浅谈船舶消防违法行为的认定与处罚

■ 秦 怡

维护辖区水域和航道消防安全，是长江公安机关消防机构的重要职责，船舶则是长江公安消防监管的重点。随着消防行政执法的不断深入，船舶消防违法行为定性、自由裁量权运用等问题困扰着一线执法民警，也直接影响了办案效率和质量，笔者担任消防机构法制员3年有余，共审核普通程序消防行政案件200多起，现结合工作实际及对消防法律法规等知识的理解，谈谈自己对船舶消防违法行为认定与处罚的一些认识。

一、办理船舶消防行政案件遇到的问题和难点

由于《消防法》、《消防监督检查规定》以及公安部消防局《消防行政处罚裁量导则》等法律法规和部门规章未对船舶消防违法行为认定和处罚作出相应的规定，长江公安消防机构在办理船舶消防行政案件过程中，遇到了诸多问题和难点，主要表现在以下几个方面：1．如何运用行政处罚自由裁量权。以《消防法》第60条第2至5项违法行为为例，既可以将船员作为违法主体，也可以将船舶作为违法主体，而处罚的数额则大相径庭，这就极易造成执法的随意性。2．如何遵守量罚适当原则。大部分船舶消防违法行为，对单位以最低的5 000元进行处罚，对个人以最高的500元进行处罚，对于违法行为严重程度、违法场所性质以及违法主体对违法行为的认识和改正情况等因素一概没有考虑，无法体现公平公正。3．弱化了教育和纠正违法行为的目的。一些轻微的违法行为，如为了防止被盗，船上将太平斧放置在船舱内，充其量就是消防器材未按规定摆放，责令当场改正即可，却以“擅自停用消防器材”进行处罚；再如，船员用消防水带冲洗甲板，这是船舶实际生产需要，而且一旦发生火灾，可以直接开展灭火自救，只要船上能保持水灭火系统及消防水带完好有效即可，却以“挪用消防器材”进行处罚。4．违反执法程序。执法民警先与违法主体谈处罚结果，以谈好的罚款数进行处罚，而不是以消防违法行为的性质、程度和后果为依据，导致行政处罚告知程序和调查程序颠倒。

二、船舶消防违法行为的定性

消防违法行为的案由、法律依据、处罚依据以及如何处罚在《公安派出所消防工作手册》中有明确的规定。船舶消防违法行为较陆域单位消防违法行为有着很大的区别，笔者对常见船舶消防违法行为定性理解如下：

1．消防设施、器材未保持完好有效：根据《船舶检验证书簿》配置固定位置的消防设施、器材，因疏于消防安全管理、缺乏有效的维护保养，导致消防设施、器材无法正常使用或者影响灭火功能的。

2．消防设施、器材配置不符合标准：根据《船舶检验证书簿》和《船舶防火控制图》消防设备一栏中应当配置的消防设施、器材而未配置到位或者配置数量不够，影响灭火功能的。

3．损坏、挪用消防设施、器材：损坏行为是故意影响消防设施、器材灭火功能的，可认定为损坏消防设施、器材；将消防设施、器材挪作他用，影响实际灭火功能或者在发生火灾时，无法及时取用以及长期挪用消防设施、器材的行为，可认定为挪用消防器材。

4．擅自停用消防设施、器材：根据《船舶检验证书簿》和《船舶防火控制图》应当配置的消防设施、器材，因船舶消防安全管理不到位等原因造成消防设施、器材处于停用状态或者无法使用的。

5．遮挡消火栓：消火栓被物品遮挡，且无法使用的。

6．堵塞、封闭疏散通道、安全出口：堵塞、封闭疏散通道、安全出口，导致疏散通道、安全出口散失疏散逃生功能的。

7．在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟：在危险品船、油船、水上加油站、油驳等具有火灾、爆炸危险的除规定的吸烟室以外的场所（如驾驶室、船员宿舍等）以及其他船舶的机舱内吸烟的行为。违法行为人配合公安机关调查，对违法行为有悔意，可给予罚款处罚；不配合或者拒绝、阻碍公安机关调查，对违法行为不以为然或者当场发现吸烟行为的，可给予拘留处罚。

三、船舶违法行为的责任主体

根据《中华人民共和国消防法》第二条“单位全面负责”的原则，单位指的是社会消防管理的基本单元，船舶作为社会消防管理的基本单元，拥有独立的经营资质，船舶主要负责人是本单位的消防安全责任人，在内部落实逐级岗位责任制“谁主管，谁负责，谁在岗，谁负责”。在《消防监督检查规定》（公安部120号令）总则中也明确单位是实施消防工作的主体。因此，营运船舶具有履行消防法所规定的责任和义务，对船舶可以作为单位进行处罚。

例如：二副是消防安全管理人，发现部分消防器材无法正常使用，将这些消防器材停用，而后向船舶负责人进行了汇报，船舶负责人未采取有效措施，恢复消防器材的使用，就应以单位进行处罚；如果二副擅自停用消防器材的行为未向船舶负责人汇报，或者船舶负责人不知情，则以个人进行处罚。当然船上的消防违法行为是否以单位进行处罚，还有其他衡量标准，具体如下：

1．消防设施（包括消防给水系统、二氧化碳灭火系统、泡沫灭火系统、火灾报警系统等）未保持完好有效、未配置到位或者配置数量不够、被擅自停用的，一律对单位进行处罚；火灾危险性较高的船舶30%以上、火灾危险性较低的船舶50%以上灭火器材未保持完好有效、未配置到位、被擅自停用的，一律对单位进行处罚。

2．个人损坏消防设施、器材的违法行为一律进行处罚；单位挪用消防设施、器材的认定，要紧扣几个要素：（1）影响实际灭火功能，（2）发生火灾时无法及时取用，（3）长期挪用行为。

3．个人遮挡消火栓的违法行为一律对个人进行处罚；火灾危险性较高的船舶20 %以上、火灾危险性较低的船舶40 %以上消火栓被遮挡、且无法使用的，一律以单位进行处罚。

4．个人堵塞、封闭疏散通道、安全出口的，一律进行处罚；以单位进行处罚的，须同时满足以下三个条件：（1）是不能立即改正堵塞、封闭疏散通道、安全出口违法行为的；（2）疏于管理或者无故长期堵塞、封闭疏散通道、安全出口的；（3）堵塞、封闭疏散通道、安全出口，导致疏散通道、安全出口散失疏散逃生功能的。

四、船舶违法行为的处罚标准

根据公安部消防局《消防行政处罚裁量导则》规定，消防安全违法行为的事实、性质、情节、危害后果及单位（场所）的规模、使用性质，可将罚款处罚标准划分为较轻、一般、较重三个处罚阶次。同时，将法定罚款幅度按照0 ～ 30 %、30 % ～ 70 %、70 % ～ 100 %划分为三个区间，分别对应较轻、一般、较重三个处罚阶次。

（一）违法行为人有下列情形之一的，应当选择较轻的处罚阶次或者予以减轻处罚：1．主动消除或者减轻消防安全违法行为危害后果的；2．已满14周岁不满18周岁的公民实施消防安全违法行为的；3．尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人实施消防安全违法行为的；4．受他人胁迫实施消防安全违法行为的；5．配合公安机关消防机构查处消防安全违法行为，有立功表现的；6．主动投案，向公安机关消防机构如实交待自己的违法行为的；7．其他依法应当从轻、减轻处罚情形的。减轻处罚，可以选择法定处罚种类之外较轻处罚种类或者低于最低限处罚。

（二）违法行为人有下列情形之一的，应当选择较重的处罚阶次：1．一年内因同一种消防安全违法行为受到两次及以上消防行政处罚的；2．拒不整改或者整改不力，违法行为处于持续状态的；3．拒绝、阻碍或者以暴力威胁消防执法人员的；4．隐匿、销毁违法行为证据的；5．违法行为情节恶劣，造成人身死亡或者严重社会影响的；6．对举报人、证人打击报复的；7．发生火灾事故后逃匿或者瞒报、谎报的；8．具有其他依法应当从重处罚情形的。

船舶消防违法行为是否整改到位，关系到对“主动消除或者减轻消防安全违法行为危害后果”及“拒不整改或者整改不力，违法行为处于持续状态的”情节的认定。

为避免“隐患未除、船舶离港”情形的出现，执法单位应告知船舶单位及时将火灾隐患整改到位，违法行为则以较轻处罚，处罚幅度大大降低。这样做一方面转变了“为了办案而办案”的模式，达到了消除火灾隐患及消防违法行为的最终目的；另一方面船舶整改需要时间，也为调查取证赢得了足够的时间，可以提升办案质量。

（三）违法行为人有下列情形之一的，不予处罚：1．消防安全违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；2．不满14周岁的公民实施消防安全违法行为的；3．精神病人在不能辨认或者控制自己行为时实施消防安全违法行为的；4．消防安全违法行为在两年内未被发现的，法律另有规定的除外；5．其他依法不予处罚情形的。

实际办案过程中，比如黄沙箱、消防水桶内堆放杂物，不影响实际灭火功能的，灭火器箱、消防栓旁边放置杂物，但并不完全妨碍或者阻碍取用消防器材的一些轻微违法行为；又如，船员为了防止船上灭火器、太平斧、消防水带等被偷，将这些消防器材放置在船舶仓库内，这就要分别对待：如果是货船，能当场改正的，以教育为主，可不予处罚；如果是油船，对个人擅自停用消防器材进行处罚。此外，油船的50 %以上或者货船的70 %以上消防器材被放置在船舶仓库内的，已经严重影响了船舶灭火的实际需要，应当以消防器材设置不符合标准对船舶进行处罚。

（四）处罚幅度：危险性较低的船舶（一般干货船、工程船、闪点大于60 ℃的液货船等）存在单位违法行为，情节较轻的，处五千元以上一万元以下罚款；情节一般的，处一万元以上二万元以下罚款；情节较重的，处二万元以上三万元以下罚款；危险性较高的船舶（水上加油站、汽渡船、闪点小于60 ℃液货船等）存在单位违法行为，情节较轻的，处六千元以上一万五千元以下罚款；情节一般的，处一万五千元以上三万元以下罚款；情节较重的，处三万元以上五万元以下罚款；罚款的起止金额，起点含本数，止点不含本数。

五、规范办理船舶消防行政案件的建议

公安部消防局《消防行政处罚裁量导则》第二十条规定，消防行政处罚的具体裁量标准，由省级或者地市级公安机关消防机构依照本导则，结合当地实际制定，报上一级公安机关消防机构备案，并向社会公布。建议相关职能部门制订相应的裁量导则，使一线执法单位和民警有法可依，从根本上杜绝船舶消防违法行为定性不准、滥用自由裁量权等，进一步规范消防行政案件办理。