农村产权市场化创新机制效应分析——来自全国农村改革试验区东海农村产权交易所的实践模式

程欣炜，林乐芬

●江苏经济

农村产权市场化创新机制效应分析
——来自全国农村改革试验区东海农村产权交易所的实践模式

程欣炜，林乐芬

（南京农业大学金融学院，江苏南京210095）

文章从理论上分析了农村产权交易所的产生背景、作用地位和运行环境，以东海县农村产权交易所为案例，具体阐述了县级农村产权交易所的运行机制和交易控制。研究认为，在县级平台搭建农村产权交易模式具有可行性，但是容易出现单轨交易控制接受度低、民间交易参与度低、抵押贷款创新程度低等3个方面的问题。因此，进一步深化农村产权交易所试点应妥善协调双轨交易控制模式的协同关系，对产权主体进行市场细分，差异化设置交易费用，鼓励金融机构与农交所合作创新农村产权抵押贷款产品，满足普通农户资金需求。行政手段应止步于通畅的农村产权交易渠道构建，而农业经营主体的参与应由市场方式吸引。

农村产权交易；创新机制效应；农村改革

一、引言

2012年5月，江苏省东海县成立了全国第一家县级农村产权交易所，并于同年9月正式投入运行。农村产权作为一种特殊的商品集合，试点性地开始在县级层面开展交易，成为以武汉、成都为代表的省级农村产权交易所模式的有效补充，填补了高层交易与民间交易之间的断层。自20世纪80年代开始，学界始终在探索农村产权交易的可行模式，武汉、成都等省级农村产权交易所的建成和运行，为农村产权交易提供了新的思路，使农村产权交易从两个方面得以长足发展：一方面，农村产权交易回归到市场化角度上来，积极探索了产权交易的市场化条件，创造多种农村产权的交易基础；另一方面，在明确产权归属的前提下，建立现代农村产权制度以规范农村产权交易，保护交易双方的经济利益。两方面的综合发展在农村产权交易所这一概念上达到了较为完善的统一，形成了农村产权交易的微观经济基础，也提升了农村经济体系的市场化程度。十八届三中全会指出，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。而农村综合产权交易正是实现这一要素交换的媒介，对已有试点区域农村产权市场化创新机制效应的研究具有推广性的深远意义。

胡新民（2007）［1］较早提出农村土地“所有权缺陷”，提出构建以农民拥有完整的土地产权为核心的农村新土地产权制度的基本构想。自2008年第一家综合性农村产权交易所在成都成立以来，农村产权交易所的管理经营、金融支持、风险控制等均受到学界的广泛讨论。刘恒（2011）［2］通过对成都市农村产权交易所运行机制的解析，指出其运行机制包括6个部分，即确权颁证、有序推进、网络平台、耕地保护、风险控制和创新流转。成都先行试点了土地承包经营权的流转，而后向林权、宅基地使用权、房屋所有权、集体建设用地使用权推广。与依托原有国有产权交易所构建公司制的“成都模式”不同，武汉农村综合产权交易所附设于武汉市农业局。从运作体制上看，“武汉模式”和“成都模式”均以公司制取代会员制［3］。汪薇（2010）［4］通过考察武汉农村综合产权交易所，将其经营管理经验总结为综合性、延伸服务、金融创新、规范守法、稳田富民等5个方面，并将农交所的未来发展方向总结为全国化、全要素化、规范化、资本化和指数化。县级农村产权交易所也广泛试点，安徽省长丰县提出“四级平台”、“五类产权”、“五项服务”、“五方监管”，在农户增收、规模经营和民主自治等方面均有成效［5］。整体而言，对农村产权交易的理论研究相对较多，但大多架空区域经济实践，对考察农村产权交易所的运行并无太大帮助；而对农村产权交易所运行的调查研究相对较少，主要集中在对武汉和成都这两家省级农村综合产权交易所的调查，县级平台的农村产权交易所研究较为匮乏，对省级农交所运行模式在县级层面运行的现状和问题的研究几乎是个空白。

东海县农村产权交易所正是以武汉、成都农村综合产权交易所为原型，结合东海县农村产权交易实践构建的。虽然在组织架构、运行机制等方面十分类似，但较之武汉、成都农村综合产权交易所，东海县农村产权交易所仍存在两个层面的本质差异：第一，东海县农村产权交易所是建立在县域层面的，县级农村产权交易所较省级农村产权交易所更为贴近农户和农业生产，因而有能力在流程、成本、担保等方面深化创新，并更有可能获得农户的认可。第二，东海县农村产权交易所是建立在原有农村产权交易指导中心的基础上，因此就农村产权种类而言，东海县农村产权交易所成立后仅增加了土地承包经营权这一种交易品种，交易品种的产生顺序与成都农村产权交易所相反。研究东海县农村产权交易所能够在一定程度上弥补农村产权交易研究的县域空白，了解在县级层面建立农村产权交易所是否可靠？省级农村产权交易模式能否在县级层面有效运行？其运行机制是否完善和健全，哪些方面仍需改进？这正是本文的研究重点。

二、农村产权交易的理论分析

产权是财产所有制关系的外在表现形式，是强化和约束各产权主体间相互关系的制度安排，由产权主体、客体和权力约束等三要素构成。产权理论起源于科斯（1937）在《企业的性质》中提出的“交易费用”概念，并由美国产权学派于20世纪60年代系统性地提出。产权理论经历了不完全契约理论、交易费用理论、信息不对称理论等学派的争论和实证，在有限理性的建模基础上逐步拓展［6］。一般认为，完整的产权必须同时具备排他的使用权、收入的独享权和自由的转让权［7］，其中排他性是产权制度的核心。然而受历史影响，农村产权大多表现出主体权利的重叠甚至冲突，因而农村产权大多较为模糊和残缺。

（一）农村产权交易所产生的背景

由于在一定生产力水平上，农业生产要素受低水平技术和低质量规模的制约，受高水平技术和高质量规模的优化［8］，一方面使得分散型的农业生产不具备大型农业机械的使用条件，另一方面使得小规模农户自身的经济实力较弱，流转难度也较大［9］，金融能力相对较差，因此，农业生产向集约化规模经营方向发展成为近年来农业现代化发展的主流趋势。加之农业劳动力大规模转移，截至2011年底，我国城镇化率已达到51.3%，农民工总量超过2.5亿，这与农村剩余劳动力问题互为因果，呈现出正反馈的螺旋发展趋势，但是两者并不同质［10］，这使得农村产权交易已在民间悄然出现，却无法由需求引致而形成高效、有序的农村产权交易市场，因此以行政方式构建农村产权交易市场是农村劳动力转移和集约化规模经营环境下的必然选择，也是顺应“三农”需求的改革重点。

（二）农村产权交易的运行机制

传统的农村产权交易以私下交易为主，涉及的交易主体包括交易双方、集体组织和行政主管部门，如图1所示，交易双方达成交易意向后，向集体组织申请（集体组织常由附近居民集体代表），获得批准后双方至行政主管部门变更产权权属，交易完成。值得一提的是，民间私下交易并不一定涉及资金流，补偿方式非常多样，期限种类也较为灵活。这一运行机制存在三方面的风险，即确权风险、信用风险和操作风险。确权风险是指交易双方对产权性质、价格和用途均为私下相互认可，并无中介机构对其确认并担保，因此，容易产生产权纠纷；信用风险是指交易中的任何一方违约造成另一方的损失，由于私下交易的缔约行为可能无书面证明或存在不规范，违约处置和补偿易产生纠纷；操作风险是指由于交易行为不当而造成的交易当事人损失，这一损失可以是经济成本，也可以是时间成本。

图1 传统的农村产权交易流程

农村产权交易所模式是将农村产权交易的环节合并至交易所并以交易所信用为交易双方提供交易便利、服务和担保的农村产权交易创新模式。这一模式的主体包括交易双方、农村产权交易所、行政主管部门和中介服务机构，图2综合了武汉和成都两家农村综合产权交易所的运行机制绘制的交易流程①，代表了省级农交所模式的一般架构。其中，就交易双方而言，产权交易的所有流程都将在农交所内完成，包括申请产权交易、确定出让方式、审查确权估价、发布交易信息、征集受让意向、组织产权交易、签订成交合约、收取交易费用、结算价款交割、鉴证产权交易和变更产权权属等10个基本环节；而农交所会在审查确权估价环节中将农村产权交由中介服务机构确权查档、评估作价和转让审批，再交由行政主管部门审批。审批通过后的步骤均由农交所完成，直至价款结清、交易鉴证完毕，农交所代交易双方至行政主管部门处变更产权权属，交易完成。值得一提的是，集体组织并不是省级农交所模式中的主体，因此集体组织对农村产权交易没有控制权。

图2 省级农村产权交易所交易流程（综合武汉和成都）

（三）农村产权交易所的作用和地位

农村产权交易所的成立，从三个方面规范了农村产权交易市场和行为：第一，农村产权交易所扩大了受让方的地域范围，使得有意受让某项农村产权的个人或组织能够在不接触转让人的条件下获得产权交易的信息；第二，农村产权交易所降低了农村产权交易的风险，使得交易双方不因交易风险而放弃交易或抬高交易价格；第三，农村产权交易所为资本进退提供了场所，因而为农村产权抵押贷款和城乡统筹的社会保障体系的构建创造了条件。

就风险而言，第一，农交所模式增加了确权和估值等中介环节，中介服务环节的增加使得农村产权交易客体的权属性质受到农交所担保，非拍卖形式交易的农村产权由第三方机构提供较为客观的价值评估，保证交易双方的利益，也保证交易市场的有序；第二，农交所模式内化了农村产权交易的整个流程，将交易的信用风险转嫁给农交所，这也使得作为交易核心的农交所需要采取风险控制手段来防止违约；第三，农交所采用标准化的农村产权交易流程和合约，最大限度地减少交易的操作风险，也在一定程度上降低了交易成本。虽然农村产权交易所并不是农村产权交易的必要条件，但是农交所模式将农村产权交易带入了规范化管理阶段。

（四）农村产权交易所的运行环境

就外部环境因素而言，第一，农交所模式的构建首先需要在法律层面确立农交所的地位，以行政方式将农村产权交易强制内化至农交所，特别是在审批环节，所有私下交易将被严格禁止；其次，在农交所交易的农村产权必须受到法律保护，因农交所运行机制缺陷而带来的产权纠纷将获得调解和仲裁，保障农村产权的交易双方不为农交所的工作失误而承担法律责任。第二，除交易双方外，完整的农交所模式还需要行政主管部门、中介服务部门等多个交易主体共同配合，主体完备确保了交流环节的无缝连接，真正做到简化交易手续。农村产权交易所同时面对交易双方，对需求和供给层面都较为了解，因而承担协调各交易主体间运行机制的责任，构建完善的农交所模式势必以农村产权交易所为核心。

就内部环境因素而言，第一，农交所应以规范的交易流程和标准的交易合同作为高效、便捷、安全和低成本交易的保证。然而国家层面的农村产权交易规范仅包含土地承包经营权流转一项，而交易频繁、金额巨大的林地、水面和宅基地等农村产权仍然没有规范的交易流程，大多数农村产权交易所仍以土地承包经营权流转规范笼统代替，不具有针对性。第二，农村产权交易所为交易提供担保，因而承担了产权交易的诸多风险，有必要在信用审核、交易保证、违约处置等方面设置风险控制机制，一方面从信用源头规避风险，另一方面将交易风险转嫁给受让方、中介服务机构共同承担。

三、东海县农交所运行机制和交易控制分析

（一）东海县概况

江苏省东海县是全国闻名的百强农业县，地处沿海对外开放带、苏北星火产业带、沿东陇海产业带交汇点，气候温暖湿润、日照充足、资源丰富。全县面积2 037平方公里，2012年末人口达118万人，乡村人口93.2万人，占总人口的78.98%，是典型的农业县，如表1所示。2012年东海县第一产业增加值超过51亿元，粮食产量超过114万吨，拥有市级以上农业龙头企业30多家，在推行现代高效农业进程中处于前列。2012年2月，东海县被确立为江苏省农村改革试验区；同年8月，获批国家农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县，加快了农村土地改革的步伐。

表1 东海县2011年、2012年基本经济状况

（二）东海县农村产权交易所的产生和地位

东海县的农业机械化发展迅猛，规模经营水平也达到了新的高度，已建成县级以上农业园区（基地）21个，其中国家标准示范园1个、省级标准示范园3个、省级标准现代农业产业园区1个、省级特色产业基地1个、市级产业园区5个、县级产业园区10个，累计面积达8万亩。东海县政府提出“三个集中”，力争在几年时间内做好人口、项目和土地的集中化，在加快农民“既不离土也不离乡”的城镇化过程的同时，也将土地向家庭农场、种养大户、合作组织、龙头企业集中。东海县始终着力探索农村土地承包经营权流转，并逐渐从农户自发流转向政府推动流转过渡，形成了较为良好的农村土地承包经营权流转环境。全县设立县级土地流转指导中心1个，乡镇级土地流转指导中心23个，实现了土地流转服务的全县域覆盖。截至2011年底，全县土地流转面积总数达到60.65万亩，并呈现新增土地流转面积逐年增加的趋势。然而，长期以来东海县的农村产权交易并未形成较为完善体系，农机具、农业生产设施等产权明晰、价值较低的产权由农户之间私下交易，农村房屋和闲置宅基地等价值较高的产权则需通过属地房产部门进行产权变更，而对于耕地、林地、水面等承包经营权则无法交易。

《东海县农村产权交易管理办法（试行）》指出，农交所是依法设立，为农村各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易等服务，对交易行为进行鉴证，履行相关职责的非营利性企业法人。2012年5月26日，东海县农村产权交易所建成，并于同年9月正式运行。东海县农村产权交易所的全称为东海县福如东海农村产权交易所有限公司，主管部门为东海县农工办。农交所包括县级农交所1个、乡镇级农交中心23个，均为原土地流转指导中心升级构建，取代原土地流转指导中心的交易指导地位，并将业务拓展为10类农村产权，即农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织资产所有权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权和农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权、所有涉农项目资金安排。

截至2013年5月底，东海县农交所已开展包括农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织资产所有权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权在内的6类农村产权交易活动，交易数量达526笔，交易金额近8 300万元。农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农业生产性设施使用权尚未进入农村产权交易所交易，主要原因是交易需求不足。

（三）东海县农村产权交易所的运行机制

1.交易主体及其相互关系

东海县农村产权交易所模式以东海县福如东海农村产权交易所有限公司为核心，配合行政主管部门和集体组织，构成了农村产权交易的三角机制。与成都、武汉农村综合产权交易所的最大差别在于，集体组织明确参与到东海县农交所的交易机制中。如图3所示，农村产权交易细分为10个步骤，即提出申请、发布公告、公开报名、草拟合同、审验入场、确定底价、主持竞标、签订合同、资产移交和材料整理。不难看出，这10个步骤均以农交所为主要参与部门，交易双方在向农交所提出交易申请后，整个交易流程均由农交所安排，包括与行政主管部门和集体组织交互。

图3 东海县农村产权交易所交易流程

其中，提出申请和资产移交等2个环节需要行政主管部门和集体组织协同。

在提出申请环节，转让人向乡镇级农村产权交易中心提出交易申请，填写《转出方承诺书》，并将获得村民代表2/3以上代表和村支两委及驻村人员签字、农经站长同意、领导审批后的《审批表》和《转让方承诺书》原件上交县级农村产权交易所。这一环节解决了三方面的问题：第一，农交中心确定了转让人的转让资格，即转让人具有该农村产权的合法权属；第二，农交中心确定了转让行为不损害集体组织利益和村民权益；第三，农交中心确定了转让行为不违背地方政策。

在资产移交环节，交易双方、集体组织（村委会）和乡镇级农村产权交易中心等4个交易主体共同参与农村产权移交，并至相关行政主管部门登记农村产权权属变更。这一环节使得农村产权交易所涉及的5个主体均出现在产权权属变更登记的环节中，保证了资产顺利交接，维护了受让人的利益，也为农交所出具产权交易鉴证提供可靠的依据。同时，这一环节设计使得农村产权交易的核心主体成为不可规避的交易监督方，由于农交所的产权交易需要收取一定比率的费用，部分交易人有意绕开农村产权交易所进行私下交易，而资产移交环节迫使农交所鉴证成为行政主管部门为交易双方农村产权权属变更登记的必要条件，维护了农交所在整个交易中的地位，也控制了交易的风险。

2.交易流程设计与规范性

除了提出申请和资产移交这两个步骤外，东海县农村产权交易还涉及发布公告、公开报名、草拟合同、审验入场、确定底价、主持竞标、签订合同、材料整理等8个步骤。可以看出，这一流程在形式上主要规范了以拍卖形式流转农村产权的交易，在标的上主要规范了集体经济组织发包的农村产权，因而这一标准流程对其他形式和标的的交易缺乏有效的约束力，这是东海模式最大的缺陷。下面着重分析农交所在各环节中的工作和责任。

在发布公告环节，乡镇级农交中心接受农村集体资产发包的初步方案后，派遣工作人员查看交易资产（现场），宅基地、荒山和鱼塘等项目需绘制四至草图，并在图上标明主要数据，拍照记录。农交中心和村会计共同拟定《农村产权交易所公告》（《公告》明确包含资产地点、四至草图、标段、竞标时间、地点、报名联系人、保证金等信息），并将《公告》保送县级农交所审核，审核通过后张贴到村进行宣传。公告的审核、发布均采用电子化辅助，乡镇级农交中心将《公告》的电子版发送给县级农交所审核，农交所加盖电子公章后，由农交中心打印，村会计张贴到村，同时该《公告》会在农交所网站上公布，并利用广播进行宣传。

公开报名环节，时间周期为7～20天，报名人需填写《意向受让方承诺书》和《报名登记表》，携带身份证原件及复印件，报名费全部交至农交所账户，该账户全县唯一。保证金5000元以上的交至农交所在信用社的账户；5000元以下的直接现金交付。草拟合同、审验入场和确定底价等三个环节是竞标的准备阶段，农交中心根据交易资产的情况，草拟合同样本，提交竞标现场或报名人。满足报名要求并缴款的单位或个人，凭缴款单和本人身份证进入竞标会场。农交中心将为竞标提供交易底价，该交易底价为农交中心研究确定，密封保存，于竞标现场公布。主持竞标环节，农交中心有责任向意向受让人宣传交易政策和规范，并组织竞标，对竞标环节进行记录，并填写《交易项目中标单》，中标方在农交中心内完成《中标单》的签字确认并按手印。整个环节由农交中心组织，确保该交易流程符合规范，竞标过程不存在违规，以便农交中心后续对产权交易进行鉴证。

在中标款及鉴证费交至农交所账户后，转让方和受让方至农交中心签订合同。受农交中心的中介保护，双方并无暗箱操作、私下交易、口头合同等可能，农交中心确保了交易的合同为统一规范合同文本，并对整个交易流程进行鉴证，加盖农交所鉴证章。无鉴证章的合同无效，也无法在行政主管部门处申请产权权属变更登记。资产移交过后，农交中心进行材料整理，并交至农交所备案。

与省级模式对比，东海县的农村产权交易流程存在三个方面的改变：第一，前置审批权限由行政主管单位下放至县级农交所；第二，集体组织参与到农村产权交易的审批和移交环节，形成了双轨的交易控制模式；第三，农村产权的估值并未由独立的中介机构承担，而是由东海县农交所确认。以上三点改变均存在现实原因，一方面东海县农村产权交易所是试点建立的独立农村产权交易机构，经由东海县农工办批准，试点过程中的责任控制应尽量内化于东海县农村产权交易所，因此凡是能在农交所能完成的环节，在试点阶段均由农交所完成；另一方面，作为县级农村产权交易所，东海县农交所会在更大程度上接触普通农户，因此在短期内无法强制采取和武汉、成都农村产权交易所类似的市场风险控制模式，这一问题将在下一部分详细分析。

3.东海县农交所运行模式的关键控制点

与武汉、成都农交所不同，东海县农村产权交易所采取的是双轨的交易控制，即集体组织控制和市场风险控制并重。

第一，集体组织控制是传统的交易控制机制，但是并非落后的交易控制机制。传统的农村产权交易以集体组织（代表）为交易的关键控制点，通常情况下，在不经过农村产权交易所而发生的农村产权交易过程中，交易双方除了存在供需意愿外，还需保证交易不影响周边农户的生产和生活，以土地置换为例，被置换土地周边的农户将以经验方式评估置换土地后的生产外部性，并对置换行为提出意见，而这一意见将直接影响土地置换能否通过集体组织同意。不难看出，集体组织控制方式的主观性较强，经验评估在很大程度上无法保证在技术层面顺利进行，人际关系、债务纠纷等因素将直接导致集体组织控制的失效。但是集体组织控制的成本非常低，仅需要周边邻居签字同意即可保证交易的可行性，几乎不需要任何成本，在具有公信力的集体组织仲裁下，这一方式简便快捷且不易发生纠纷，因此可以认为，集体组织控制虽然是一种较为传统的控制机制，但是并不落后，仍具有一定的优势。

第二，集体组织控制并不适合省级农村产权交易流程。以武汉和成都农交所为代表的省级农交所采用了省、市、区县、乡镇等多级交易模式，交易双方均可以在任意一级农交所发布供求信息从而匹配交易，这使得集体组织的权利被制度架空。交易所在鉴证地位上的唯一性是交易所权威性的基础，只有当鉴证交易的权利被交易所垄断，交易所的规范性才能进入到交易流程中来，为将来系统性地管理农村产权交易提供可行性。与之相对应的是，市场风险控制模式将取代集体组织控制模式成为交易的关键控制点，而参与机构也由集体组织转变为专业的评估机构和担保机构。

第三，双轨交易控制模式是东海县农村产权交易所的必然选择。东海县农村产权交易所采用双轨交易控制模式出于两方面的考虑：一方面，东海县的农村产权交易规范是双轨的，东海县农村产权交易所在为农户提供农村产权交易有形场所的同时，并未严格规定农村产权交易必须经由东海县农村产权交易所办理，这使得农村产权交易仍然存在多种选择，规模较大的官方交易大多以东海县农村产权交易所为关键控制点。以土地流转为例，东海县农村产权交易所网站上的成交记录显示，截至2013年9月底，100%的土地流转发包方为村集体，不存在集体组织控制问题，因此以市场风险控制为关键控制点是必然选择。另一方面，东海县的农村产权交易所是基于各村的土地流转指导中心升级建立的，在一定程度上沿袭了原土地流转指导中心的工作模式，即“分散交易、集中归档”，原土地流转指导中心并不具有交易风险控制的功能，因此集体组织控制模式是唯一的选择，这使得农户熟悉并认可这种模式，并认为升级后的农村产权交易中心不应当完全拥有交易控制的权利，因此出现了双轨的交易控制模式。

四、东海县农交所存在的问题和原因分析

（一）现阶段农交所运行的启示

东海县农村产权交易所自2012年5月建成以来，始终保持着稳健的运行，开创性地将部分农村产权交易规范到了有形市场中，在提供交易便利的基础上加以监管。整体而言，东海县农村产权交易所套用了省级农村产权交易所的架构和机制，在县级层面进行试点，结果表明，省级农村产权交易所的架构和机制完全有能力在县级平台运行。截至2013年5月底，东海县农村产权交易所累计完成交易526笔，交易额近8 300万元，其中，较为传统的产权交易类型，如农村房屋所有权及农村闲置宅基地使用权等，在农交所成立后仍保持着较为良好的发展势头；新增的产权交易类型，如农村土地承包经营权也开始产生交易并逐步形成规模。农村土地承包经营权的首笔交易于2013年4月10日完成，金额为10万元，截至2013年9月底，东海县农村产权交易所累计完成农村土地承包经营权交易6笔，累计金额达72万元。东海县农村产权交易所的正常运行说明现阶段在县级构建农村产权交易所模式是可行的，一方面能够将过去分散在各部门的农村产权交易归并至农村产权交易所进行交易和整理，另一方面能够丰富可交易产权的类别并控制交易风险。

（二）存在的问题和原因分析

虽然东海县农村产权交易所一年来的良好运行在一定程度上说明了农交所模式在县级平台的可行性，但是也暴露出农交所模式的诸多不完善之处。

1.东海县农交所仍停留在官方层面，未与民间交易结合

东海县农村产权交易所自成立以来，在运行模式上并未根据实际运行情况进行自我修正，因此实际发生的交易并不是很多。如表2所示，截至2013年9月底，东海县农村产权交易所网站上公布的产权交易共97笔②，其中，土地使用权的交易占比最大，达71笔，约占总成交笔数的73.2%；其次为房屋和宅基地交易，达10笔，约占总成交笔数的10.31%。四荒地、水面、树木、厂房和堆面等产权均有交易发生，但比例较小，均不足10%。这一方面说明东海县农村产权交易所已经具备较为良好的运行机制，完全有能力承接各类农村产权交易，但另一方面也说明东海县农村产权交易所的建成和运行实际上就是为农村土地承包经营权的流转提供了政策和市场的便利，并没有为其他类型产权的交易带来促进作用。

表2 东海县农交所成交记录统计

自东海县农村产权交易所成立以来，实际通过农交所产生的产权交易均为村集体发包，即出让方均为集体经济组织，并未产生一例个人（包括普通农户、种养大户等）产权交易案例，因此使用东海县农村产权交易所的成交数据不足以说明东海县农村产权民间交易的规模。在对东海县农村产权交易所的其他服务项目深入研究后发现，造成个人产权交易不通过农交所的原因，并非个人对东海县农村产权交易所缺乏了解，调查显示，在农交所的鉴证服务和抵押贷款业务上，个人的参与度并不低，因此造成个人不愿通过农交所进行产权交易的原因主要集中在了成本方面。

如表3所示，根据东海县农村产权交易所的服务收费标准，不论是交易的出让方还是受让方，在交易过程中均有实际的费用支出。以土地使用权交易为例，单宗5亩以上的土地使用权流转交易需出让方缴纳200元/宗的报名费，需受让方缴纳5000元/宗的保证金。虽然保证金在交易后能获得返还，但是这笔钱需要实际缴纳到农交所账户，形成真实的现金流。对于大多数民间交易而言，交易双方并不需要通过农交所匹配交易，仍以土地使用权交易为例，大多数情况下交易双方为邻里或亲属，私下已经沟通好面积、价格、流转方式等，资金支付方式也较为灵活多样，并非局限在现金范畴。因此，通过农交所交易会使得转让方增加出近2亩地的流转费用，且受让方也必须分流资金以满足保证金要求，这对交易双方均产生较高成本。

表3 东海县农交所交易费用统计

不仅如此，民间交易长期以来受制于集体组织控制，虽然存在一定风险，也无法更大程度地降低民间产权交易纠纷发生的可能性，但是这一模式已经被民间交易广泛接受，就其低成本的投入而言，已经充分满足了民间产权交易对风险控制的需求，特别是不实际发生产权变更的使用权流转，集体组织控制完全能够满足其风险控制需求。因此，虽然东海县农村产权交易所的规范化管理能够极大地提升交易的安全性，但是民间交易向农交所靠拢仍需要较长的时间和政策引导，就目前的交易成本和交易类型而言，农交所参与到民间交易中的可能性并不大。

2.对产权抵押贷款的促进作用明显，但仍需就抵押标的物种类进行创新

长期以来，农业贷款都是制约农业发展的重要因素之一，农业生产者往往缺乏合格的抵押标的物，无法进行有效的抵押贷款，更不可能满足信用贷款的基础性要求，因此银行出于风险控制的要求，对农业贷款始终无能为力；但是农业生产的周期性决定了农业信贷对农业生产的意义十分重大，农户迫切需要在农业生产的投入阶段获得资金支持以联结整个生产资金链。农村产权交易所一个重要的职能是为产权进行鉴证，从而对产权抵押贷款提供一定程度的担保，农交所的诞生为农业贷款提供了新的思路，特别是至今仍未在法律范围内获得认可的农村土地承包经营权抵押贷款。

东海县农村产权交易所的建立，对农村产权抵押贷款的促进作用较为明显，如表4所示，以农村房屋和闲置宅基地为例，自2010年以来，农村房屋所有权及农村闲置宅基地使用权抵押贷款的笔数逐年增加，2011年的该类抵押贷款较上年增加73%，而东海县农村产权交易所的建成和运行使得2012年的该类抵押贷款数量较上年增加了100%。不仅如此，2013年农村房屋所有权及农村闲置宅基地使用权抵押贷款的单笔最高金额为20万元，单笔最低金额为8万元，均较往年显著增长。这些现象充分说明农村产权交易所对农村产权抵押贷款有着积极的促进作用。

表4 农村房屋所有权及农村闲置宅基地使用权抵押贷款情况

更为显著的变化来自农村土地承包经营权抵押贷款的试点，由于东海县获得试点资格在适度范围内突破现有法律限制，认可了农村土地承包经营权作为抵押标的物的资格，因此自农交所建成以来，累计为6笔农村土地承包经营权抵押贷款提供了鉴证服务，总金额达到72万元，如表5所示。

表5 东海县农村产权交易所鉴证农村土地承包经营权抵押贷款状况

但是，目前的抵押贷款政策并不能够满足广大农户对贷款业务的需求，对大多数农户而言，土地承包权和经营权的划分并没有在民间得到落实。以农村土地承包经营权抵押贷款为例，调查显示，取消农业税后，持有土地的成本非常低廉，加上东海县人均耕地面积不足2亩，绝大多数农户都不愿将以家庭承包方式获得的集体土地的经营权再转让出去。从东海县土地承包经营权的流转形式看，截至2013年一季度，以出租形式流转的土地为35.2万亩，占总流转面积的40.75%；以转包形式流转的土地面积为21.3万亩，占总流转面积的20.63%。土地承包经营权中抵押出去的是经营权，但是能抵押出去的经营权往往要有承包权作为先决条件，这就使得东海县农村土地承包经营权抵押贷款的实际发放额并不理想。2013年年初对全年承包经营权抵押贷款额度的预计为1000万元，但是上半年仅完成72万元。如果不能实际解决转包、出租（包括东海县大力推动的农地托管）等不涉及承包经营权转移的农户、企业的贷款申请困难，中央提出分离土地承包权和经营权就丧失了意义，东海县的农村土地承包经营权抵押贷款即便架构完整、操作便利，也很难达到一定规模，仍处于公平与效率双缺失的阶段。

五、结论与建议

农村产权交易所的诞生将农村产权交易带入规范交易阶段，从改革意义而言，其存在性远远大于其绩效。通过行政手段建立的农村产权交易的主要职责是搭建农村产权交易的通畅渠道，但是农业经营主体对农村产权交易所的参与度必然由市场决定，政府不能越位管理。通过对东海县农村产权交易所自建成以来的运行状况的调查分析，不难看出省级平台下的农村产权交易模式在东海县县级农村产权交易平台下依然运行良好，这充分说明在县级平台搭建完整而独立的农村产权交易体系不仅具有一定的可行性，而且不需要对省级平台的交易模式做大幅度修正，架构的成本较为低廉，但功能较为完善。但是，在县级平台搭建农村产权交易模式容易出现单轨交易控制接受度低、民间交易参与度低、抵押贷款创新程度低等三个方面的问题。

针对县级农村产权交易所存在的上述三点问题，本文提出三点建议：

第一，妥善协调双轨交易控制模式的协同关系。双轨交易控制模式是县级农村产权交易所特有的产权交易控制机制，与省级平台的控制模式具有较大差异，一方面，应当充分认识到县级平台更为贴近普通农户，交易的复杂程度更高，人文社会因素对交易的影响更为剧烈，集体组织控制方式具有一定的优越性和必要性；另一方面，应在交易所设立统筹协调双轨交易控制模式的交易仲裁，打击以不正当理由阻挠交易进行的行为。

第二，对产权主体进行市场细分，差异化设置交易费用。在农村产权交易所建立初期，为了吸引普通农户将传统的民间产权交易归并到农交所进行，不仅应当免除交易的相关费用和保证金，还应以交易所信用为交易双方提供更低风险的交易保障，宣传柜台交易的便利性和安全性，在一段时期内将当地农户的交易习惯加以诱导。而对农业企业和种养大户，因其经济实力较为雄厚，生产经营与生存的相关度相对较低，因而可以适当收取交易费用。

第三，鼓励金融机构与农交所合作创新农村产权抵押贷款产品，满足普通农户资金需求。现阶段的交易以村集体为主要出让方，因此，金融服务以具有土地承包经营权实际转移的发包和转让的经营权为主要客体，这一机制导致东海县农村产权交易所的鉴证服务虽然看似完整，但是对普通农户的抵押贷款帮扶并不大。一方面，金融机构应当在农村产权交易所的配合下将多种农村产权统筹考虑，建立多权联保制度；另一方面，县级农村产权交易所应当将鉴证服务的范围扩大，以个人诚信、经营绩效等关系型指标为主要参考指标，将不具有土地承包经营权实际转移的流转形式也纳入到鉴证范畴内。

注释：

①成都农村产权交易所的“审查确权估价”环节在“确定出让方式”环节之前。

②虽然东海县农交所在交易统计报告中声称截至2013年5月累计完成交易526笔，交易额近8300万元，但是仅97笔交易是严格按照公开交易规范进行的。较为合理的解释是，一方面，东海县农交所的交易统计中包含产权鉴证，这一部分产权并未发生实际流转；另一方面，东海县农交所将部分实际发生于私下的交易归并至农交所统计，交易匹配并未通过农交所。表2只统计农交所网站发布交易信息的公开交易。

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［责任编辑：余志虎］

An Analysis on Effect of Agricultural Equity Exchange Marketing Innovation Mechanism—APracticalModefromDonghaiCounty（theNationalPilotRegionofRuralReform）AgriculturalEquityExchange

CHENG Xin-wei，LIN Le-fen
（College of Finance，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

The paper analyzes theoretically the background，status and operating environment of agricultural equity exchange（AEE）and addresses specifically the operating mechanism and transaction control of AEE at county-level via the case of AEE in Donghai County.The study shows that，on the one hand，the AEE mode at county-level platform is feasible.On the other hand，it reveals 3 problems，which are the lower acceptance of monorail exchange control，the lower participation of private transactions and the lower level of mortgage innovation.Therefore，further deepening AEE pilot programs should focus on prop⁃erly coordinating collaborative relationship of dual transaction control mode，making market segmentation among equity enti⁃ties，differentially setting up transaction costs and encouraging financial institutions to cooperate with AEE to innovate mort⁃gage tools in order to meet the financial demand of ordinary farmers.Administrative measures should stop in front of the smooth construction of AEE channels while market attracts agricultural production entities to participate in it.

agricultural equity exchange；effect of innovation mechanism；rural reform

F320.2；F061.5

A

1007-5097（2014）09-0007-07

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.09.002

2014-03-23

国家社会科学基金项目（09BJLO33）；江苏高校哲学社会科学重点研究基金重大项目（2012JDXM008）

程欣炜（1989-），男，江苏南京人，博士研究生，研究方向：土地金融；

林乐芬（1959-），女，山东烟台人，教授，博士生导师，研究方向：土地金融，财政金融。