养老服务机构的道路选择——公办、民办养老服务机构生存状况对比分析

●李 璐

养老服务机构的道路选择
——公办、民办养老服务机构生存状况对比分析

●李 璐

在我国老龄化趋势日益加深的情况下，养老服务市场发展前景广阔、社会需求旺盛、拉动消费明显、扩大就业空间巨大。2005年，民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发[2005]170号），要求“各地要认真贯彻落实《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号）中的优惠政策，保证社会办福利机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面，与政府办社会福利机构一样享受同等待遇。”2006年，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等9部委《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发[2006]6号），要求“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。”2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）进一步为民间资本拓宽道路，再次明确给予民间资本以“国民待遇”，要求“各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件”。

一系列中央政策表明，政府支持民间资本参与养老服务行业。但是，目前我国民办养老服务仅占全部养老服务的20%，而且民办养老服务机构发展困难重重。大部分问题根源于现行政策的壁垒和掣肘，政策还没有完全调整到促进民办机构的轨道上来。同时，公办机构与民办机构在市场上同等竞争，但生存环境却差别很大，也制约着民办养老机构的生存和可持续发展。

一、公办机构与民办机构的对比①：QC社会福利院和SD养老院

浙江省的民营经济发展很快，通过对比浙江省某县一家公办养老服务机构和一家民办养老服务机构的经办过程和收支情况，可以比较直观地反映出两者目前的生存状况。

1.浙江省QC社会福利院

QC社会福利院创办于2001年，是该县最早也是最好的一家公办社会福利机构，其建设以政府投入为主。现有床位58张，入住老人58位。管理和服务人员12名，其中医护人员1名，护理人员8名。

入住老人主要费用包括住宿费、伙食费、护理费三部分。标准伙食费每人每月300元；住宿费因房间类型、朝向等有所差异，平均为每月每房190元②；护理费根据护理等级，最低的三级护理为每人每月140元。老人每人每年的平均基本费用是7560元。

2012年QC社会福利院的经营总收入为43.84万元，其中伙食费收入20.88万元，护理费9.74万元，住宿费13.22万元。经营支出主要包括：职员工资总计28万元，食材购买21万元，车辆费用5万元，日常设备维护10万元，水电燃气2万元，节日庆祝费2万元，共计68万元。福利院自身经营收入并不能维持正常支出，每年政府会给予一定补贴，2010年财政补贴20万元，同时每年政府及社会各界的捐赠约5万元，福利院建设初期政府投入380万元，每年折旧约25万元。具体情况见表1。

表1 QC社会福利院2010年补贴情况（单位：元）

从表1数据可以看出，每位老人每年获得的财政补贴和社会捐助费用8620元，超过了自付的7560元。据统计，入住老人基本是生活自理老人，几乎没有失能半失能老人。其中，入住老人中有27.8%是机关事业单位离退休人员，8.3%是退伍军人和烈属，36.1%的老人子女中至少有一人在政府机关或医院、学校等事业单位任中层以上职位，16.7%的老人子女中至少有一人经商。

2.SD养老院

浙江省某县的SD养老院是创办于2009年末的民办养老院，属于典型的受床位补贴政策激励开办的民办养老机构。院长张某利用自家宅基地，投资约40万元建设了占地5000平米、拥有140张床位的SD养老院。根据当地政策，共获得政府床位建设补贴42万元及各方面捐赠约1.5万元，共计43.5万元。

院内工作人员只有院长和厨师两名专职人员，同时聘用了一名兼职会计及零工。截至2011年3月，收住老人21位，其中五保老人16位，由政府支付每人每年5596元供养费用；健康自费老人3位，瘫痪老人3位，SD只收取后两种老人每月400元住宿、伙食和水电费③。SD养老院的收支情况见表2、表3。

表2 SD养老院每月收入情况（单位：元）

表3 SD养老院每月支出情况（单位：元）

从以上数据来看，SD养老院每月有3000元左右盈余，但如果考虑固定资产投资的折旧费用，结果就不同了。如果按照除土地以外的固定资产总值为140万元（包括房屋造价110万元，家具电器等共约30万元），按照15年折旧，平均每年折旧费用约9.3万元，每月7750元。那么，养老院每月净亏损4000多元。由于SD位于农村，房屋本来是闲置的，不能创造经济效益，所以固定资产折旧也可以只考虑30万元的设备折旧，即每年2万元，每月折旧1667元，处于可接受范围内。

二、案例对比说明什么问题

从上述案例可见，民办机构的市场环境和政策环境还未理顺，同时还面临着公办机构的不平等竞争，生存环境更为堪忧。从补贴方式上，公办机构从开办到运营一直都有政府财政的全力支持，民办机构则只是在成立初期接受政府财政的一次性补贴，之后完全依靠自身经营。从补贴额度上，公办机构成立之初政府对其固定资产投资达到平均每张床位4万元以上，而民办机构只有每张床位3000元的开办补贴。

公办机构和民办机构在政府财政补贴的放大作用下，经营差距不断拉大。政府财政补贴原本是为了推动养老服务行业发展，但现实中却成为“帮富不帮穷”的不平等待遇，在公办、民办的发展天平上增加了失衡的砝码，导致公办机构实现了良性发展，而民办机构则步履维艰。

三、养老服务机构发展何去何从

民办养老机构面临着巨大的社会需求和社会期待，近年来政策支持力度越来越大，民间资本的投资热情日益高涨。但是，如果不明确养老服务行业的基本性质，不理顺行业内民办机构与公办机构的关系，不监督落实扶持和鼓励政策，那么，民办机构的发展前景仍不明朗。因此，要从明确思路、改革公办机构、落实扶持政策等方面推动民办养老服务机构的发展。

（一）明确养老服务行业的定位和性质

养老服务行业如果经营得当是存在获利空间的，但基本属于微利运营，不可能获得暴利。正视养老服务行业的行业特点，就应放开对养老服务机构性质的束缚，让养老服务行业根据市场规律自主发展。目前对于非营利性机构的扶持政策显著优于营利性机构，这就引导民间资本集中投资非营利性机构，甚至有的盲目投资。为此，要推动各项优惠政策落到实处，为民非性质的养老服务机构和居家养老服务中心提供健康的发展环境。建议尽快修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，鼓励金融机构以信贷手段支持民非机构，允许民非机构承办人在机构运营结余中取得合理回报，允许民非机构采取连锁经营、特许经营等方式发挥资源利用效益。

（二）加大对公办养老服务机构的改革力度

1.改革公办机构人事制度。公办机构大多是事业单位，需自行承担或依靠政府补贴为在职和已退休的事业编制人员支付较民办机构更多的人工成本。与合同制员工相比，公办机构的工作人员工作状态更稳定、无法被解约、收入较高，但却未表现出更高的工作效率，甚至工作效率偏低。因此，改革公办机构现有的事业单位人事制度，减少编制数量，合理压缩管理人员比重，吸收雇佣合同制员工，同时严格控制其他经费支出，减少接待费、车辆费等支出。

2.改革价格管理体制，逐步实现成本定价。政府投资兴办公办机构并提供政策支持和资金支持，对公办机构进行价格管制，以使其维持较低的收费标准。相比之下，民办机构从政府方面得到的政策支持和资金扶持总量较低，且运营优惠政策难以实施，需要依靠自身力量缴纳相关运营费用。同时，虽然民办机构不受政府价格管理体制约束，但在公办机构的“示范”价格下，只能参照公办机构的收费标准。为了生存，民办机构只能通过降低护理人员比例、减少老人活动费用支出、延长修理周期等方式压低成本，无疑这些措施不利于养老服务行业的市场需求和长期发展。因此，改革公办养老机构的价格管理体制，综合考虑公办机构的固定资产折旧、物价水平和职工平均工资指数等，实现公办机构完全成本定价，并随物价水平和职工平均工资指数的波动对定价进行合理调整。完全成本定价提高了公办机构的现有价格，为了考虑老年群体的支付能力，将补贴公办机构的供方补贴政策逐步调整为补贴弱势老年群体的需方补贴政策，并不断扩展至广大低收入失能半失能老年群体，使具有养老服务和护理需求的老人具有入住任何机构的选择权和能力。

3.严格审查服务对象，创新公办养老机构经营方式。公办机构首先要面向“三无老人”、“五保老人”等保障对象，以政府托底的供养水平为参考标准。其次，通过政府评估的低收入老人、家庭特殊困难老人中的失能、半失能老人作为入住对象，这部分老人难以在市场上买到适合的养老服务，政府要保障其养老服务需求。公办机构要严格审核入住对象的资格，确保目标人群能够入住公办机构，在此基础上若还有剩余床位再考虑向社会开放。此外，目前已经建成的较高档的公办养老机构，可以通过租赁、承包等方式让渡经营权，引入有管理经验和能力的民办机构、社会组织或个人来经营，为社会提供符合需求的养老服务。

（三）改革并落实民办机构的扶持政策

1.鼓励发展公私合作的养老服务机构。公私合作能够调动民间投资，发挥政府在资源动员上的主动性，合作方式可以是公建民营、民建公助、特许经营等多种不同分担模式。在政府财政负担难以完全支撑而社会服务需求水平不断提高的领域，需要从设施建设、日常运营等全方位加大社会力量的投入规模；在政府基本满足了基本公共服务需求的领域，为满足群众多层次、多元化的社会服务需求，可以在加强监管的基础上，加大社会力量提供社会公共服务的准入规模，比如机构养老服务。对于社会提供方式发育较为完善的社会服务领域，且属于基本公共服务领域的，政府可以通过购买服务、合同委托等方式，由政府出资来购买社会力量提供的社会服务，比如居家养老服务。

2.改革创新政策补贴方式。长期来看，逐步将政府财政补贴的重点调整到补贴政府需要负担的特定人群的特定服务上，即主要针对高龄、贫困、失能老人的居家养老服务以及低保、失能老人的机构养老服务日常护理服务。财政补贴的方向逐步从供方向需方转变，逐步从建设补贴向运营补贴转变，不以提供服务主体的机构属性为区分标准。现阶段，建议鼓励各地根据养老服务需求情况差异性地制定符合地方实际的财政补贴政策。

适度完善供方补贴政策。有针对性地完善建设补贴政策，加大护理型床位的建设补贴力度，缩减或取消一般养老型床位的建设补贴。在养老服务床位充裕的地区逐步缩减至取消建设补贴，养老服务床位匮乏的地区逐步提高建设补贴标准。增设租赁补贴，满足大量通过租赁方式获取经营场地的养老服务机构的需求。逐步加大运营补贴范围，通过政府购买、岗位补贴、开办年限补贴等方式，提高居家养老服务和机构养老服务提供方的运营补贴标准。扩大奖励补贴范围。各级政府本着补贴先行、奖补结合、以奖代补的思路，逐步将财政补贴引导到经营管理良好的养老服务提供主体上，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。对开办时间长、社会认可度高、老人评价好的服务机构，加大资金和荣誉奖励力度。

逐步加大需方补贴力度。进一步完善需方补贴政策，通过养老服务券结算方式的合理调整，确保养老服务券用于养老服务市场。逐步将高龄津贴与养老服务券统一起来，提高高龄、空巢、失能老人的居家养老服务补贴水平。在有条件的地区逐步试点机构养老服务补贴，有意愿入住养老护理机构的低保、失能老人可以获得不低于地区平均水平的床位费和伙食费补贴。

①案例引自浙江大学公共管理学院张翔、林腾等对浙江省养老服务机构所做的调研资料。

②住宿费低于同等地段条件的住房租金，并且福利院不可能通过住宿费完全收回土地和房屋成本。

③该养老院不直接提供看护服务，瘫痪老人自带看护人员两位，养老院另收看护人员每人每月400元伙食住宿费。

（作者系国家发改委社会发展研究所副研究员）