应急军事行动应遵循的法律原则

军事科学院军队建设研究部 许江瑞

应急军事行动的法律原则，是指武装力量在应对突发事件或紧急状态实施军事行动应遵循的基本准则。从我国现行紧急状态法律制度和军事法律制度看，虽没有对应急军事行动的原则作出明确规范，但其中的一些基本要求却是对应急军事行动具有普遍、长期指导作用。根据这些基本要求所体现的法律精神，可以将应急军事行动的法律原则概括为依法用兵、统一指挥、快速应对、行动合法、全力保障等。

一、依法用兵的原则

依法用兵的原则，是指当国家出现突发事件或进入紧急状态时，依照法定的权限和程序动用武装力量予以应对的准则。我国武装力量的根本职能是防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全，同时，它作为国家机器还具有维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序的对内职能。所以，动用武装力量应对突发事件或紧急状态，是国家实现应急管理必不可少的特殊手段。但是，动用武装力量应对紧急事态，不仅要有法理依据，更要有法律依据。我国《人民武装警察法》规定，调动、使用人民武装警察部队执行安全保卫任务，应当坚持依法用警的原则。所以，依法用兵是应急军事行动必须首先遵循的行为准则。这一原则具有以下基本要求：

第一，动用武装力量必须是出现了法定的紧急事态情形。也就是说，只有当法律设定的突发事件出现时或进入紧急状态时，才可以动用武装力量予以应对。反之，对于法律没有设定动用武装力量予以应对的情形，则不能动用武装力量。例如，我国《戒严法》规定：在发生严重危及国家的统一、安全或社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严；戒严任务由人民警察、人民武装警察执行，人民解放军协助执行。这说明，只有当法定的戒严情形出现时，才可以动用武装力量执行戒严任务。又如，根据我国《突发事件应对法》的规定，当突然发生造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件时，可以动用武装力量参加突发事件的应急救援和处置工作。这说明，突发事件的发生，是动用武装力量予以应对的法定情形。

第二，动用武装力量必须依照法定的权限予以决定。也就是说，动用武装力量应对紧急事态的决定权，只能由法律规定的国家机关行使。反之，法律没有规定动用武装力量权限的国家机关，不能动用武装力量应对紧急事态。例如，我国《戒严法》规定：由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务。这说明，决定动用军队执行戒严任务的法定权限主体是中央军事委员会。又如，我国《突发事件应对法》规定：中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。这说明，决定动用武装力量应对突发事件的法定权限主体是国务院和中央军事委员会。

第三，动用武装力量必须依照法定程序进行。也就是说，当出现需要动用武装力量应对紧急事态时，应当由有关国家机关向有决定动用武装力量权限的国家机关提出，由具有动用武装力量权限的国家机关决定是否动用武装力量。例如，根据我国《戒严法》，在必须动用人民解放军协助执行戒严任务时，应由国务院向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定。又如，我国《军队参加抢险救灾条例》规定：国务院组织的抢险救灾需要军队参加的，由国务院有关主管部门向中国人民解放军总参谋部提出，中国人民解放军总参谋部按照国务院、中央军事委员会的有关规定办理；县级以上地方人民政府组织的抢险救灾需要军队参加的，由县级以上地方人民政府通过当地同级军事机关提出，当地同级军事机关按照国务院、中央军事委员会的有关规定办理；在险情、灾情紧急的情况下，地方人民政府可以直接向驻军部队提出救助请求，驻军部队应当按照规定立即实施救助，并向上级报告。

二、统一指挥的原则

统一指挥的原则，是指对参加应急军事行动的军事组织，由具有法定权限的军事机关实行统一调遣和约束的准则。这一原则具有以下基本要求：

第一，参加应急军事行动的军事组织，必须由最高军事机关统一指挥。也就是说，只有最高军事机关即中央军事委员会对参加应急军事行动的各军事组织具有统一指挥的权力，其他国家机关尽管可能具有一定的领导权力，但不具有对军事组织的指挥权力。例如，根据我国《宪法》《国防法》和《戒严法》，中央军事委员会领导全国武装力量，行使统一指挥全国武装力量的职权，决定派出军事组织协助执行戒严任务，决定派出军事组织协助地方人民政府恢复和维持正常社会秩序。我国《军队参加抢险救灾条例》规定，军队参加抢险救灾，在人民政府统一领导下进行，具体任务由抢险救灾指挥机构赋予，部队的抢险救灾行动由军队负责指挥。我军《防暴条令》规定，中国人民解放军遂行防暴任务，必须经中央军委批准；必须遵循高度集中统一的原则。

第二，各军事组织参加应急军事行动，必须由最高军事机关指定或法定的军事机关组织指挥。也就是说，为保证统筹调配力量应对紧急事态，参加应急军事行动的各军事组织，在改变原有隶属关系的情况下，必须服从指定或法定的军事机关统一指挥。例如，我国《戒严法》规定，执行戒严任务的人民解放军，由中央军事委员会指定的军事机关实施指挥。又如，根据我国《军队参加抢险救灾条例》，国务院组织的抢险救灾需要军队参加的，由中国人民解放军总参谋部实施指挥；县以上地方人民政府组织的抢险救灾需要军队参加的，由当地同级军事机关实施指挥。我军有关条令条例明确，根据授权，对遂行应急任务的武装力量实行集中统一指挥。

三、快速应对的原则

快速应对的原则，是指突发事件发生后或进入紧急状态时，相关的军事机关和军事组织以最快的速度采取应对行动和措施的准则。应对紧急事态之所以动用武装力量，是因为武装力量具有高度的组织性和快速的机动性，可以在最短时间内抵达事态现场，及时采取应急处置措施，实现控制事态发展、减轻损害程度的目标，从而保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。这一原则具有以下基本要求：

第一，参加应急军事行动的军事组织，必须依照命令快速赶赴紧急事态现场。也就是说，针对不同的紧急事态，相关的军事机关应当快速作出应急决策，快速调动和集结军事力量赶赴紧急事态现场。例如，根据我国《军队参加抢险救灾条例》，在险情、灾情紧急的情况下，驻军部队应当立即实施救助。根据我军有关条令条例，发生紧急事态时，指挥员应当迅速下达应急军事行动命令，部队应当迅速向遂行应急任务地点开进。

第二，参加应急军事行动的军事组织，必须依照法律规定或上级命令快速采取应对处置措施。也就是说，军事组织到达紧急事态发生地点后，对于法律规定应当采取措施处置的事项，依照法律规定快速予以应对处置；对于法律尚未具体规定处置的事项，依照上级命令快速予以应对处置。例如，我国《戒严法》规定，戒严指挥机构可以在戒严地区对特定物品采取特别管理措施；执行戒严任务的军事组织的现场指挥员可以直接决定临时征用所需要的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等；戒严执勤人员依照戒严实施机关的规定，有权对戒严地区的人员、车辆、物品进行检查，有权对违法犯罪人员予以拘留，有权使用警械强行制止或驱散非法聚众活动，有权在特别紧急情形之下使用枪支等武器。根据我国《突发事件应对法》，参加应对突发事件的军事组织，应当按照应急指挥机构的命令，及时采取各项应急处置措施。

四、行动合法的原则

行动合法的原则，是指参加应急军事行动的军事组织，应当在法律规定的范围实施应对行动和措施的准则。紧急事态的发生，已经对国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序造成了一定的损害，如果应急军事行动不遵守法律要求，或超出法律规定的范围，或违背法律的宗旨和精神，不仅会加重已有的损害，而且会使应急军事行动不能受到法律的保护。这一原则具有以下基本要求：

第一，应急军事行动必须遵守法律的规定。也就是说，参加应急军事行动的军事组织，应当按照法律规定的事项、程序和措施，实施应对处置行动。例如，根据我国《戒严法》，戒严执勤人员在戒严期间具有检查权、拘留权、搜查权、警械和枪支使用权，但这些权力的行使，必须与法定的事项相适应，必须依照法定的程序运行，必须与法定的措施相配套。反之，如果这些权力的行使，与法定的事项相背，与法定的程序相逆，与法定的措施相左，就是不合法的，或没有很好地遵守和执行法律。

第二，应急军事行动不得超出法律规定的范围。也就是说，我国对应急任务和应急处置措施所作的规定，既是应急军事行动的依据，也是应急军事行动的范围，军事组织应当在法定的任务和措施范围内实施应急军事行动。例如，我国《突发事件应对法》对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置措施作了10项规定，对社会安全事件的应急处置措施作了5项规定；我国《戒严法》对戒严地区实施禁止性和管制性措施作了6项规定，对戒严地区特殊物品采取特别管理措施作了4项规定，对戒严地区的单位和场所实施警卫措施作了8项规定；我军《防暴条令》对防暴任务作了8项规定。这些规定，都为应急军事行动确定了任务和措施范围，相关的军事组织只能在这些规定的范围内实施应急军事行动。

第三，应急军事行动不得违背法律的精神。也就是说，对于那些法律没有明确规定或具体规定的事项，在事态紧急的情况下，相关军事组织可以依照法律的宗旨和精神，行使自由裁量权予以随机处置，但应当尽量避免或减少不必要的损害。例如，我国《戒严法》规定，在非常紧急情况下，执行戒严任务的人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用。根据我国法律中紧急避险的原则，为在应对紧急事态中避免出现或造成更大的损失，实施应急军事行动的军事组织可以采取损害性较小的应对处置措施。

五、全力保障的原则

全力保障的原则，是指为保证应急军事行动快速有效应对紧急事态，政府机关、社会组织、公民及相关军事组织应当相应地提供全面、有力支持与帮助的准则。国家动用武装力量应对紧急事态，是国家实行应急管理和社会管理的必不可少的重要措施，因而应急军事行动作为一种国家行为和社会行为，不只是军队自身的事情，也是整个国家和社会的事情。对此，除了军事组织要做好自身保障外，政府机关、社会组织、公民也要为应急军事行动提供必要的保障。这一原则具有以下基本要求：

第一，政府机关要为应急军事行动提供国家性主体保障。也就是说，为保证应急军事行动的顺利实施，政府机关应当采取特别的工作方式和行政措施，动用一切必要的人力、物力、财力和信息等国家资源，为相关军事组织的集结、开进、遂行任务、撤离、善后等活动，提供全面、有力的保障。例如，我国《戒严法》规定，执行戒严任务的军事组织需要临时征用时，地方人民政府应当给予协助；因征用造成损坏的，由县以下人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。我国《军队参加抢险救灾条例》规定：军队参加国务院组织的抢险救灾所耗费用由中央财政负担，军队参加地方人民政府组织的抢险救灾所耗费用由地方财政负担；县以上地方人民政府应当向当地军事机关及时通报有关险情、灾情的信息；灾害发生地人民政府应当协助执行抢险救灾任务的部队做好饮食、住宿、供水、供电、供暖、医疗和卫生防病等必要的保障工作。

第二，社会组织和公民要为应急军事行动提供社会性辅助保障。也就是说，由于紧急事态涉及社会安全、社会环境和社会秩序，所以仅依靠国家为应急军事行动提供保障是不够的，还需要社会组织和公民提供必要的社会性保障，以作为国家性保障的补充。例如，我国《突发事件应对法》规定，有关企业应当为参加应急军事行动的军事组织供应生活必需品和应急救援物资；医疗、交通等公共服务组织应当为应急军事行动提供相应的服务；运输经营单位应当优先运送应急军事行动所需的物资、设备、工具、人员等。我国《戒严法》规定，企业事业组织、社会团体和公民个人应当服从执行戒严任务军事组织对其房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等物资设备的临时征用，以保障非常紧急情况下执行戒严任务的需要。

第三，军事组织要为应急军事行动提供自身性基本保障。我国《军队参加抢险救灾条例》规定，对消耗的部队携行装备器材和作战储备物资、装备器材，相关军事组织应当及时补充；军队执行抢险救灾任务所需要的燃油，由执行抢险救灾任务的部队和当地人民政府共同组织保障。根据我军有关条令条例，部队实施应急军事行动，应当立足部队自身保障，周密组织物资、卫生、运输、技术和经费保障，重点做好应急装备、器材、物资的筹措供应和伤员救治工作。