美国出口管制对我国科学仪器发展的影响与对策分析

凌 辉 博士

一、引言

出口管制是美国长期奉行的利用审批、许可证等行政手段对商品出口、服务输出或技术转让进行强制性管理限制的一项政策。美国相当重视出口管制在保持科技优势、维护经济利益、捍卫国家安全等方面的关键性作用，为此，美国建立了较为完整的出口管制体系。作为工业生产的“倍增器”、科学研究的“先行官”、军事上的“战斗力”、国民活动中的“物化法官”，集高精尖科技含量、高经济附加值于一体的科学仪器，早已成为美国的战略性产业和出口管制的重点对象。美国对我国的科学仪器出口执行严格的审批制度，甚至对部分仪器采取禁止出口的措施，对我国科学仪器的购置与发展产生诸多影响。本文从美国出口管制政策研究出发，探讨美国对华出口管制的历史渊源，分析该政策对我国科学仪器发展的影响，并着力提出相应的对策，为我国仪器仪表行业特别是科学仪器产业发展提供参考。

二、美国出口管制体系

美国出口管制体系相当复杂，包括名目繁多的法律法规制度、庞大的管理机构队伍以及以美国为主导的多边合作机制。

(一)法规体系与执法机构

美国出口管制法律法规主要由两大部分组成。第一部分为军用项目，即武器、军火和防务技术、产品和服务的输出。《武器出口管制法》和《国际军品流通条例》是管理该项目出口管制的主要法律。这类项目的审批主要由国务院负责，但国防部在军用技术的出口审查方面拥有很大的发言权。第二部分为民用项目，重点是“军民两用”项目，即既可用于民用目的，也可用于军用目的的技术和产品的出口。管制该项目的主要法律基础是《出口管理法》以及《出口管理条例》，商务部主要负责这类项目的管制。这两大类法律法规，尤其是《出口管理条例》，是美国管制科学仪器出口的主要依据。在出口管制的执行方面，各部门、海外代表处，甚至国家安全局和中央情报局等安全与外交部门保持沟通与合作，形成一个以商务部为主导的严密网络，共同执行美国的出口管制政策。

(二)多边合作机制

除了国内立法外，美国还通过参与、主导多边国际出口机制来推行其出口管制政策。一方面，美国通过提供资金和情报，加强机制参与国的出口管制力度，使其出口管制朝着美国所期望的方向运行;另一方面，美国经常以违反这些机制为由，对外实施制裁。以美国为主导的多边机制主要包括“瓦森纳安排”(前身为“巴黎统筹委员会”)、“核供应国集团”、“澳大利亚集团”、“导弹及其技术控制制度”这四个机制，尤其以“瓦森纳安排”对科学仪器出口管制具有较大影响力。“瓦森纳安排”的主要目的是控制向一些发展中国家出口先进常规武器和军民两用货物及技术，防止这些国家得到先进设备和技术。

三、美国对华出口管制及其宏观影响

从历史上看，出口管制一直是中美关系中有分歧和争议的领域。在对中国出口管制的问题上，美国在不同的历史阶段采取不同的措施，但始终把国家安全放在第一位。

(一)美国对华出口管制的历史阶段及其宏观影响

新中国成立以来，美国对华出口管制情况大致可划分为四个阶段。

第一阶段是1949—1972 年的全面封锁阶段。朝鲜战争爆发以后，美国即对中国实施全面禁运，在相当长的时期内，中国无法从美国获得先进的技术，我国科学仪器完全依靠自主研究与制造。

第二阶段是1972—1989 年的有限放松阶段。这一时期中美两国关系得到改善和发展。1979 年，美国把中国定位为“友好非盟国”，在对华出口方面采取了放宽管制和解禁政策，一直到1989 年，中国从美国进口不少当时先进的技术和设备，对当时我国科学仪器的发展以及科技水平的提高产生了积极的影响。

第三阶段是1989—2008 年的严格控制阶段。这一阶段美国采取了全面措施，加强并细化了对华出口管制，并且通过各种多边体制对欧盟、日本、以色列等国家和地区加强监督，严防先进技术和设备从这些国家流入中国。从阻挠中国火箭发射美国卫星、《考克斯报告》到限制对中国出口高性能计算机、新一代核反应堆、先进半导体设备和技术等，都有体现。

第四阶段是从2008 年至今的调整与改革阶段。2008 年开始的金融危机重创美国经济，奥巴马政府期望通过“再工业化”重塑美国的竞争优势。作为实现“美国制造”战略转向一揽子计划的一部分，美国开始进行出口管制改革。同时，随着中国综合实力不断攀升，美国原有的管制政策过时并严重影响了美国的经济利益，美国开始逐步调整对华出口政策。但总体而言，美国对华的歧视性看法一直没有改变，对高技术含量的科学仪器的出口也未见松动。以“出口管理条例”为例，美国按照扩散风险的大小及其安全关切的程度将出口目的地(全球196 个国家和地区)分为A、B、C、D、E 五组(见表1)，中国被列入D 组，表明美国对中国出口的管制程度依然严厉。

表1 美国商品出口目的地分类

(二)美国对华出口管制的主要内容

美国对华高技术出口管制清单由商务部负责制订，按照用途属性归于军民两用品清单，管制清单内的10 大类设备或技术出口都要事先向商务部申请出口许可证，其中部分产品被列为“可能增强中国军事实力”的设备和技术，禁止向中国出口。2006 年7 月，美国提出了加强对华出口管制的提案《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的合法最终用户制度》。经过近一年的论证，2007 年6 月美国商务部正式公布了对华两用产品和技术出口管制清单，这也是美国历史上第一次单独针对中国制订的管制内容。清单涉及20 类产品，共计2500 项，绝大部分都与科学仪器相关。新清单管制范围更宽，条目更具体，可操作性更强，但对科学仪器等重点内容的管制与以前大同小异，并无实质性变化。

四、科学仪器的国家地位与发展态势

(一)科学仪器的定义与地位

科学仪器是指科学技术上用于检查、测量、控制、分析、计算和显示被测对象的物理量、化学量、工程量和生物量等性质的器具或装置。科学仪器是认识世界的工具，是提高人类自身和改造世界能力的基础与前提。据不完全统计，诺贝尔自然科学奖项中，68.4%的物理学奖、74.6%的化学奖和90%的生物医学奖的研究成果，是借助各种先进的科学仪器完成的，或直接与新仪器方法或功能发展相关的。科学仪器产业属于高端制造业，其发展离不开光学、机械、真空、电子、精密加工、材料科学、化学以及软件等众多行业的支撑。科学仪器的应用领域涉及国民经济各个环节，几乎无所不在;科学仪器作为采集信息的源头，对其他产业的发展具有巨大的“指导”和“带动”作用。因此，科学仪器的创新及制造和应用水平反映了一个国家的科学技术和工业发展的实力。

(二)我国仪器行业发展与科学仪器进口规模

我国实行改革开放特别是进入21 世纪以来，仪器仪表行业取得了飞速发展。2010 年，全国仪器仪表行业销售收入5116 亿元，利润总额387 亿元，总资产4507 亿元。其中，科学仪器产业销售收入1630 亿元，利润总额143 亿元。2011 年年初公布的《仪器仪表行业“十二五”发展规划》表明，在未来5 年内，我国仪器仪表市场发展形势大好，仪器销售规模在“十二五”期间将接近倍增。预计2015 年，全行业利润总额将达713亿元，总资产达到8700 亿元。

尽管我国仪器仪表行业景气度颇高，发展迅速，但是在高性能、高精度、高灵敏、高稳定、高可靠的科学仪器研发与生产领域，与国际先进水平还存在较大差距，中高档仪器绝大部分依赖进口、受制于人的形势仍未改变。比如，2010年全年仪器仪表进口总额为258 亿美元，其中大多为科学仪器。以各类色谱仪、光谱仪、质谱仪等为代表(见表2)，我国科学仪器进口不仅种类多、规模大，而且单价高、增速快。

五、出口管制对我国科学仪器发展的微观影响

美国将科学仪器产业定位为高端制造业、高保密行业和战略性产业，对华科学仪器整机、原料、元器件等出口执行严格的审批制度甚至禁止出口，对我国科学仪器的购置与发展产生了不少负面影响。

(一)审批程序复杂严苛，阻碍科学仪器购置

我国科技基础条件平台建设所定义的12 大类科学仪器，与美国“出口管理条例”规定的10 大类军民两用品出口管制清单进行比较，可见全部12 大类科学仪器在管制清单中都有涉及(见表3)。这说明美国出口管制对我国科学仪器的影响深、覆盖范围广、针对性强，也表明我国在购置美国的很多科学仪器时，必须经过复杂漫长的审批程序，浪费大量的时间和财力，甚至还很有可能不被批准而导致购置失败。

表2 重点科学仪器进口情况

表3 管制清单与涉及的科学仪器

(二)限制技术出口，延缓科学仪器研制进程

技术引进是提升我国科学仪器研发能力，实现科学仪器跨越式发展的捷径。美国及其盟国的技术出口管制使我国不得不投入大量的精力和资金从事国外成熟工艺和技术的研究，浪费了宝贵的时间和物资，影响了我国科学仪器的研制进程和产业发展。比如美国分别通过限制航天技术、超硬材料、海洋探测技术出口阻碍我国航空伽马能谱仪、大陆科学钻探装置、深海极端环境测量仪器与采样仪器的研制，从“上天入地下海”全方位对我国进行技术出口管制，明显延缓了我国相关领域科学仪器的研制速度。

(三)控制原料供应，影响科学仪器运行

美国经常通过控制战略性原材料的出口，或私自大幅提高材料价格，来获取经济利益或打击目标国家。比如全球氦市场及其价格主要取决于美国氦产量、价格和政策变动，而美国2007 年将氦原料列为战略储备资源而限制粗氦产量，导致全球液氦价格飞涨，对我国大量用氦的以核磁共振成像仪、核磁共振谱仪、粒子加速器为代表的科学仪器装置产生了严重影响。目前，我国部分大量用氦的仪器设备被迫间断运行，有些处于无限期停用状态，甚至有部分仪器干脆申请报废。

(四)“视同出口”管制，影响科学仪器研发人才培养

科学仪器的研制与开发，技术是核心，而掌握技术的人才更是关键。因此，培养人才已经成为我国高精尖仪器操作与研发的第一要务。然而，美国2006 年年底成立“视同出口建议委员会”，针对外国留学生、访问学者在接触美国敏感知识和技术采取“视同出口”管制政策，致使我国科技人员能够接触或学习到的先进技术越来越有限。2006 年美国审议的865 个“视同出口”许可证中，有60%针对中国公民。美国的这些举措影响了我方人员正常的学术交流，使我国科技人才的培养途径受到限制，从而影响了科学仪器研发人才的培养质量。

六、对策与建议

美国出口管制政策对我国科学仪器的影响深远，贯穿科学仪器的购置、运行、操作与研发的全部流程。我们必须对美国的科学仪器出口管制政策做实事求是的分析和判断，认清形势，不能有任何不切实际的幻想;必须以事实为依据，统筹国内国际两个大局，做到内外兼顾;必须既坚持原则，又讲究灵活性，采取有理、有利、有节的应对措施。

(一)加强自主创新，提高科学仪器研制水平

关系到科学仪器研制的核心技术、关键技术必须依靠自主创新。如果我国的科学仪器研制达到世界先进水平，这将直接促使美国放宽科学仪器出口管制政策。《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020 年)》明确提出，加强科学仪器自主研发是提高我国自主创新能力的必然选择，是建设创新型国家优先发展的战略领域。为推动我国科学仪器设备的自主研制工作，2011 年中央财政拨专款设立了国家重大科研仪器设备研制和开发专项。同时，以北京市为代表的全国各地区，以中科院为代表的全国部分科技机构，以北京大学为代表的全国部分高校，都积极设立“仪器创制与关键技术研发中心”或类似机构，大力培育和开发科学仪器研发相关领域的技术力量。希望我国科学仪器行业以此为契机，加强自主创新，攻坚克难，全面提高科学仪器研制水平，扭转我国高精尖科学仪器长期依赖进口的不利局面。

(二)深化科学仪器开发应用，实现“政产学研用”一体化

与美国等发达国家相比，我国科学仪器研制与应用的速度、广度和深度仍显不足。为了进一步深化我国科学仪器的开发应用，应该推动科学仪器的“政产学研用”一体化进程。科学仪器的“政产学研用”合作体系应政府为主导，加强宏观管理，营造有利于科学仪器开发应用的政策环境;以企业为主体，提高科学仪器的技术转化能力与制造水平;以高校和科研机构为技术核心，实现科学仪器的理论研究突破和技术的不断创新;以市场为导向，满足不同细分用户的需求。通过整合政府、企业、高校、科研机构等各方面资源，同时围绕市场规律，在各个不同主体间形成有效互动，强强联合。这种合作体系不仅是促进我国科学仪器研制的助推器，更是实现科学仪器与经济社会发展紧密结合的引擎。

(三)拓宽国际合作渠道，实现科学仪器进口多元化

世界先进的科技成果是提高我国科技水平的倍增器，能够促进我国科学仪器实现跨越式发展。因此，应该拓宽对外交流渠道，有理有节地获取先进技术和仪器设备。在对华出口管制问题上，美、日、欧之间既存在合作又存在竞争，要充分考虑和利用这些因素，不失时机地引进先进技术和仪器设备。还有相当数量的科学仪器可以从俄罗斯、韩国、新加坡、新西兰、以色列等国，甚至可以从第三世界国家获得。除此以外，要善于利用既有的科技、经济、金融和外交等各种资源和条件，多方位、多渠道拓宽科学仪器获取途径。

(四)政企联动，灵活引进科学仪器

由商务部和外交部牵头，积极开展中美双方政府与企业高层的沟通与交流，充分利用好中美战略经济对话(SED)和中美商贸联合委员会(JCCT)等成功的对话机制和平台，做好美国商务部、国防部、国务院、国会等部门的工作，减少美国的顾虑，促使美国政府采取实际行动放宽对华出口管制。在各项铺垫工作完善的前提下，由政府领导带队，组织企业采购团赴美购置包括飞机、汽车整车及零配件在内的商品，同时进口电子、通信、机床、医疗、海洋探测、地球探测、环境保护等科学仪器设备，此时管制往往比较放松。当直接进口某些科学仪器设备存在困难时，可以采取灵活做法，包括中间商、以租代购和适当减少附加设备等方式。

(五)建立美方拒售登记备案制度，掌握谈判主动权

我国主动向美方大型企业提供各类项目建设的信息及其技术、设备需求情况，欢迎美国企业界前来竞争投标。同时，建议由商务部和科技部组织，中国贸促会等民间机构紧密配合，建立美方拒售登记备案制度，及时掌握全国登记备案的项目清单和拒售数额，以增强我方在贸易谈判中的主动性。

(六)适时向世界贸易组织诉讼，争取合法权益

我国政府可以有理有据地向世界贸易组织诉讼美国出口管制政策，争取合法权益。以美国限制氦材料出口影响我国科学仪器运行为例:目前美国占据世界40%以上的氦资源、72%的产能及40%的消费市场，而美国将氦作为战略材料储存并限制粗氦产量，导致全球氦市场供需失衡，各进口国蒙受巨大损失，明显违反了WTO 原料出口限制规则。我国政府应对美国限制氦原料出口的管制政策提出合理抗议，及时维护合法权益，同时确保重要科研物资获取渠道的通畅。