战略视角下的准军事力量建设

军事交通学院基础部 张金荣

准军事力量，是由政府掌握、现役人员组成、仿照正规军队进行编组、训练、管理的武装力量，主要用于应对国家非战争安全威胁。目前，世界安全形势呈现威胁因素多样化、复杂化的趋势，我国也面临复杂多元的安全威胁和挑战，生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，且非传统安全威胁不断凸显。建设多样化的力量体系，特别是加强准军事力量建设，是应对多种安全威胁、尤其是非传统安全威胁的需要。我们必须廓清准军事力量建设的边界范围，坚持正确的准军事力量建设战略指导，努力构建以现有准军事力量为基础、队伍结构更加科学合理、体制机制更加顺畅高效的准军事力量队伍，为有效应对复杂的安全威胁提供可靠保障。

一、充分认清准军事力量建设的重要意义

当前，国际形势在保持总体和平稳定基本态势的同时，世界霸权主义、强权政治和新干涉主义不断加剧，局部动荡频繁发生，热点问题此起彼伏，国际安全问题的突发性、关联性、综合性明显上升。我国安全面临多元复杂的威胁和挑战，维护国家统一、维护领土完整、维护发展利益的任务艰巨繁重，加强准军事力量建设意义重大。

应对海洋利益威胁的需要。我国是一个海洋大国，拥有大陆海岸线18400多千米、岛屿岸线14000多千米，拥有面积500平方米以上的沿海岛屿6500多个，可管辖海域面积近300万平方千米，且与多个国家在黄海、东海和南海三大海域不同程度存在岛礁主权和海洋权益的争端。我国海洋权益面临复杂的形势，除了岛礁主权、海洋划界、海洋资源争端以及海洋生态环境问题外，还面临海上通道安全和海上恐怖主义等新的挑战。海洋国土安全和海洋综合管理已成为我国在新的国际形势下新的战略问题。调整执法体制，加强准军事化力量建设，是有效维护国家海洋权益不受侵犯、真正实现中国由“海洋大国”向“海洋强国”转变的必由之路。

应对自然灾害威胁的需要。我国是自然灾害频发的国家，常见的自然灾害主要有气象灾害、洪水灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、农林牧生物灾害、森林火灾与草原火灾等。近年来，自然灾害给我国带来的影响巨大，造成的损失十分严重。目前，我国现有的救灾体系还主要依靠解放军和武警部队。由于军队的根本职能是打仗，过多承担此类任务容易导致主业不精，况且军队在救灾中还存在不专业、不经济等问题。建立相应的准军事力量，发挥专业特色，高效应对挑战，是最大程度减小自然灾害影响的需要。

应对非传统安全威胁的需要。目前，国际恐怖主义与反恐斗争形势依旧不容乐观。我国面临“东突”、“藏独”等恐怖组织的恐怖暴力活动，境外恐怖主义日益向中国境内渗透。由于非传统安全领域的突发事件通常具有复杂、高度敏感且政策性强等特点，军队往往受到法律、法规和宗教政策等制约，使处置效果大打折扣。建强准军事力量，既可有效应对非传统安全威胁，又不至于扩大事态，造成不良政治影响。

二、准确把握准军事力量建设的重点内容

结合我国国情，当前应重点建设或加强海洋国土、应急事务和处突维稳等准军事力量。

强化海洋准军事力量建设。应在现有准军事力量基础上，进一步强化海洋准军事力量建设，使其具备八种能力：一是维护海洋主权和海洋权益的能力。主要包括：预防海洋资源遭受掠夺、海洋突发性侵权、外国军舰飞机非法侵入等事件发生；在第一岛链内危机预警和管控、反恐、处置突发事件、防劫制暴、护航保障等；有效制止非法越界捕捞、生产作业和他国船舶非法在我管辖海域从事科学考察、勘探及开发等活动。二是保护海洋资源的能力。包括防止和清除陆源污染、海洋倾废，以及海洋石油勘探开发、船只非法排放污染物对海洋的污染；保护海洋生物资源、海洋矿产资源、港湾资源、海洋旅游资源、海洋能源等自然资源和海洋生态环境；预警自然灾害、调查海洋资料，教育指导抵御各类灾难事故。三是海洋治安能力。包括有力制止和打击各类海洋违法犯罪活动，维护海洋公共秩序；监视和查证外国舰船，监督其无害通过；及时有效地解决海洋各类争端。四是维护海洋交通安全的能力。主要是提供航海保障，维护海洋交通安全。五是处理海难事故的能力。实施海洋搜救，减少人员伤亡和海损事件的发生。六是开展国际警务交流与合作的能力。七是战时协助海军作战的能力。战时，在海军的指挥下，为海洋运输船队护航、协助操纵运输船只和两栖登陆舰艇，执行反潜任务，保护港口、码头安全；为部分海军舰艇提供船员和协助完成战时国防动员。八是担负一般防卫任务的能力。主要是担任海洋军事演习的警戒、维护海战场秩序、保护我海洋军事设施等。

加强应急事务准军事力量建设。可从两个方面考虑：一是建立常设性危机管理综合性协调机构，职能包括资金使用、危机管理战略规划、政策管理、资源管理、具体危机的项目管理、立法、培训教育等等。危机响应时该机构派出指挥部，现场指挥、协调、控制各救援力量，控制危机的规模和局面。二是设立国家紧急事务机构，将原来分散的各单一灾种管理应急力量整合为一体，统一处理各种灾害、危机、紧急事务（不包括战争和政治性紧急事务）。如可设立国家紧急事务部或总局，并设立由其管辖的专门用于救灾、民防的准军事部队。该部队应具备六种能力：监测预报评估灾害的能力——建立机动与固定相结合、平面与立体相结合、具有综合性技术的灾害监测系统，对灾害进行示警和预报，并为抗灾救援行动提供数据和信息支撑。制定抗灾救灾计划的能力——根据灾害发生的特点，上级赋予的救援任务和本地区各方面的实际情况，负责收集资料并分析整理、做出预测、确定行动方法等。快速疏散转移群众的能力——依据灾害的规模和强度、灾区内人员的生存条件、对可能发生次生或衍生灾害的预测等情况，及时有效地组织灾区群众远离危险区，从而避开灾害的危害。组织救灾勤务保障的能力——包括灾情信息保障、通信保障、运输保障、道路保障、物资保障、技术保障、水文气象保障和生活保障能力等。控制消除灾害后果的能力——通过组织民防专业队和人民群众，控制灾害及次生灾害或衍生灾害后果。维护灾区治安秩序的能力——通过对灾区管理、管制和保卫，安定民心、保护人民财产安全，从而维护灾区正常的生产、工作、生活秩序。

搞好维稳防暴准军事力量建设。国际上遂行维稳防暴任务时通常按三个梯队配置力量：首先由警察部队应对，然后由安全部队支援应对，最后由军队支援应对。其中警察部队和安全部队都是准军事力量，但两者有所区别。警察部队有执法权，即有拘捕、扣押的权利，属于警察的一部分，可以与其他警察快速合作，有效制止或限制骚乱和暴乱。安全部队不具备执法权，只能配合警察执法，但具有比警察部队更强的武器，可以在事态发展到一定阶段支援警察。这样的区分和配合是许多国家几十年的经验总结。我国有武警部队作为警方的支援力量，并在一些城市公安局编设防暴队，以便公安部门及时处置群体性治安事件。根据我国维稳防暴的需要，应将公安部门所属防暴队改为准军事力量，专司维稳防暴之职，以减少武警部队执法或配合执法的频次。

三、着力解决准军事力量建设的突出问题

当前和今后一个时期，我国准军事力量建设应站在国家安全与发展利益全局的高度，紧紧围绕实现强国梦强军梦，充分发挥理论的先导作用，把改革创新贯穿其建设全领域全过程，着力破解体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，努力构建一支既能满足国家安全战略需要，又能体现时代发展特性的现代化准军事力量。

廓清准军事力量建设的边界范围，加强专业化建设管理。从世界主要国家准军事力量建设的经验看，廓清力量范围、实行专业建设是提升能力水平、发挥功能作用的关键。比如，美国国民警卫队是其准军事力量的重要组成部分，分为陆军和空军国民警卫队，均由国民警卫队局专司建设管理职能，其体制编制、武器装备、后勤供应、人事制度以及执行的条令条例均与现役部队相同，这种建设管理模式自200多年前华盛顿总统创立并沿用至今，在履行国民警卫职能使命中发挥了重要作用。反观我国准军事力量的发展，还存在概念不清、定位不明、体制不畅等问题，严重影响了准军事力量在国家战略能力中的作用发挥。为此，当前应重点解决三个问题。一是从理论上合理界定军事力量与准军事力量，重点是对力量的种类属性、职能任务、规模结构进行科学划分，使军事力量与准军事力量形成优势互补、功能配合同时又各具特色的一体化力量体系。二是为准军事力量建设提供法规制度保障，重点是明确归口领导、统一规划、持续投入发展等问题，尽快对准军事力量的任务、作用、隶属、编制、待遇等进行法制化、规范化建设管理。三是从资源的投向投量上对准军事力量建设，特别是关乎国家核心利益、周边维权维稳、国内安全稳定等准军事力量建设给予适当倾斜，加大其装备现代化改造更新力度，加强和平时期准军事力量的运用准备，不断提高我国准军事力量建设的质量效益。

把握准军事力量建设战略指导，确定力量发展基本原则。准军事力量建设，必须服从和服务于国家建设的大局，为我国安全发展创造一个良好的环境。为此，在建设中应遵循四点原则：一是集中统一，分步实施。在国家高层集中统一领导下，从战略全局的高度进行统筹规划，搞好总体设计，制定建设方案，确定发展思路，以我国现有准军事力量为基础，先整合后发展，按照中国准军事力量现代化建设的总体部署，分阶段分步骤实施。二是着眼急需，突出重点。认真处理好需求与可能的关系，充分认清国内安全形势对准军事力量建设提出的迫切要求，同时注意国家经济实力、科技水平的承受能力，分清主次先后、轻重缓急，着眼急需，突出重点，集中力量，形成拳头，防止不顾国家财力的盲目建设。要科学论证、精心谋划、选准方向，集中人力、物力、财力，加强重点准军事力量建设，充分发挥其对社会生产力的推动和保障作用，更好地服从和服务于经济建设需要。三是体制顺畅，关系明确。准军事力量体制应适应我国国体和政体，各准军事部队的归属、使用既要有利于遂行任务，又要有利于保持党中央和中央军委的领导和控制。准军事力量必须具备关系明确的指挥系统和隶属关系、严格的管理制度、严明的作风纪律，以保证其有效履行担负的职能任务。四是分工明确，规模适度。分工明确是中国准军事力量组建的一条重要原则。随着国内安全威胁的多样化和复杂化，需要分别以专门的力量应对不同的安全威胁，不能指望一支力量解决所有问题。规模适度是指准军事力量组建规模一定要适合实际需要，既要求有一定的数量规模，又不能盲目扩大。

牵住准军事力量建设的“牛鼻子”，把建立高效顺畅的体制机制作为重中之重。党的十八届三中全会把深化国防和军队改革上升为党的意志和国家的行为，为我军改革提供了最佳的时间窗口和外部环境。我国准军事力量的创新发展是军事力量革新的重要补充，也必须在自觉改、主动改、前瞻改上聚焦用力。一是以军队改革为契机，完成准军事力量体系的构建与完善，特别是建立健全准军事力量运用的协调机制，形成力量运用指挥的扁平化网络化和力量使用调配的顺畅高效。二是确立准军事力量与军事力量之间的恰当比例，为我军规模结构调整提供腾挪空间，把维稳处突、抢险救灾、行政执法、护渔护航等非战争军事任务明确赋予准军事力量，使军事力量甩开包袱、聚焦核心，更好地精简数量、履行职能。我军1949年的任务转型和1982、1996年的精简整编之所以能平稳过渡，就是把军队的部分职能和兵力成建制转移到准军事力量中。新形势下，军队任务多样化与军队作战信息化专业化之间的现实矛盾，要求增加准军事力量在国家武装力量中的比例，使准军事力量更加充足，不仅能够应付国内安全问题，也可以使军队更专一、更精干，更加适合信息化战争对质量效能型军队的需要。三是按照统一编设、分头使用的思路，确立我国特色的准军事力量的管理体制，将所有准军事力量统一编制，归口政府部门管辖，把力量编配统一与力量使用有机结合起来，形成准军事力量行政管理线与运用指挥线的高度协调一致。