提升云南城市社区治理能力的方法与模式选择

方 然，钟 维

(曲靖师范学院，云南 曲靖 655011;云南师范大学，云南 昆明 650092)

一、云南城市布局的特点和发展优势

(一)坝子经济中心地位的自然形成，使云南自古就有“城乡一体”的天然联系

云南山地占全省总面积的94%左右，其余6%左右的土地便是群山之中的坝子和湖泊、湿地，坝子的形成是河道长期淤积和现代疏浚的产物，在历史的长河中逐渐形成交通的要冲和水稻种植的基地。稻米、生活用品和山区谷物、养殖产品的交换形成越来越大的市场，无数的山货通过坝子不断送往内地，也不断扩大了坝子作为商旅中心的功能和地位。所以，自古就有“运不空的山场、填不满的坝子”之说，坝子及其周边山区自古就有物产和信息交换互补的系统功能，具有从资源聚集、产品加工到商品外运的生产和交换流程，从而构成天然而又牢固的“城乡一体”的联系特征。

(二)有色金属矿冶之都的形成，是云南城市发展的又一重要特征

由于银、铜、锡、铅等有色金属储藏和开采规模较大，云南被称为“有色金属王国”。剑川海门口遗址出土的众多铜器和铜饰品，楚雄万家坝出土的铜鼓，祥云大波那出土的铜棺，江川李家山遗址出土的牛虎铜案等，都是春秋战国时期的产物。大理崇圣寺内高度超过8米的南诏雨铜观音像，昆明金殿重达14吨的永乐铜钟等，都是云南古代金属工艺的代表作品。明代滇西即有银矿开采，明末清初南明王遗部在滇西德昂族居住区开采银矿，“内地贫民至彼采矿者以万计，商贾云集，瓦屋列肆，俨然一大镇”，“居民遗址竟数十里”。据《清高宗实录》载:“云贵铜、铅、银、锡等矿，工作贸易，多系江、楚之人。”乾隆三十一年 (1766)七月，大学士管云贵总督杨应琚奏:“滇省矿石甚多，各处聚集砂丁人等不下数十万。每省流寓之人，闻风来至，以致米价日昂。”［1］(P6—8)东川府旧址 (今会泽县城)规模盛大的“会馆”建筑群，则是明清两代铜商文化标志性的遗址。

新中国建立后，云南最早设立的“铜都”东川市、“锡都”个旧市，都是有色金属的矿冶之都。有色金属矿冶的发展，带动了全省金属工艺水平的不断提升，石屏铜匠岳立中独创的乌铜走银加工技艺，茶马古道重要中转地段鹤庆县新华村的银器加工传统，会泽县铜匠街久负盛名的生斑加工技艺等，都是杰出的非物质文化遗产。小炉匠出身的白族艺人寸发标是云南民间金属工艺的代表，由他设计制作的九龙壶于1998年获得国家专利，2004年，他被联合国世界文化遗产大会授予“民间工艺大师”称号。［2］(P366—368)从矿冶之都到五尺道、博南道、茶马古道、南方丝绸之路，再到遍布城乡的金属工艺品经销，形成了“产销一体”特征。

(三)边境贸易及物流的集散，形成一批沿边开放城市

正如方国瑜先生在《云南史料目录概说》中所说:

甲部落与乙部落之间有通道，乙部落与丙部落之间有通道，丙与丁，丁与……之间亦有通道，递相联络，而成为长距离之交通线。

由五尺道、灵关道和永昌道连接而成的主干官道，打通了由蜀中经由云南北、东、中、西部同缅甸乃至印度等南亚诸国的经济和文化通道。据印度史书《政事论》和《摩奴法典》记载，早在公元前4世纪，四川的生丝和丝绸已远销印度，并通过印度转销到西亚、非洲和欧洲。晋宁石寨山发掘的西汉滇王墓葬群中，也发现了来自印度的琉璃珠和海贝。这些史实充分说明南方丝绸之路促进中外交往的重要历史功绩。［2］(P27—31)

南诏、大理国同印度的大秦婆罗门 (今阿萨姆邦)、孟加拉国的小婆罗门 (今吉大港一带)、缅甸、交趾 (越南)、真腊 (柬埔寨)、暹罗 (泰国)以及老挝，均保持长期的贸易往来。明、清以后，南亚、东南亚的宝石、玉石和云南丰富的民间日用品贸易往来愈加密切。清朝末年，蒙自、腾越 (腾冲)、思茅曾先后设立海关，成为云南最早对外开放的商埠。时至今日，全省沿边25个县 (市)大部分都有对外开放的口岸，众多县 (市)的中心城区，都成为经贸活跃的沿边开放城市或中心贸易区，使云南成为西部沿边开放口岸最多的省份。

(四)随着旅游文化产业异军突起，新兴旅游城市成为彩云之南的精美名片

从滇东北的中央红军扎西会议遗址、五尺道上的豆沙雄关、金沙江河谷一个又一个规模浩大的水电站，到滇西北的丽江、香格里拉、德钦，都因其奇异的高原景观和独特的民族风情成为备受中外游客青睐的旅游胜地。就连地处人间绝境怒江大峡谷两岸的贡山、福贡、泸水和维西、兰坪、云龙等县城，也成为年轻人探险游争相造访的地方。边境地区各主要边贸县 (市)中心贸易区，也成为八方游客旅游、购物的首选佳境。

随着沪昆高铁、杭瑞高铁的建成，随着越来越多空中航线的开通，现代交通把各边贸、旅游城市更为紧密地串联起来，加上丰富多彩的民族民间文化风俗游和以现代庭院经济为基础的农家乐，形成了珠联璧合的旅游文化复合架构创新体系。而且，由于云南高山峡谷、大河莽林的雄奇，高速公路和高铁等现代通途，本身又成为一道道美不胜收的壮丽风景线，用现代视觉和现代速度，生动诠释着云南各民族风情独异、和谐共生、交融一体的独特魅力。

(五)以昆明为中心的大中城市群整体功能，伴随深化改革战略快速形成

随着昆明城市发展“环滇战略”、市区立体交通网络建设、以治理滇池为中心的市区河道治污体系改造、呈贡新区建设等重大市政工程科学规划和建设的有序展开，随着天人合一、文明繁荣、高效科学、社会和谐城市理念逐步深入人心;［3］(P1—3)昆明作为国家面向西南开放重要桥头堡和“一带一路”交汇点建设的开放型大都市重要地位日益显现。

随着滇中城市群建设规划的逐步展开，曲靖市中心城区周边卫星城建设、玉溪中心城市全面改造升级、楚雄市政建设与民族文化产业相融合、民族医药产业奠基等成功实践，随着“昆曲绿色经济示范带”、“昆玉红旅游文化产业带”建设提速，“滇中城市经济圈同城化发展”逐步成为现实，全省大、中城市功能的整体发挥对经济发展的带动作用明显加快。城市社区治理体系与能力建设，亦将随之成为提升城市整体质量的系统工程，得到应有的重视。

二、云南城市社区治理能力建设的主要瓶颈

(一)城市建设扩展速度加快，传统管理制度和体系无法应对日益复杂的社区治理局面

一方面市区居民为了寻求更好的人居条件，不断到城市边沿和外围选择住房，居住地和工作岗位通常分属两个相距很远的社区，不仅增加了市民的生活成本，给城市道路、交通带来过重的压力，也大幅增加了社区治理的复杂性和艰巨性;另一方面市政机构和管辖范围也随着城市的快速扩展进行新的设置和变更，社区的地域范围不断变化，居民结构日益复杂化，但城市区属和街道单一的垂直管理模式基本照旧，政府部门管理条块分割依然严重，无力应对存在问题的多样化、多因化、复杂化，社区治理的传统制度体系越来越处于脆弱无力的困难境地。

(二)城市流动人口不断增多，社群结构变动加快，社区组织无法满足综合治理需求

一方面流动人口不断增多而且快速变化，致使社区人口登记制度出现大量空白;另一方面社区管理岗位设置不足，人员配置不到位，许多事情无力管理、无法顾及，往往等到出了大问题，才会引起领导机关一时的重视，而问题过后又一切恢复原样。社区治理还没有从源头上和制度上进行科学、系统的顶层设计，未能从根本上为社区治理能力的有效提升进行科学的制度安排和服务体系建设。对现代商贸区、大型住宿小区、人流、物流集散区等现代城市的新型社区，缺乏分门别类进行体制和机制建设的创新治理应对策略。社区治理的政府职能和市场资源配置之间缺少统一协调机制，监管缺失和多头管理现象并存，治理能力和效率亟待提高。

(三)社区治理方式停留在“门前三包”的单纯任务层次，社区自治组织建设严重滞后

社区事务说到底是社区内所有家庭和机构的共同事务，所以政府包办和完全由市场协调都是不现实的，许多日常事务要由社区自治组织分担、调处和解决。怎样根据社区治理需要建立社区自治组织，并将其纳入社区治理体系;如何通过制度引导，保障社区居民对社区事务的自主参与，建立培养社区公民的长效机制;如何通过政策效应，培育社区组织，通过政府购买服务方式探索社区救助、社区养老等社会保障服务体系建设的新思路、新措施。这些事业的健康发展，都亟待社区治理方法的改革与创新。

(四)矿冶之都和沿边开放城市，面临十分突出的治理难题

由于矿产资源逐步枯竭，矿冶之都的生产效益不断萎缩，产业工人下岗成为不可避免的结局，人居环境条件得不到及时的改善、下岗工人生活保障不足、子女就业困难、社区持续发展困难重重等，成为其所在社区治理不可逾越的难题。

由于云南靠近“金三角”地区，“禁毒防艾”不仅任务艰巨，而且已经成为影响云南区域形象日益严重的社会问题。如何通过社区组织和每个家庭的长期艰苦努力，有效破解这一难题，将是促进我省边境社区治理创新取得突破性进展的标志性工程。

(五)社区治理文化理念滞后，社区面貌严重雷同，社区生活缺乏生机与活力

文化是城市的灵魂，也是社区的灵魂。但在城市建设和发展中，人们只重视主要街区的绿化、亮化和美化，甚至过分关注导致城市病态的平面“硬化”，却不关注塑造整个城区个性最重要的文化建设，这同民族文化大省建设和“由大转强”目标极不相称。应当下工夫打造云南多民族和谐文化品牌，将多民族和谐文化基调、具体社区的传统生活元素，同现代生活中的集体精神价值追求密切结合起来，科学培育，长期积淀，形成独特的社区文化品牌，有效提升城市形象。

三、云南城市社区治理能力提升的系统方法

(一)遵循社区工作规律，依法加强社区基层组织建设

市、区党委和政府应当牢固树立依法治国理念，按照党章规定切实加强党的社区基层组织建设，发挥党组织的领导核心作用和全体党员的模范带头作用，保障社会公平正义;支持居民委员会依法维护居民自治，确保居民委员会依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，在居民自治组织体系建设中发挥积极自主的协调推进作用。

认真落实《国家中长期人才发展规划纲要》，力争2015年底前每700人配备1名专业社工人员、2020年底前每500人配备1名专业社工人员的规划目标顺利实现。加强边疆城市社区工作，为少数民族社区培养通晓民族语言和民间习俗的专业社工人员，切实增强社区服务能力。

基层党组织和居民委员会要重视志愿者队伍建设，促进社区形成“助人自助”、“我为人人、人人为我”的人文关怀氛围，正确引导民间组织在促进社区发展、民族团结、邻里和睦、家庭幸福等方面形成重要合力。

(二)提升城市规划水平，促进市政整体功能科学发挥

市、区政府必须科学确立市政功能顶层设计，依法协调城市整体规划，确保近期建设目标和远景规划的统一、区域功能和整体功能的统一、产业升级和公益目标的统一。

社区党组织和居民委员会应当明确本社区的城市功能定位，确保社区居民知晓社区功能的价值取向，具有城市区位价值的普遍认同，自觉维护社区功能的系统发挥。社区内的企业、机关和行业部门，应该自觉支持社区工作，为推进社区文明进步，积极担当应有的责任和义务。

推动大型居住小区管理创新，科学构建居民委员会同物业管理、业主委员会协调统一的社区治理模式，合理限定物业管理利润标准，促进服务型社区建设。进一步加强边贸口岸社区环境和交易平台建设，不断提升对外开放水平。

(三)采取系统措施，切实强化社区安全保障体系建设

创新城市流动安全体系建设，保障大型人流、物流聚散功能区良好治安条件，确保人口流动和物资运转有序安全。通过市、区、街道、社区、楼宇安全体系建设，培育平安社区治理长效机制，确保社区民众具有普遍的安全感。

建立社区安全隐患排查制度，坚决杜绝私拆乱建导致的住房安全隐患，切实保障燃气、用电安全，食品药品及卫生安全，严防社区环境污染，整治社区秩序，坚决避免丽江古城、香格里拉独克宗古城火灾类似事件的发生。

社区组织采取周密措施，对一切可能发生的安全事故和突发事件，确立科学应对的预案，切实防患于未然。

(四)严格制度保障，完善社区救助体系和邻里关照模式

按照《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》和《社会救助暂行办法》、《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》等法律和规定，认真履行“社会政策要托底”的政府职责，建立覆盖城市社区的社会福利和社会救助体系。重视资源枯竭型城市社区下岗工人再就业工程，对生活困难家庭实行应保尽保，逐步改善其居住条件和环境。

大力扶持科技开发项目，革新生产方式，培育高新产业和服务行业，为城市剩余劳动力开辟多种就业渠道。积极发挥尊老扶困的传统优势，创立贴近特殊群体救助的服务组织，采取政府补贴方式，鼓励孤寡老人选择适宜自身的居家养老形式，创新社区家庭结对扶助关照模式。

(五)通过政策引导，大力扶持城市社区文化体系建设

大力培育居民自治、自我管理、民主监督的基层法治文化，促进公民道德、社会公德和家庭美德的普遍养成教育。赋予学校、机关、医院在社区文化建设中的职责和使命，支持公务员、教师、医生、护士、专业社工和其他人员，从事所在社区各项社会服务的创新事务。

设立政府、行业、民间组织文化培育基金，支持社区文化创新平台建设。精心设计街道特色文化体系，构建社区事务网络服务平台，拓展社区文化空间。自觉抵御不良思想侵蚀，不给“黄、赌、毒”和邪教组织留下任何空间。

发扬多民族和谐文化传统优势，培育安康社区、美丽城市、和谐边疆、幸福云南的独特文化品牌，努力夯实城市社区文化基础，充分积累优秀文化资源，积极推进云南民族文化建设由大转强的宏伟事业。

四、云南城市社区治理能力提升的科学模式选择

在促进世界各国特别是发展中国家的社区发展中，联合国发挥着越来越重要的作用。1955年，联合国在《通过社区发展促进社会进步》的文件中更加完整地提出了促进社区发展的10条基本原则:

(1)社区各种活动必须符合社区基本需要，并以居民的愿望为根据制订首要的工作方案;(2)社区各个方面的活动可局部地改进社区，全面的社区发展则需建立多目标的行动计划和各方面的协调行动;(3)推行社区发展之初，改变居民的态度与改善物质环境同等重要;(4)社区发展要促使居民积极参与社区事务，提高地方行政的效能;(5)选拔、鼓励和训练地方领导人才，是社区发展中的主要工作;(6)社区发展工作特别要重视妇女和青年的参与，扩大参与基础，求得社区长期发展;(7)社区自助计划的有效发展，有赖于政府积极的、广泛的协助;(8)实施全国性的社区发展计划，须有完整的政策，建立专门行政机构，选拔与训练工作人员，运用地方和国家资源，并进行研究、实验和评估;(9)在社区发展计划中应注意充分运用地方、全国和国际民间组织的资源;(10)地方的社会经济进步，须与国家全面的进步相互配合。实际应用的社区发展基本原则，常因各国或各研究者的不同而相异，不可强求一律。［5］(P359—360)

联合国《通过社区发展促进社会进步》的10条基本原则，科学、系统地概括了社区发展的目标、过程和各种要素的相互作用，指出了社区发展的思路、方法和策略，理应成为所有国家和地区推行社区建设和发展的指导思想。按照依法推进国家治理体系和治理能力建设的目标要求，结合创新城市社区治理的现实，云南城市社区治理系统应当在“社区组织和制度建设”、“社区规划与功能发挥”、“社区安全体系建设”、“居民生活保障和求助”和“社区文化培育与建设”五个方面依照国家法律进行系统的制度安排，确立科学的指标体系，实实在在地推进社区建设。

以目前城市社区最为薄弱的“社区规划与功能发挥”为例，其社区治理的指标体系应当按照以下的模块来进行科学的建构。

一级指标 二级指标 三级指标 权重 (%)契合度 评价分值社区规划与功能发挥一、规划的顶层设计二、规划功能的定位三、规划方案的确定四、社区规划的功能发挥五、规划实施的保障1.市级政府认真贯彻《城乡规划法》，成立由主要领导负责的社区规划综合协调机构。1 2.区 (县)政府认真贯彻《村庄和城镇建设条例》，具有城镇社区规划的建设方案。1 3.城镇社区规划布局合理、集约用地、因地制宜，近期目标同远景规划密切结合。1 4.培育和扶持社会规划机构参与社区规划，突出社区规划的功能性价值和公益性特点。1 5.强调社区规划的城市功能定位，根据功能定位确定街道和社区的综合配套设施。1 6.在人居环境和道路设施改造的同时，严格规划给排水和居民用电、用气安全工程。1 7.社区党组织和居民委员会明确本社区的城市功能定位，注重社区功能科学发挥。1 8.社区居民明确本社区在城市功能中的区位价值和特点，具有城市区位价值认同。1 9.市级社区规划综合协调机构，科学制定本区域各社区规划方案的总体框架体系。1 10.区 (县)所属各政府部门认真履行社区规划涉及本部门主管范围的工作职责。1 11.街道办事处负责社区发展规划编制的具体组织，履行规划方案优化和报审职责。1 12.规划方案的确定应当经社区居民代表会议民主审议并表决通过。1 13.街道办事处把社区规划落实作为指导、支持和帮助居民委员会的重要工作职责。1 14.社区党支部 (总支)和居民委员会、居民小组对落实规划有明确的分工负责制度。 1 15.社区党总支 (支部)、居委会和居民小组，都有发挥社区城市功能的具体任务。(*) 1 16.全体居民熟悉社区城市功能的目标和内容，积极、有序维护城市功能发挥。(*) 1 17.区 (县)、街道、社区均具有实施社区发展规划、发挥城市功能的制度保障体系。 1 18.区 (县)财政为社区规划制定和落实提供必要的资金补助。1 19.居民委员会对社区规划落实具有严格的组织实施方案和定期检查措施。(*) 1 20.确保全体党员成为积极落实规划、切实发挥城市功能的带头人和监督者。(*) 1

按照以上模式构建的《指标体系》，其首要目标是为社区建设和发展提供目标性参照和过程性比较，利于为云南全省各州 (市)、县 (区)社区治理协调机构提供系统参照。《指标体系》评价应用，则可根据需要分别100分制 (权重1%)或1000分制 (权重10%)两种方式。《指标体系》亦可用于社区发展水平或基本验证性评估鉴定，但用于评估之前2—3年，应当将《指标体系》应用于评估对象的建设指导工作。如此，方能确保社区建设目标的科学性，客观体现评估方法、过程和结果的合理性、公正性和透明化。

按照联合国社会事务局社区发展组关于《通过社区发展促进社会进步》的要求，“实际应用的社区发展基本原则，常因各国或各研究者的不同而相异，不可强求一律。”本《指标体系》专为云南城市社区治理现状和发展目标而制定，具有较强的针对性，适合云南城市社区自我测定和绩效评估使用。

考虑到社区区位的独特性和发展的不平衡性，《指标体系》选择了20%带“*”号的三级指标，在具体应用时，此类指标可根据具体社区的区位特色、民族特色和治理特色进行合理调整和变更，但变更后的指标“权重”仍然不变。如此操作，方能确保评价工作系统全面和治理方式独特创新二者的完整统一。

［1］何耀华.云南通史 (第五卷)［M］.北京:中国社会科学出版社，2011.

［2］杨寿川主编.云南特色文化 ［M］.北京:社科文献出版社，2006.

［3］秦光荣.和谐城市十讲 ［M］.昆明:云南人民出版社，2012.

［4］中华人民共和国城市居民委员会组织法［Z］.北京:中国法律出版社，1998.

［5］中国大百科全书总编辑委员会《社会学》编辑委员会.中国大百科全书 (社会学)［Z］.北京:中国大百科全书出版社，1991.