加强民营交通运输企业国防动员建设探析

南京军区国防交通协会 陈小平 吴学东

民营交通运输企业，是改革开放以来新兴的、充满活力的市场经济“宠儿”，现已活跃在公路、水路、航空等交通运输领域，构成不可小觑的社会化国防交通动员潜力，其在应对多种安全威胁、遂行多样化军事任务交通保障中发挥着积极作用，是应急应战交通保障体系建设的基本力量。然而，由于思想观念、体制机制、法规制度和指导方法等方面的原因，民营交通运输企业国防动员建设长期处于“边缘化”状态，使新生的交通运输生产力未能有效地动员、组织起来。为此，必须以党的十八届三中全会精神为指导，在全面把握“能打仗、打胜仗”强军总要求的基础上，深入研究在民营交通运输企业开展国防动员建设的特点和规律，把蕴藏于市场的巨大动员潜力有效转化为“急时能应急、战时能应战”的交通体系保障实力。

一、推进民营交通运输企业国防动员建设的必要性

党的十八届三中全会绘制了全面深化改革的路线图，指出“市场在资源配置中起决定性作用”，对“积极发展混合所有制经济”“支持非公有制经济健康发展”做出了改革部署。为此，必须站在全面深化改革的高度，深入思考国防交通管理体制改革，高度重视民营交通运输企业国防动员建设，以适应“完善基本经济制度”条件下的保障力生成模式转型发展要求。

社会主义市场经济发展的必然趋势。党的十一届三中全会以来，交通运输领域率先实行改革开放，民营交通运输企业应运而生。随着政府管理体制改革的不断深化，一大批国有交通运输企业相继改制转轨。最近，国务院作出部署，决定加快投（融）资体制改革，推进投资主体多元化，让社会资本特别是民间资本进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域，并首批推出包括铁路、港口等交通基础设施在内的80个示范项目。同时提出，下一步将推动机场等领域扩大向社会资本开放。可见，民营交通运输企业将在全面深化改革中获得强劲的发展动力，民间资本将加速进入传统的国企垄断领域，混合所有制企业将逐步取代传统的国有企业成为交通运输市场的主体。同时，混合所有制企业必将逐步成长为体系作战交通保障的骨干力量，而数量众多的民营交通运输企业也将成为交通保障体系不可或缺的补充力量。

国防交通军民融合式发展的客观要求。中央军委主席习近平指出，实现强军目标，必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章。在国防交通建设领域，这个“深度”，就是要深入研究现代战争特点规律和制胜机理，抓住制约保障力生成模式转型发展的主要矛盾，全面深化国防交通管理体制改革，构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相一致、与维护国家安全和现代军事力量体系建设要求相一致的国防交通管理体制；全面深化交通运输企业国防动员建设改革，按生产力和保障力形成的客观要求，把拥有巨大动员潜力的民营交通运输企业有效组织起来，构建与交通运输生产力发展规律相一致、与保障力生成模式转型发展规律相一致的交通保障力量体系，形成社会化、法制化的国防交通军民融合深度发展格局，为军队有效履行新时期使命任务、打赢现代化战争提供强有力的交通保障。

保障力生成模式转型发展的现实需求。国有大型交通运输企业是国家现代交通体系的栋梁，通常专注于某一交通系统的现代化建设，注重于国际竞争力的培育，其产业结构和规模决定了他们在战略投送中的地位和作用。而在战役战术动员层面，则更多地依赖于中小规模交通运输企业构建属地化保障体系，这正是民营企业的用武之地。目前，保障部队战场机动最需要的运载工具，如大型平板车、中小型运输船舶等，主要掌握在民营交通运输企业手中。战场交通工程保障，也主要依靠就近动员民营企业来完成保障任务。在现代军事物流体系建设中，更要依托近年来蓬勃兴起的现代物流企业，而这些企业的绝大多数都是民营性质。

二、民营交通运输企业国防动员建设滞后的主要原因

民营交通运输企业是在市场经济发展中依法组建的、由市场决定命运的生产经营组织，具有资本多元化、经营市场化、责任有限化、决策民主化等不同于国有企业的特点。他们自主经营、自负盈亏，既有依法承担社会责任的自觉，更有追逐利益最大化的本能。为此，对其如何引导、约束和管理是亟须解决的现实问题。目前，民营交通运输企业国防动员建设明显滞后，原因是多方面的，但主要有以下几点。

指导思想有偏颇，动员建设有盲区。根据《中华人民共和国国防动员法》和国防交通相关法规，开展国防动员工作，是所有交通运输企业的法定义务和社会责任。但在新时期军事斗争交通保障准备中，出于应急应战与经济社会发展相兼容的考虑，提出了控制规模、纳入民兵、精干高效等一系列有利于完成当前任务的动员建设指导方针，形成了以国有企业为主体的动员管理体制，以保障任务为核心的力量建设体系，因而把广大没有保障任务的民营企业排斥在动员管理体制之外。即便是体制之内的企业，专业保障队伍编组也要受到“编制”的控制和民兵组织“员额”的限制，而不是按照交通运输生产力形成的客观规律开展动员建设，但在实际完成保障任务时企业又必须是生产力全要素的整体动员或系统动员。这种所谓的“高效、管用”的动员指导和管理模式，有悖于国防动员的法律精神和人民战争精髓的传承，不利于动员潜力的培育和交通运输产业职工国防意识的培养。

立法制度不健全，法规约束力不足。我国国防交通法规立法均由国家国防交通主管机构主持起草并推进立法程序，其他专业性法规立法也基本如此。这种由行业主管部门推动的立法制度，本身就存在局限性，导致各相关法规之间缺乏必要的关联，使执法存在许多不确定性。如《中华人民共和国公司法》对党的组织建设和工会工作有明文规定，而对企业的国防义务没有文字表述，导致大多数民营企业未依法建立国防动员工作制度和机构;《中华人民共和国突发事件应对法》虽对交通动员有要求，但对国防交通主管机构的作用和地位没有定位，导致交通战备与应急动员组织分离，也使企业无所适从。就国防交通法规而言，由于国防交通主管机构的“议事”性质，决定了自身没有行政执法资质，因此对“执行力”的规范就显得比较原则、笼统，使法规缺乏操作性，不能有效解决执法和执法监督问题，执法能力建设更是无从谈起，这也是现行法规对不在“体制”内的民营企业缺乏约束力的根本原因之一。

体制机制未理顺，管理保障不到位。初具规模特别是已建立现代企业管理制度的民营企业，一般都有较强的法律意识和责任意识。他们以市场需求为经营导向，具有捕捉机遇的主动性和规避风险的灵活性，一般不会刻意回避法定义务而使企业面临责任风险，也不会主动承担力所不能及的责任而增加企业经营成本。他们在承担保障任务时，一般会表现出极高的政治热情，竭尽所能完成任务，以便得到政府和社会的认同；在完成任务后，又迫切期望得到恰当的经济补偿和精神鼓励，以提高企业在行业中的地位和竞争力。而目前，正因为我们对市场经济条件下的社会化动员认识不到位，管理制度和保障措施未能与时俱进，于是就出现了两难境况：一方面是政府和军方感到民营企业的动员组织工作复杂、善后工作难做；另一方面是民营企业开展动员工作后感到社会支撑不到位，企业负担重、压力大。由此形成了民营企业国防动员工作被边缘化或主动边缘化的局面。

三、加强民营交通运输企业国防动员建设的对策和措施

党的十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。为此，必须彻底摒弃计划经济思维模式，改革行政动员方式，学会用依法动员、法治管理和市场配置资源的方法，推进并加强民营交通运输企业的国防动员建设。

研究“保畅通”制胜机理，适应全面深化改革要求。现代战争是信息化时代的高技术战争，虽然信息及信息技术是战争制胜的重要因素，但依托国家综合实力构成的、基于信息系统的体系作战能力，将是决定战争胜负的主导因素。由于现代化军队及现代作战手段对交通保障的高度依赖，又决定了交通保障是体系作战能力构成中的核心要素之一。在中国特色社会主义建设中，国家确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，依托这一制度，在新时期军事斗争准备中，已基本建成了以国家交通系统为主体、以社会交通力量为补充的保障体系。十八届三中全会又确定了“积极发展混合所有制经济”的深化改革目标，并提出“必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力”的改革要求，这表明，构成国家交通系统的所有制成分将发生变化，民营企业在社会交通体系中的地位与作用将不断增强。为此，必须适应全面深化改革要求，适应市场经济体制不断完善、民营企业不断壮大的发展趋势，全面深化国防交通管理体制改革，全面推进民营交通运输企业国防动员建设。

坚持顶层设计立法改革，统筹交通动员各方关系。搞好顶层设计，是习主席对全面深化改革提出的重要指导思想，国防交通立法改革也应遵循这一原则。一是要用总体国家安全观的大思维来统筹国防交通法规建设，把国防交通立法改革纳入国家治理体系建设大框架内统一部署。可在国家立法机关建立国家安全法制建设委员会，统一组织国家安全类法规建设，使国防交通法规的立法工作从组织上进入“顶层设计”程序。二是要重新定义“国家安全法”的概念，依据总体国家安全观的思路拓展其内涵。鉴于国防动员工作具有军事与行政相交叉的特性，应建立与军事法规、行政法规双向对接的、具有军民融合性质的国家安全法规体系，使国防交通法规摆脱军事法规的局限性。三是要按照建立国家安全法规体系的思路，全面梳理相关法规之间的法理关系和执法关系。要让依法动员成为政府依法行政的一部分，使政府及地方国防交通主管机构成为执法主体；要让国防交通法规成为企业可遵循的行为准则，为实现依行政推动改革向依法引领改革的转变提供法律支持。

建立社会动员管理体制，完善一体动员保障机制。在新时期军事斗争交通保障准备中，围绕有“任务”的企业开展工作，成为地方各级交通战备办公室的工作重心，使国防交通法规赋予的社会化动员建设工作职能被弱化，使广大民营企业置身于“体制”之外。由于国防动员委员会各工作机构及政府应急管理工作都是自成体系，导致本应相互联系的动员保障体系被“体制”所割裂，使民营企业在动员建设和保障行动中难以得到必要的社会支撑。为此，必须按照体系保障能力形成的客观规律，深化国防交通管理体制改革。一是要在国家安全委员会的大框架内重构国防交通管理体制，按大交通生产体系和军民融合式交通保障体系能力生成规律重新定位主管机构职能，使其有能力面向社会开展动员建设，确保应急应战动员与交通保障形成合力。二是要遵循让市场在交通保障力资源配置中发挥更大作用的改革思路，全面改革军事运输和战场交通建设管理办法，按照有利于培育动员潜力的要求调整经费保障制度；按照有利于综合国力转化为体系作战交通保障实力的要求建立动员指挥关系。三是要彻底转变行政动员模式和管理方法，针对民营企业是“独立法人”的属性和在市场中的地位，把中等规模以上的民营交通运输企业纳入动员管理体制，学会用市场经济的管理方法推进民营企业的交通战备工作，学会用建立社会保障制度的办法解除民营企业的后顾之忧，学会用主动靠上去服务的方式激活民营企业的创造力，使社会化动员的法律精神得到全面贯彻，一体化交通动员保障机制能够依法运行，进一步增强军队“能打仗、打胜仗”的交通运输保障能力。