试论与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求

国防大学战略教研部 董文韬

与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求是实施军民融合发展战略的必然举措。这些建设项目和重要产品大多对国计民生和国家安全有重要影响，让其贯彻国防要求既能推动国民经济和社会发展，又能增强国防能力，实现经济、社会与国防三重效益。鉴于其意义之重大，《中华人民共和国国防动员法》对其进行了专章规定。本文试从军民融合式发展战略角度对这一问题做些粗浅探讨。

一、与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求的重大意义及深刻内涵

实施军民融合式发展战略，是实现富国和强军双重目标的必然要求。而与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求，则是推进军民融合式发展战略的必然举措。这些建设项目和重要产品是经济和社会发展的一部分，直接关系国家发展大局。同时，这些建设项目和重要产品还与国防密切相关，因而对国家安全大局将产生重大影响。如果我们单纯从国家发展角度看待这些建设项目和重要产品，忽视其应该具备的重大国防意义，就会造成国家发展与国家安全“一条腿长一条腿短”的不协调局面，当“有事”时可能无法有效保障国家发展大局，即最终仍会影响国家发展大局。因此，我们应站在国家安全与发展战略全局的高度，在这些建设项目和重要产品中贯彻国防要求。当然，这种贯彻是在不影响或较少影响这些建设项目和重要产品实现其经济功能基础上的贯彻，既保证其经济属性和社会功能，又使其具备军事属性及国防功能，从而实现“平战结合，军民融合”。

二、与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求的主要制约因素

新中国成立以来，与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求取得了一定的成绩。但不可否认的是，我国在这方面还存在很多问题，部分与国防密切相关的重要建设项目和重要产品并没有或至少没有很好地贯彻国防要求。究其根本原因，主要有以下几点。

一是体制上的制约。与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求几乎涉及军地所有部门，但我国目前的国防动员体制却不能很好地开展这项工作。比如，与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求，首先必须由军方统一提出国防需求，据此确定哪些项目和重要产品是与国防密切相关的。而目前国防动员体制中，尚无一个抓总的提出国防需求的机构，实践中多是四总部系统分别提出，而且也没明确四总部系统中哪些部门负责提出国防需求。这就使得一些国防意识及热情较高的地方政府及单位，想在一些建设项目和重要产品中贯彻国防要求却不知道找什么部门来谈。同时，地方政府方面也没有一个抓总的贯彻国防需求的机构，都是各部委自行决定，也没有明确哪些部门负责接收国防需求，从而使军方也不知道找哪些部门来谈。此外，现行国防动员体制中，国动委部分机构设在军方，从组织隶属关系上非常不利于协调这项工作。比如，人防与交战领域有许多建设项目和重要产品需要贯彻国防需求，但贯彻国防需求是经济领域的事，这些设在军方的机构明显不能高效组织指导协调此项工作。

二是机制上的制约。在现有国防动员体制基础上，我们也没有形成有利于与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求的机制。比如，需求提报机制没有正式建立，国防需求到底由哪些部门来提出、由哪个部门来汇总并与政府部门进行协调等，没有明确的说法和明文的规定；供需对接机制没有正式建立，供需由军地哪些部门进行平衡对接、哪些层级可以对接、怎样进行对接、如何保障这种对接等，没有明确的说法和明文的规定；需求落实机制没有正式建立，国防需求经军地共同协调平衡后，由哪些部门负责组织协调、怎样进行落实、如何保障落实等，没有明确的说法和明文的规定。另外，诸如全程管理与调控机制、评估与反馈机制等都没有正式建立，实践中多是通过各地方的党委议军会、军地联席会议等形式来进行军地间的信息交流与互通，而这并不能有效保障与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求工作的开展与落实。

三是法制上的制约。市场经济是法制经济，用计划经济体制下的办法实现与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求是行不通的，必须依赖法制手段来进行。在《中华人民共和国国防动员法》颁布之前，关于这方面的规定主要在《国防法》《人民防空法》《公路法》《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》及有关法规中涉及，但大多只是原则性的规定，诸如“某某领域应当贯彻国防要求”之类，实践中缺乏可操作性。《中华人民共和国国防动员法》颁布后，对与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求作了专章规定，在某些重要方面也进行了原则性明确，如军事需求由军队提出、项目审批及产品设计定型时政府要征求军队意见等，这些都非常有利于与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求的落实。但《中华人民共和国国防动员法》毕竟是动员领域的基本法，无法对这方面做出更为具体详尽的规定，因此，与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求，在实践中仍然缺少具体明确可操作性强的法制保障。

四是经费上的制约。一直以来，与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求都没有具体规范的经费来源，而且来源渠道也不稳定不顺畅，这在很大程度上制约了此项工作的开展。从实践中看，这方面的经费主要来源于中央和地方财政以及项目和产品投资方，更多的是来自中央和地方财政，但中央和地方财政支出中也没有对此形成长期的稳定的专门计划和比例，大多是临时根据需要视情划分。而大多私人投资方对此更是缺乏兴趣和热情，因为由私人投资方承担所需费用缺乏法理支持而且没有明显可观的经济收益。

三、与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求的战略措施

为深入推进军民融合式发展，就必须把与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求确实摆在政府和军队工作的重要位置，作为当前和今后国防动员建设的重要任务来抓。

一是明确负责部门。《中华人民共和国国防动员法》第四章中规定，列入目录的建设项目和重要产品，其军事需求由军队有关部门提出。这里的“有关部门”指哪些部门，也就是军事需求到底由军队哪些部门来提，必须予以明确。笔者建议，由四总部的主要职能部门分别汇总提出本部的军事需求，总参可由作战部某一部门具体负责（如应急办或军委联指军务动员中心等），总政可由办公厅某一部门具体负责，总后可由军交部某一部门具体负责，总装可由综合计划部某一具体部门负责，然后再由总参作战部的具体负责部门汇总提出整个军事需求，即将这个部门作为军事需求的总接口。《中华人民共和国国防动员法》第四章中没有明确规定贯彻国防要求由哪一方负责，但很明确应该是由政府负责。笔者建议由国家发改委某一部门具体负责，即将其作为落实需求的总接口，由其具体协调国民经济各领域各部门分解落实任务。而需求与供给的对接协调及平衡则由国动委综合办负责。

二是完善运作机制。在现有体制无法改变或变化非常慢的情况下，我们更多的是要靠完善与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求相关的机制来推进此项工作。如前所说，需求提报机制、供需对接机制、需求落实机制、全程管理与调控机制、评估与反馈机制等都需要建立完善。完善机制过程中，要注意理顺各参与方之间的关系、明确他们的各自职责、规范相互间的工作程序和制度等。

三是完善相关法规。要依据《中华人民共和国国防动员法》，适时启动相关的专门法规编制工作，比如“国民经济贯彻国防要求条例”或“与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求条例”等，对与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求进行专门规范，便于此项工作在国民经济建设和社会发展中依法推进。此外，还要加强对此项任务执法情况的检查监督，及时纠偏。

四是制定相关目录。《中华人民共和国国防动员法》第四章中规定，与国防密切相关的建设项目和重要产品目录，由国务院经济发展综合管理部门会同国务院其他有关部门以及军队有关部门拟定，报国务院、中央军事委员会批准。建议在此规定基础上，由国动委综合办、国家发改委承担总的接收军事需求职责的部门及军队承担总的提出军事需求职责的部门共同协调组织此项工作。

五是制定相关标准。《中华人民共和国国防动员法》第四章中规定，列入目录的建设项目和重要产品，应当依照有关法律、行政法规和贯彻国防要求的技术规范和标准设计、生产、施工、监理和验收，保证建设项目和重要产品的质量。其中，贯彻国防要求的技术规范和标准体系目前并没有专门进行统一制定，而这是与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求以及国家对其进行管理的重要依据和参考，否则实践中很难把握相关尺度。因此，建议由军地有关部门特别是国标、军标、地标的专业部门共同制定贯彻国防要求的技术规范和标准体系，只要能采用国标的尽量都采用国标，尽量防止因标准的不同妨碍此项工作的顺利进行。

六是明确经费来源。与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求，是一项利国利民的公益性事业，所产生的利益由全体国民享有，因此相关费用也应由国家承担，即由国务院和各级地方人民政府承担。根据《中华人民共和国国防动员法》第六条规定，此项工作的经费应列入中央和地方财政预算。同时，应坚持“国家负担为主、私人负担为辅”的经费保障原则，以经济利益作为牵引，通过市场机制和经济手段来进行，并辅之以各种优惠政策，积极吸引私人性质甚至外国的投资方参与此项工作，充分运用各种渠道保障与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求所需的经费。