国国防预算缩减时代如何满足国家安全需求：推动创新,军民融合与促进竞争

雅克·甘斯勒

(美国 马里兰大学公共政策学院)

孟斌斌 译

(国防科技大学人文与社会科学学院,湖南长沙410073)

国国防预算缩减时代如何满足国家安全需求：推动创新,军民融合与促进竞争

雅克·甘斯勒

(美国 马里兰大学公共政策学院)

孟斌斌 译

(国防科技大学人文与社会科学学院,湖南长沙410073)

美国国防预算经常出现周期性缩减。纵观1948年以来的美国国防预算数据,朝鲜战争后缩减了43%,越南战争后缩减了33%,冷战结束后缩减了36%。目前又处于一个新的缩减周期当中。

1 国防预算缩减时代的国家安全需求

在国防预算缩减时代,美国国家安全面临的外部环境具有以下3个特点：① 包括正常预算和追加预算在内的国防拨款都处于缩减之中,而装备、服务、人力、医疗、能源等各方面需求却不断上升。尽管在伊拉克和阿富汗驻军数量的减少有助于缓解这种矛盾,但是在那里储存的各种装备物资已经快消耗殆尽,急需补充。美国目前的人口结构和大规模债务不利于满足国防需求。因此,正如历史上国防预算减少的情况下所采取的措施一样,美国大幅度削减了旅行、训练和研究方面的开支。② 快速变化的世界。不论是科学技术、经济发展,还是地缘政治、国际安全等都在发生着剧烈变化。③ 安全内容不断拓展。传统安全与非传统安全因素互相交织,海盗活动、恐怖主义、网络安全、生化核危机、爆炸、区域纠纷、核扩散、核泄漏、传染病、能源危机、宗教极端主义等一些影响国家安全的旧的或新的因素日益增多。

在上述环境中,为了满足国家安全需求,需要达到以下目标：① 在较少的经费下,完成较多的任务。经费减少时很多事情的不确定性更大。②反应更加灵活。面对风云变幻中不确定的威胁环境,必须能够快速响应国家安全需求。③ 保持技术上的领先。尽管技术、产业和人力资本已经处于全球化的状态,在很多领域的商业公司或者外国企业处于技术领先者的地位,但美国要在重要领域(比如网络安全、大数据技术等)保持技术上的领先性。

用较少的资源满足较多的国防需求,需要解决以下几个方面的问题：① 采购什么?这涉及需求和预算环节。② 用什么样的方式采购货物和服务?这涉及采办环节。③ 由谁来采办?这与采办人员有关。④ 从哪里获取物品和服务?这是国防工业基础的问题。以上4个方面是相互联系相互影响的,而且所有4个方面需要给予同等重要的关注。

2 满足国防需求的关键

在挑战性的环境中满足国防需求,关键是要从以下5个方面着手：推动创新;军民融合;促进竞争;建立一个受教育程度高、有经验的采办人员系统;创造并保持良好稳定的中美关系。

2.1 推动创新

21世纪,创新是决定一个国家经济增长、国际竞争力和安全形势的最重要的决定因素。对于美国来说,在过去的60多年中,国家安全形势很大程度上取决于其技术优越性。创新包含的不仅是研究和创造新的思想,而且还包括新思想的传播、发展和有效实施,从而最终形成新的产品和服务。在当今国防预算缩减的形势下,与安全相关的创新不仅要提高能力,而且在经济上必须是可承受的。

长期以来,美国实施了一系列的创新计划：① 允许国防企业投资“独立研发”,并且补偿成本超支的部分;② 法律规定所有美国政府的研发必须有一部分由小企业来承担(小企业创新研究项目);③政府资助技术原型竞争,从而刺激创新,达到高性能低成本的目标;④ 引入更多其他形式的竞争;⑤政府风险投资以刺激创新;⑥高等教育系统进行军民两用技术研发,军方经常作为第一个购买者,由于这些技术大多具有商业推广价值,还会获得风险资本的支持;⑦ 支持多国合作研发计划。在全球化时代,技术、产业、人力都高度全球化,所以跨国研发更能够促进创新。

创新的重要性对于物品和服务同样重要,产品创新和流程创新也同样重要。

2.2 军民融合

实施军民融合,发展军民两用产业具有以下几方面的优势：① 通过规模经济效应,使得生产成本降低;② 利用商业研发投资的优势提高创新;③通过技术转移,使新技术更快得到大范围应用;④ 通过转化提高创新潜力;⑤更快地感知全球,因为竞争性的商业市场是全球化的,所以能够更快地了解全球的情况。同时,军用研发还具有溢出效应,如飞机、网络、发动机、项目管理、通用零部件等。工业界提供了越来越多的研发经费,这一趋势日益明显。根据1953-2012年的研发经费变化趋势可以看出,来自工业界的研发经费所占的份额越来越大,而来自联邦政府的研发经费所占份额越来越小。民用产品与军用产品相比较,价格更加便宜、研发周期更短。

目前军民融合面临以下壁垒：① 国防部特殊的成本核算机制;②出口限制;③ 进口限制。必须消除这些壁垒,才能够更好地实现军民融合。

2.3 促进竞争

国防采办中存在着不同的竞争形式：研发的竞争,样机的竞争,生产的竞争,服务的竞争,公共部门和私人部门的竞争,私人企业间的竞争,以及分系统层次的竞争等。在考虑哪一家企业应该在竞争中胜出时,质量和成本是2个核心要素。美国通过竞争提高效率的成功案例很多,如：联合直接攻击弹药(joint direct attack munition, JDAM)系统;F-15s和F-16s发动机供应商的竞争;基于绩效的后勤(performance-based logistics,PBL);公私部门竞争等。

由于国防采办的特殊性和复杂性,错误的竞争形式不但是昂贵的,也可能是无效的。但是聪明的竞争、设计合理的竞争将会带来巨大的利润,造就更高的质量,更好的性能,并且有可能大幅度减少成本。

总体而言,美国国防采办中的竞争存在以下几方面的特点：① 分包商在整个国防采办资金中所占比例很高,在高风险的领域其比例更高,因此推动竞争非常重要;②法律和政策规定中存在的一些壁垒阻碍着国防部通过商业领域和外国供应商来获取物资和服务,这将大大损害竞争;③历史绩效对于衡量采办风险非常重要,但是国防部数据跟踪系统的发展明显滞后;④ 很大一部分政府采办人员不了解产业运行规律。

2.4 一个教育程度高,有经验的采办人员系统

优秀的采办人力资源是确保国防采办系统正常运转的重要因素。目前,美国国防采办人力资源面临以下问题：① 在采办人员中,年龄大的采办人员占了很大比例,年轻的采办人员很少。因此在经历退休潮之后,有经验的采办人员将严重短缺。②国防采办人员中的高级采办人员数量大幅减少。在1990年,陆军有5位拥有合同工作职位的将军,而在2007年,这个数字减少为0。③近期国防部雇佣的采办人员中超过55%的人工作经验不到5年。④ 美国政府需要更多掌握工业相关知识的采办人员。⑤ 国会、审计局、政府管理预算局都承认缺少采办人员。一方面采办规模越来越大,另一方面,采办人员的数量却在不断减少。因此,采办人员的质量和数量都亟须改善。

2.5 良好稳定的中美关系

我们处在一个重要的时代。类似第一颗人造卫星发射或者柏林墙倒塌,我们面临的安全形势正在发生着巨大变化。从“9·11”恐怖袭击事件开始,地缘政治上的、技术上的、商业上的冲突和威胁日益增加,我们需要从一个整体角度来看待所面临的安全问题。更进一步来讲,过去10年持续的国防预算增长已经结束,将不会再继续下去,更大的预算约束将会是国防部面临的重要问题。目前的采办政策、实践、法律以及需求评估和经费预算等都还不能够适应这个变化的世界,必须进行必要的改革与转变。但是,目前还存在着关于是“重新调整”还是“现代化”,是“保持工业基础原状”还是“转变工业基础”的争论。对于创新的支持尤其需要得到足够的关注。在未来几十年中,也许世界上最大的2个经济体——中国和美国成为伙伴,共同维护世界和平与稳定才是维护国家安全最重要的因素。

(编辑：王高翔)