会救助的工作力度不断增强。而在1954年，当地曾爆发特大洪水，受灾群众达24971户⑦《南京市社会救济工作情况报告》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-263。。在这种情况下，受救助户 (次)数、人 (次)数和救助款金额不仅没有增加，反而分别比1953年减少了50%、30%和25%。这显然与救助标准的降低和救助范围的缩小直接相关。

从全国范围看，第二次全国民政会议和第三次全国城市救济工作会议之后，各地普遍加强了对救助对象的“调查” “甄别”工作，并逐步建立起“救济卡片”制度。按照当时“救总”在一份报告中的说法，“各地一般的都能够掌握贫民情况，救济不当的现象已大大减少了”⑧《中国人民救济总会三年来的工作报告》，《救济工作通讯》第47期，1954年11月20日。。另有统计资料显示，1954年上半年全国受救助贫民人数比1953年同期减少了1/3，救助经费开支也减少了30%⑨《第四次全国城市救济工作会议在北京举行》，《救济工作通讯》第50期，1955年5月28日。。

(二)整顿生产教养院

早在明清时期，中国便出现了一些由民间慈善团体创办的供养残老、弃婴、嫠妇的善堂和会馆。清末民初西风东渐，中国的慈善救助理念开始从单纯收养向教养兼施转变——即在对救助对象进行供养的同时，组织其参加一些生产劳动，促使其学习一些基本工作技能。新中国成立后，这一理念得到继承与强化。比如“救总”曾做出规定，生产教养机构的主要任务是对无依无靠、无家可归、无法维持生活的老弱、残废、弃婴等予以收容安置，同时对职业乞丐、妓女、小偷等予以收容改造。①《关于整顿生产教养工作的报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。

解放初期，各地生产教养机构及设施的来源大致分为四类:第一类是接收、改造那些由国民党中央与地方政府举办的教养救助设施。第二类是接收那些接受国外津贴的救助福利机构。②《全国城市救济工作会议在北京举行》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。第三类是整顿和改造那些由民间慈善团体创办的救助设施。③《关于调整旧有的社会救济福利团体工作的报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。第四类是由各级政府和人民团体新建的救助设施。虽然已有和新办的此类机构名称各异，如安老所、乞丐收容所、儿童院、劳动教养院、妇女生产教养院等，但它们都隶属于生产教养院系统，其直接领导机构是各地民政局或救济分会④各地救济分会成立后，出现了民政局逐渐将生产教养院工作移交给救济分会的趋势。。截止到1953年11月，全国共有生产教养单位920处，其中民政部门办理的有674处，救济分会办理的有246处，工作人员1万余人，收容人员14．9万余人⑤《关于整顿生产教养工作的报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。。教养院的工作人员，除了一小部分是留用人员外，大部分是新参加工作的工农干部或青年学生⑥《生产教养院自接管至现在工作经过》，南京市档案馆藏，档案号5012-3-24。高冬梅:《新中国成立初期中国共产党社会救助思想与实践研究 (1949—1956)》，人民出版社，2009年，第103页。。收容教养人员则统称为“学员”。他们在接受生活救助的同时，还要参加劳动和学习，以达到改造自新的目的。生产教养院一般都拥有自己的工厂或农场，可以让那些有劳动能力的学员通过生产劳动学习各种就业技能。

解放后收容教养制度的普遍施行，基本消除了大中城市中流离、乞讨、盗窃丛生的现象，大大改善了各地的治安环境。尤其重要的是，那些无依无靠的孤老残疾和流浪儿童有了安身之所，流浪儿童还有机会接受一定程度的文化教育。为切实搞好收容教养工作，内务部和“救总”还于1953年春发起一场反对生产教养院内官僚主义、命令主义及违法乱纪行为的斗争。尤其在芜湖生产教养院内打骂、鸡奸、虐死多名收容人员等严重违法乱纪行为被曝光后，内务部迅速指示各地对生产教养院进行整顿。“救总”还派出工作组分赴北京、天津、上海、南京、广州、武汉等地，帮助当地生产教养院开展整顿工作。⑦参见《芜湖市救济工作检查报告》， 《救济工作通讯》第38期，1953年9月1日。

不过到1953年下半年，随着全国经济建设工作的全面展开，财政资金的瓶颈效应日益凸显，各地生产教养院整顿工作的核心内涵发生了微妙的变化——反对官僚主义和违法乱纪行为等内容逐渐淡化，精简生产教养机构、遣散现有收容人员、重新核定收容人员待遇水平、强化劳动生产意识等内容成为重点。结合本文前述之内容，这种政策变化的原因其实不难推测:生产教养院系统耗费的社会事业费比重最大。据南京市1953年的统计，在民政局社会事业费支出中 (包括优抚、社会救济和收容教养)，收容教养支出占65．89%。因而，在全国范围精简收容教养机构、降低收容教养人员待遇水平和遣散收容教养人员，对于节约经费开支意义重大。⑧《南京市人民政府民政局一九五三年工作总结和今后工作意见》，南京市档案馆藏，档案号5012-1-14。在此背景下，北京、上海、南京等大城市和一部分中等城市率先对收容教养人员实施遣散处理。

以南京为例，1953年4月，市民政部门和救济分会召开收容教养工作会议，制定了收容教养人员审查处理方案，明确规定:(1)凡属有家可归、有亲友可靠，或有一定劳动生产技能与就业条件之学员，应积极进行教育动员出去自立谋生。(2)逃亡地主、恶霸、血债分子及有严重政治问题者，或已判处徒刑之现行罪犯，应与公安司法机关或当地人民政府协商处理，不得继续留在院内或厂内。(3)经审查后确属符合本会收容办法①《中国人民救济总会南京市分会暂行收容办法 (草案)》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-221。所规定之收容条件者，或虽具有一定疏散之条件，但仍需继续留院(厂)教育改造者 (如流氓习气未改的游民，家庭不愿接收或无法管教的顽童，及其他成分复杂、思想顽固的对象等)，应予分别性质、确定成分，呈报分会统一调整转院转厂教育改造，其中有家可依而能生活者，如不愿回家，应逐步采取与其家庭订合同的办法给予代养。②《中国人民救济总会南京市分会关于收容学员之审查处理方案 (草案)》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-221。另外规定以下各类人员不在遣散之列:(1)丧失谋生能力的无依无靠、无家无业之孤老残废。(2)长期流浪街头，无家可归之游民乞丐。(3)无父无母无亲友可依又无独立生活能力之流浪儿童。(4)被遗弃而无人领养并经区政府和公安部门的努力而无法查明其父母之弃婴。③《南京市人民政府民政局一九五三年工作总结和今后工作意见》，南京市档案馆藏，档案号5012-1-14。根据上述各项原则，从5月份起，南京市开始对收容教养人员进行全面审查和处理。当地收容教养机构1952年底原有4950人，1953年新收873人，转入189人，总计达到6012人。而到1953年底，由于疏散 (1259人)、潜逃 (305人)、死亡 (306人)、介绍就业 (14人)、家属领回(64人)及转公安司法机关 (11人)等因素，共减员1959人，减员幅度接近1/3。其中，疏散、家属领回合计占到减员数量的67．6%。④《南京市人民政府民政局一九五三年工作总结和今后工作意见》，南京市档案馆藏，档案号5012-1-14。说明:自本年3月份起随母亲的婴幼儿172名并入统计，10月份婴儿院转入砖瓦厂1名，11月份婴儿院与儿童院合并16名儿童转入儿童院统计，因非新收学员，故另立“转入”项。另婴儿院收容弃婴14名，社会寄养童婴8名，未统计在内。另有资料显示，该市1954年疏散收容人员的数量，较1953年增加了12%⑤《中国人民救济总会南京市分会一九五四年工作报告》，南京市档案馆藏，档案号5012-1-16。。收容人员遣散处理的工作力度不可谓不大。

就全国来看，自1953年1月至7月，仅上海、成都、重庆等16个城市即处理收容人员11644人，约占这些城市现有收容人员总数的1/5⑥《巩固已有成绩，继续整顿生产教养工作》，《救济工作通讯》第39期，1953年10月18日。。但同年10月，“救总”在《救济工作通讯》上仍刊文指出:很多生产教养单位中仍收容着一些有家可归的人;还有的收容单位供养了收容人员的全家，多至170余户。此外，不少单位收容人员的供给标准超过了一般贫民的生活水平，造成脱离群众的现象。⑦《把增产节约的精神贯彻到城市救济福利工作中》，《救济工作通讯》第39期，1953年10月18日。《关于整顿生产教养工作的报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。

11月召开的第二次全国民政会议和第三次全国城市救济工作会议，也重点讨论了收容人员的处理问题。当时，全国尚有生产教养单位920处，工作人员1．07万人，收容人员14．9万人⑧《关于整顿生产教养工作的报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。。为节约开支，增加生产，第二次全国民政会议决议明确要求:生产教养院应收容教养无依无靠、无法维持生活的残老孤幼，不应不分对象地乱收，对已收容者应进行审查清理⑨《第二次全国民政会议决议》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。。全国城市救济工作会议甚至认为，近15万收容人员中有4．5万人是错收的，“这些人大都是流入城市的农民，失业工人和贫民，他们都是清理对象。农民可以回农村参加生产，失业工人可以参加经济建设，我们不要把他们长期留在生产教养院里。教养院里还有些改造好了的游民也应该清理出去”⑩。

1953年底，“救总”在一份工作报告中提出:要在1954年继续对全国各大、中、小城市的生产教养单位进行整顿;凡已在1953年经过整顿的单位，应在已有的基础上进行进一步的整顿。整顿的主要方面是审查所有已被收容的

⑩《中央人民政府内务部王一夫副部长在一九五三年全国城市救济工作会议上的讲话》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。人员，处理不应收容的人员。该报告还特别指出:大城市中的收容人员多、影响大，应当作为整顿的重点;但中、小城市的生产教养工作多未整顿，也须抓紧进行，不可忽视。①《关于整顿生产教养工作的报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。

此后，各地普遍加强了对收容人员的审查处理力度。例如，南京市救济分会从1954年第一季度起，对分会所属各院 (厂)进行了整顿。截至9月底，共处理收容人员161人②《南京市救济分会所属五个工厂交地方工业局代管》，《救济工作通讯》第47期，1954年11月20日。。北京市在1954年第一季度共收容106人，而受到遣散处理的却有367人③《北京市救济分会一年多来的审查处理工作》，《救济工作通讯》第44期，1954年6月25日。。邵阳市自1954年3月开始审查处理收容人员，4月开始遣送，至5月8日共处理107名，占原有收容人数的33．8%④《邵阳市生产教养院审查处理收容人员的报告》，《救济工作通讯》第44期，1954年6月25日。。到1954年12月第四次全国城市救济工作会议召开之际，经过持续不断的精简和裁并，全国共存留生产教养单位666处，收容人员11．8万余人⑤《一年来的城市救济工作和今后意见》，《救济工作通讯》第50期，1955年5月28日。。至此，全国范围的收容人员处理工作告一段落。

应该指出的是，在就业出路问题没有得到妥善解决的情况下，单纯依靠行政干预手段压缩收容人员数字，以减少社会救助资金开支，显然不是长久之计。不久后出现的处理人员倒流现象，给社会救助工作带来新的压力。

(三)强化生产自救的理念和实践

前文已经提到，解放后全国约有100多万城市贫民需要救助。组织这些贫民进行生产自救，不仅能减少国家财政开支，而且能为国家增加一些收入。进入1953年以后，这一做法得到不断强化。

1953年9月6日，《人民日报》发表社论，号召全国人民“增加生产、增加收入、厉行节约、紧缩开支、超额完成国家计划”。“救总”随即发出指示，要求各地救济分会根据当地具体情况，贯彻生产自救的方针，组织各种各样的手工业、加工业实体，通过以工代赈等方式，使救助对象增加收入，减轻困难，节省国家开支⑥《把增产节约的精神贯彻到城市救济福利工作中》，《救济工作通讯》第39期，1953年10月18日。。11月召开的第三次全国城市救济工作会议，严厉批评了那些单纯依靠政府救济去解决问题的想法和做法，指责这些想法和做法是资产阶级“仁政”观点、“恩赐”观点和脱离实际的主观主义在城市救济工作上的反映，与生产自救、劳动互助和过渡时期总路线的精神背道而驰⑦《把城市救济工作会议的精神贯彻到实际工作中》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。。会议还指出:对于无法维持生活的贫苦市民，应鼓励其自谋生活。具体说来，就是根据国家与人民生活的需要，以及当前具体情况与本人条件，组织他们参加或进行各种可能的、经常的或季节性的劳动生产⑧《城市社会救济工作报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。。

这次会议结束后，各地先后组织贫苦市民开展生产自救:一是组织贫苦市民参加各种基本建设、市政建设的粗工作业，如修筑马路、运砖石、挑挖土方等;二是围绕各种工业生产企业与学校、机关、部队等单位的生活需要，组织贫苦市民进行附属性的小型加工生产，如被服加工、粮食整理、纳鞋底、糊纸盒、修补拆洗等;三是根据当地市场的销售情况和贫苦市民的生产基础，组织贫苦市民进行某些手工业和副业生产，如编织竹、柳、麻、藤器具，或者从事纺织、针织、缝纫、刺绣、制鞋及日用家具制作等。以南京为例，在城市救济会议后的10个多月内，共组织灾贫民进行了51种生产，生产内容包括:(1)挖土方、打石子、修堤等临时工;(2)糊纸袋、糊纸盒、打草绳、纳鞋底、制蝇拍等小型手工业生产;(3)捕鱼、割柴、饲养鸡鸭等副业，参加生产的灾民和贫民有45167人 (次)，收益总额达2996771100元。此类生产自救活动的开展，直接减少了国家救助经费的支出。据统计，南京市1954年1月到10月共支出14．78亿元的救助经费，较上年同期减少了49．7%。⑨《中国人民救济总会南京市分会一九五四年工作报告》，南京市档案馆，档案号5012-1-16。其中自然包含生产自救的贡献。

截至1954年12月，根据52个城市的调查统计，各地共有贫民生产组织18022个，参加长期和季节性生产的贫民有22万多人。而这些生产组织和参加生产的贫民，有半数以上是1954年新发展的。①《第四次全国城市救济工作会议在北京举行》，《救济工作通讯》第50期，1955年5月28日。

(四)取消贫民医疗补助制度

解放初期，国家曾为一些享受社会救济的贫苦市民提供免费医疗服务。这项工作由基层人民政府掌握，免费住院名额和免费门诊次数由民政局和公共卫生局召集各地区适当分配。②高冬梅:《新中国成立初期中国共产党社会救助思想与实践研究:1949—1956》，第194页。后来迫于财政压力，各地陆续采取措施限制贫民免费医疗。例如，南京市从1951年起通过发放贫苦市民免费医疗券的办法，限制免费就医人数。1952年，市政府又颁布《南京市贫病免费治疗救济暂行办法》，规定贫病免费治疗只限于救济对象。1953年，市政府又发出《关于做好贫病医疗救济工作的指示》，强调“今后对贫病治疗费用，应以群众自行解决为主，社会救济为辅，其确实困难而无法解决者，方得向有关部门申请救济”。③《江苏省志·民政志》，方志出版社，2002年，第536页。尽管如此，该市在新中国成立后数年内的贫民医疗补助费用仍然居高不下 (见下表)④《南京市社会救济工作情况报告 (草稿)》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-263。:

南京市贫病医疗补助逐年情况比较表

“一五”计划实施后，为筹集更多的资金用于经济建设，有关部门于1953年11月召开第二次全国民政会议，指出:“必须纠正那些想把城市贫民、游民一下子包下来，都施以救济的错误观点。”⑤《第二次全国民政会议决议》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。同时召开的全国城市救济工作会议，对此前实行的贫病医疗减免办法予以严厉批评:“许多地区实行了贫病医疗减免办法，而减免的尺度又越放越宽，几乎等于公费医疗”。这次会议还规定:“今后对贫苦市民，除其中患有影响公共卫生的急性传染病者或受紧急外伤需要急救者，仍应由卫生部门处理外，一般贫病市民，应与其他市民一样自行就医，有特殊困难者，可由民政部门与救济分会按社会救济加以适当补助。如患有长期慢性病，不能单靠治疗，应注意休养，其生活确有困难者，可酌情加发些救济粮款;民政部门、救济分会不再给医院写介绍信，贫民如患有足以致命的急性病，而本人确实无力治疗，民政部门与救济分会可酌情补助其就医治疗。”⑥《城市社会救济工作报告》，《救济工作通讯》第41期，1954年2月28日。

新规定出台后，各地贫民医疗补助的经费开支显著下降。例如，武汉市1953年全市共支出贫病减免费用20．08亿元，平均每一季度支出5．2亿元。而1954年第一季度，该市贫病补助只开支0．49亿元。⑦《武汉市救济分会实行贫病补助办法》，《救济工作通讯》第44期，1954年6月25日。南京市从1953年8月开始逐步减少免费医疗券的发放，到9月彻底取消免费医疗。1954年1月至10月，该市仅补助307人次，补助款共计0．196亿元，较1950年降低65%，较1953年降低99．7%。⑧《南京市一九五四年城市救济工作总结》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-263。

三、紧缩政策的后果与救助政策的再调整

社会救助政策的紧缩方针，在全国各地得到有效的贯彻执行。有的地方甚至在中央规定的基础上层层加码，造成政策执行中的偏紧现象。例如，天津市1952年底收容人数为1691人。当地救济分会在此基础上编制了1953年预算，计划增收783人。然而截至1953年6月，实际仅增收48人，相当于原订计划的12%。⑨《天津市救济分会财务工作检查报告》，《救济工作通讯》第44期，1954年6月25日。随着中央紧缩方针的逐步明确，1953年下半年实际收容人数的增长幅度可想而知。再例如，南京市1954年度城市贫民救济经费预算为23亿元，而当年1月至10月实际上仅执行了14．8亿元，比1953年同期减少49．7%①《南京市一九五四年组织灾贫民生产自救工作初步总结》《南京市社会救济工作情况报告 (草稿)》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-263。。另据当时对17个省市的调查，1954年缩小救助面，最低的为13%，最高的竟达72%②《反对城市救济工作中的主观唯心主义》，《救济工作通讯》第52期，1955年8月13日。。

社会救助政策的过度紧缩，直接导致了以下两大后果:

(一)贫民自杀事件频发

历史资料显示，1954年下半年，昆明、重庆、北京、长春、青岛、安阳等城市先后发生了贫民自杀事件。例如，北京市在1954年10月1日到11月15日间发生了9起自杀事件③《克服工作缺点，防止不幸事故发生》，《救济工作通讯》第48期，1955年2月15日。。而南京市1954年贫民自杀总数为237人，其中因为生活困难、就医困难等经济问题而自杀的为71人④《救济分会有关生产指标烈士军人、工作人员户数、人数、学员身份接收回乡转业军人安置等情况统计表》，南京市档案馆藏，档案号5012-3-245。。自杀事件的大量发生给政府形象造成了极为负面的影响。

仔细分析这些自杀事件的原因，很大程度上是政策性误导造成的。第二次民政工作会议召开之后，许多地区在开展社会救助工作时，不是从需要救助的弱势群体的实际情况出发进行救助，而是试图通过大力压缩救助范围或降低救助标准，达到节约财政开支的目的。例如，1954年夏季，南京市发生了严重的洪涝灾害，造成许多贫民生活困难。进入10月份以后，天气转冷，生产门路减少，受灾贫民生活雪上加霜。但有关部门仍然高估生产自救的实际作用，扣紧救助经费，结果导致一些贫苦市民自杀。⑤《南京市人民政府民政局一九五四年工作总结》，南京市档案馆藏，档案号5012-1-16。市救济分会意识到问题的严重性之后，突击进行了大规模救助，才没有使局势进一步恶化。⑥如前所述:南京市1954年社会救助费预算为23亿元，但1954年1—10月仅执行了14．8亿元，占64%。而1954年全年实际发放救助费达24．6亿元，因此可以肯定南京市在最后两个月由于意识到救助偏紧，曾突击进行了救助费的发放。具体数据请参考:《南京市一九五四年城市救济工作总结》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-263。《南京市社会救济工作情况报告》，南京市档案馆藏，档案号5012-2-263。

另外，有关方面主观地认为，大规模的社会主义经济建设可以大幅度地提升城市就业率，从而很快地从根本上消灭失业贫困现象，这也是造成自杀事件接连发生的原因之一。实际上，社会主义改造和工业化进程开始后，尽管就业率有所提高，但在逐渐成型的计划经济模式下，私营和个体工商业迅速没落，流动商贩、摊贩、人力车夫、迷信职业者遭到取缔，同时造成了新的失业现象。在这种情况下，如果社会救助不及时，困难群体的自杀现象就不可避免地增多。在上文提到的北京9起自杀事件中，有3起涉及被取缔的流动摊贩和菜贩⑦《克服工作缺点，防止不幸事故发生》，《救济工作通讯》第48期，1955年2月15日。。

(二)被清理遣散人员大量倒流

紧缩性救助政策付诸实施后，各地普遍加强了对已收容人员的审查和处理，大批收容人员被清理出生产教养院等收容救助机构。尽管中央有关部门屡次发出指示，反对单纯的“任务观点”和“推出门了事”的不负责任的态度。但在实际工作中，各级各类救助机构迫于上级的压力，片面地强调为国家节省开支，单纯地追求数字效应 (即认为处理得越多越好)，硬性地将大批收容人员做了遣散处理。许多被处理出去的人，既无亲友可以投靠，又无生产就业技能，因而不得不再度流浪，最终又被重新收容进来。据13个城市的统计，1954年全年和1955年第一季度，被处理出去而又收容进来的倒流人数占同期收容人数的比例，最低的为2．6%，最高的达到 54．9%，一般在20%左右⑧《反对城市救济工作中的主观唯心主义》，《救济工作通讯》第52期，1955年8月13日。。另有资料显示，长沙市救济分会1955年第一季度收容508人，其中重收人数为176名，约占34．6%;在3月份收容的165人中，重收人数竟占44%⑨《克服“倒流”现象》，《救济工作通讯》第51期，1955年6月28日。。由此可见，试图通过遣散收容人员来减少救助资金投入，不过是有关部门 一厢情愿的主观臆想。经过收容——清理——再收容，预期的政策目标并没有完全实现，其消极的社会影响则不容忽视。

面对上述新情况和新问题，有关方面对社会救助政策作出新的调整。在1954年底召开的第四次全国城市救济工作会议上，“救总”就今后工作提出如下意见: “各城市应当在 (1955年)上半年内，协同有关部门，对城市无业、失业人员和贫民的生活生产情况和生活生产出路等方面，进行一次深入的调查，并且研究提出城市救济范围、对象和救济标准的意见。各城市要随时注意在社会主义改造过程中城市社会情况的发展和变化，对新产生的贫困户予以及时的必要的救济。在救济工作中，既不要大包大揽，养成贫民依赖救济的思想，也不要过分压缩救济面造成当救不救和因饥饿而自杀的现象。”①《一年来的城市救济工作和今后意见》，《救济工作通讯》第50期，1955年5月28日。1956年11月，在经济建设领域全面“反冒进”的特定历史背景下，内务部发出《关于调整城市困难户救济标准的通知》，强调城市困难户的救济标准应当以能够维持贫民的基本生活为原则②《民政法令汇编》，第361—362页。。这些新的政策调整，对于需要救助的社会弱势群体来说不啻为“雪中送炭”③有些地方制定的救助政策更宽泛一些，比如江苏省规定的全省各地对困难户的救济标准，是以能够维持城市一般贫民的生活水平为原则，除去保证口粮外，还适当照顾到其他一些必要的生活费用，自行确定救济标准。根据《江苏省志·民政志》，第538页。。之后，随着国家经济实力的不断增强，中国社会救助工作的力度也不断加强，同时朝着制度化和规范化的方向发展。

四、余 论

本文依据大量史料，对1953年前后社会救助政策调整的动因、过程和后果作了较为详尽的论述。需要强调指出的是，这次政策调整的根本初衷，在于全面启动我国的社会主义工业化建设进程，尽快改变我国“一穷二白”的落后面貌，不断增强我国的综合国力，从而大力增进广大人民群众的各项社会福祉。正如麦克法夸尔和费正清在《剑桥中华人民共和国史》序言中所言:“研究中国社会的任何方面，如果不从中国共产党努力改造中国社会这一背景出发，那简直是毫无意义的。”④〔美〕R．麦克法夸尔、费正清编，谢亮生、杨品泉等译:《剑桥中华人民共和国史——革命的中国的兴起 (1949—1965年)》，中国社会科学出版社，1998年，“第14卷序”，第3页。不过作为一个后发现代化国家，当时又处于一个十分不利的外部环境之下，我国工业化的原始积累不得不完全依托本土的有限资源，采用“高积累、低消费”发展模式。因而，广大人民群众的生活水平在相当长的一段时间内没有显著提高。就本文内容而言，为增加经济建设投资而大力压缩社会救助开支，还直接导致部分弱势社会群体生活水平的下降。这无疑凸显了社会发展的长期目标和短期目标之间的内在张力及党和政府的艰难抉择。

回顾这段历史，令人印象深刻的是，与此前的国民党政权相比，新兴的中共政权无疑在全国范围实现了极为有效的管理与控制。无论是解放初期“包下来”的政策，还是1953年前后的紧缩性政策调整，以及1956年前后的再次调整，中央下达的每个政策、每个法令，都能一级级有效地贯彻下去。解放初期中共政权的稳固和政令的畅达，从根本上讲，乃是源于中共“执政为民”的先进理念。正是基于这一理念，一方面，人民政府勇于提出一些激进的发展目标，大力推进政治、经济、文化和社会的跨越式发展;另一方面，又勇于对实际工作中出现的政策失误作出调整和修正。因而，总的来看，中国的各项事业一直沿着正确的道路前进，并取得了举世瞩目的伟大成就。