对构建边境应急行动一体化联合指挥体系的思考

吉林省军区参谋长 苗雨丰 少将

未来边境应急行动，将由涉战地区的党、政、军、警、民共同参加并在信息化条件下进行，它既不同于传统的大规模边境反击作战，又有别于单纯的社会维稳和平暴制乱，其行动起因的联动性和行动影响的全局性较强，往往战术行动需要战役级的指挥和战略层次的筹划。因此，必须构建适应信息化条件下作战的一体化联合指挥体系，以实现对各参战力量的高效指挥和实时控制。

一、实现指挥体系的一体化联合是边境应急行动的客观要求

（一）危机的突发性，要求情报信息资源必须实时共享。边境地区危机具有时间上的突发性、空间上的随机性和行动上的不确定性，并将对我边境地区的安全稳定造成严重威胁，甚至会引发我与强敌的直接军事对抗。为及时准确地搜集、分析和处理内幕性、预警性情报，赢得应对危机主动权，必须整合辖区内各军兵种、各警种和军地情报侦察力量，打破传统战略、战役、战术侦察自成体系的情报获取模式，建立一体化的情报侦察系统，实现战场情报信息的高度共享，为实施正确指挥提供必要的情报支持。

（二）参战力量的多元性，要求指挥权限必须高度集中统一。边境地区应急行动涉及军事、政治、经济及外交等方方面面，而且其行动空间将在边境一线、浅近纵深和内地同时展开，因此，必须使用军、警、民等多种力量同时参战，才能满足各类应急行动的不同需求。然而从当前边境地区平时管控情况看，涉战地区的边防部队、武装警察部队以及公安边防部队自成体系，相互之间指挥关系不够明确，战时将难以确保指挥顺畅，形成系统对抗的合力。在应对危机时，为避免多头指挥、减少指挥层次、优化信息流程、实现上下一致，指挥权限必须高度集中，使各参战力量及其遂行的各种作战行动均置于统一指挥之下。

（三）应急行动的多样性，要求指挥人员必须精干高效。从近期几场局部战争及平时我方边境地区管控掌握的情况看，未来我应对危机可能采取多种应急行动，既有封控边境、反恐维稳、动员支前、处置越境难民及军警人员等非战争行动，又可能有边境自卫反击、防空、反空降作战等战争行动；既有机动支援、难民监管、保交护路等地面行动，又可能有反空袭、反空降等空中作战行动；既有传统的陆、空作战样式，又可能有信息化战争特点的电磁战、心理战等作战行动。由于各种行动不仅在组织筹划、指挥控制等方面有所不同，而且在力量运用及相关保障方面也存在明显的差异，因此应根据一体化联合作战的特点，建立一体化的指挥机构，力求科学设置，精干高效，以实现指挥机构与指挥功能相匹配。

（四）战场环境的复杂性，要求指挥控制必须稳定可靠。边境地区战场环境复杂，应急行动作战指挥面临越来越多的困难。一是地理环境复杂。边境地区多属典型的山地地形，多为大岭长川，河流纵横交错，不仅部队大规模机动易受地形限制，而且由于有线通信线路架设困难，部分地区无线通信难以沟通，使得联合指挥机构对所属部队的指挥和参战部队之间的通信联络极易受到影响。二是信息环境复杂。不仅指挥设备面临强敌全频段、大功率、多手段的电子进攻，而且由于指挥网络自身存在诸多薄弱环节，易遭受各种网络攻击，信息安全易受威胁。三是社会环境复杂。边境地区多是少数民族聚居区，当地民族分裂分子、极端宗教势力、恐怖分子活动较为频繁，指挥机构和部队行动将面临来自境内各种敌对势力隐蔽多样的攻击与破坏。对此，要按照一体化联合指挥要求，改善指挥通信手段，提高指挥隐蔽性，以确保指挥的安全与稳定。

二、构建一体化联合指挥体系的基本设想

针对边境地区应急行动的特点，必须以一体化联合作战为牵引，按照军地结合、平战一体、层次简捷、高效稳定的原则，整合指挥资源，建立指挥权限严格明晰、指挥机构精干联合、指挥关系纵横顺畅的一体化联合指挥体系。

（一）建立平战结合、层次扁平的指挥控制体制。未来边境地区应急行动中，由于参战力量多元，行动样式复杂，为确保指挥及时、高效，应立足信息技术的发展，适当压缩指挥层次，通过建立外形扁平、横向联通、纵横一体的网状指挥体制，使各参战力量尽可能地同处在一个信息流层面上，同时接收任务指令，缩短指挥时间，真正实现一体化的联合行动。根据当前涉战地区可能参加的作战力量和可能遂行的应急行动，可按“省级联合指挥机构—市级联合指挥机构—应急行动实体”的模式建立指挥控制体制。这种模式的指挥体制与军地“省—市—县”的体制相一致，平战转换快，具有较好的适应性，可满足不同规模应急行动一体化联合指挥的需要。为弥补信息系统和指挥自动化网络的缺陷，便于联合指挥机构及时掌握战局，保持指挥的稳定性和连续性，联合指挥机构还可在边境一线主要方向开设方向联合指挥所，在基本指挥所的授权下或情况紧急时负责对该方向的应急行动实施靠前指挥。

（二）编组联合一体、集中统一的指挥机构。一是决策层“一体”。即联合指挥机构的主要决策人员要分别来自党、政、军、警等不同的作战力量，以形成各作战力量一体的决策集体，使各作战力量关于应急行动的正确意见能进入决策圈内。为确保联合指挥机构的权威性，主要指挥人员应由党、政、军、警主要领导担任，其他指挥人员由涉战地区的各作战力量和支援保障力量指挥人员担任。二是“智囊”层“一体”。即组成联合指挥机构的军地机关人员要比例适当，专业互补。既要考虑到主要作战力量指挥作业比较多的特点，也要考虑其他作战力量专业性较强的实际。具体编组可根据作战进程发展，以主战部队为主，其他参战力量适当补充，编组联合指挥机关。三是部门设置“一体”。即打破按各军兵种、各警种设部门的做法，融合各军兵种相同或相近的职能部门，将各军兵种、各警种和地方党委、政府的机关人员进行混编，按指挥需求设置指挥控制中心和情报、通信、军务、动员、政治工作、后勤装备保障等综合性的部门，这些部门直接对指挥员负责，并在行动中对各参战力量实施总体协调控制。

（三）确定信息互联、自主协同的新型指挥关系。边境地区应急行动样式多、转换快，每个参战力量可能执行多项任务，每项任务也可能由多个参战力量共同完成，及时明确和变换指挥关系，能够有效减少指挥阻力，使相关部队协调一致地行动。根据应急作战力量的构成和信息化条件下作战的特点，未来边境地区应急行动，除仍然保留协同性联合作战中的隶属关系、配属关系和支援关系外，可考虑建立“主动式协调”的指挥关系，并以此为主组织应急行动。“主动式协调”的指挥关系，主要是基于各方熟知作战预案和依托指挥自动化网络的条件下建立起来的，在这种指挥关系下，各作战实体以时间、空间、目标或任务为纽带，自主融合成一支灵活的整体作战力量，应急行动涉战单位一旦发现敌情，可边行动、边报告，依据作战预案明确的授权和任务，相互之间主动进行协调实施联合行动，提高作战指挥的时效性。

（四）采用灵活多样、准确高效的新型指挥方法。边境地区应急行动特点各异，战争行动与非战争行动交织。为提高指挥效率，实现对作战力量高效、准确的指挥控制，联合指挥机构除保留传统的集中指挥和分散指挥的指挥方式外，还应结合边境应急行动以及信息化条件下作战的特点，采用新的指挥方法。如实施“预案式”指挥。根据处置入境难民、维护社会稳定等非战争行动具有一定规律性的特点，指挥员以作战方案为依据控制部队行动。“预案式”指挥主要对可以预见的特定方向的特定行动有效，它对作战预案的科学性要求较高，指挥员必须在充分预想情况的基础上，就作战行动所要产生的后果和如何为这种后果预想多种情况，周密安排行动顺序，详细规定此类行动的总目标和各个阶段的分目标，从而实现对各个部队作战行动的控制。再如实施“分布交互式”指挥。异地分布于边境一线的各级、各类指挥机构，依托自动化程度较高的指挥网络，根据战场动态协同对参战部队进行近乎实时的指挥控制。“分布交互式”指挥能够适应战场情况快节奏的变化，可以使联合指挥机构充分利用各种指挥资源，提高边境战场态势的实时感知能力，异地分布的各级、各类指挥机构能够围绕共同的作战意图，同时理解任务、判断情况和作出决策，同时协作制订作战计划，从而实现决策过程与执行过程的高度融合，使指挥控制从预先计划为主，转向近乎实时的指挥控制，这也是边境应急行动特点所要求的。

三、构建一体化联合指挥体系应着重把握的问题

（一）尽快建立平战结合的一体化指挥领导体制。应结合新军事变革和我军体制编制调整，通过深入研究边境应急行动和一体化联合作战的组织结构、指挥程序，采取自上而下、逐步推进的方式，建立健全边境应急行动指挥领导体制和运行机制，出台相关的法规性文件，明确参战各方相互之间的指挥关系，使边境应急行动一体化指挥机制和指挥关系规范化、法制化。

（二）有效重组实时共享的一体化情报信息资源。主要是依托一体化信息网络，整合军队诸军兵种、“三警”及地方政府的安全、公安部门等情报信息力量，成立统一的情报信息中心，通过合理调整情报信息流程，使各情报信息系统互联互通互动、成果共享，实现情报信息的联合获取、传输和处理，增强内幕性、预警性情报的获取能力，提高边境应急行动的情报保障效率。

（三）稳步推进互联兼容的一体化指挥系统建设。整合军地资源，实现横向兼容。通过对军兵种、武警部队和地方政府内部指挥控制系统、应急处理系统和大型企业之间的业务系统等进行分类整合，从中选择与边境应急行动指挥相近的控制系统和设备，平时加强协调，战时根据需要及时组网连接，形成相互衔接的指挥网络，尽快建成军、警、地横向联通的网络系统。进行重点攻关，实现纵向贯通。针对部队内部部分指挥设施、器材性能落后的现状，通过嫁接、嵌合等技术，有重点地对边防部队和民兵、预备役部队现有的指挥装备进行升级、改造和技术革新，克服制约一体化联合作战体系信息流动的“瓶颈”，突出抓好作战实体的信息系统建设，实现战略、战役与战术层次之间信息流动的纵向贯通。加强技术改造，实现多向并轨。根据一体化联合指挥的需要，对已建系统进行标准化改造，实现新老系统的无缝连接和多向并轨。特别是对各业务部门建设的分系统，如测绘、气象、情报侦察、电子对抗、后勤及装备保障等分系统，要按照统一的制式和技术要求，进行功能上的综合集成，使其在为本部门提供服务的同时，也成为战区一体化联合指挥系统的有机组成部分，逐步实现跨级别、跨军地、跨军警、跨军兵种、跨部门的硬件对接和软件兼容，为综合系统提供专业化的信息支撑。

（四）逐步完善系统配套的指挥工程建设。按照“急用急建”的原则，抓好野战指挥、通信、防护工程的新建工作。根据作战实际需要，在遂行应急行动的重点方向和重点地段，按照统一规划为各指挥所新建野战指挥、通信、防护工程，同时对各项工程的平时维护、战时抢修等保障工作指定专门负责单位，确保各项工程有人建、有人管、有人修。着眼完善综合功能，加强各类现有工程的系统配套。推进军民融合深度发展，在地方进行铁路、公路、光缆通信线路等重大工程建设时，充分考虑国防战备需要，把地方基础建设与国防建设结合起来，逐步改善现有指挥工程的通信设施与交通设施，加强系统配套建设，使之集侦察、情报、通信于一体，确保战时指挥安全、稳定与高效。

（五）突出加强适应任务的一体化组织指挥演练。各级指挥员和指挥机关要着眼本级作战任务，按照一线抓“管控”、二线抓“应突”、纵深抓“机动”、军级以上机关抓“联合”的思路深化使命性课题演练，通过对封控边境、处置越境军警人员、防空袭、防核化沾染等边境应急行动进行由表及里的分析研究，找出其中的内在规律，并针对不同对象、不同阶段、不同行动制订相应的应急行动预案。此外，还要有计划、有针对性地组织多课题、多层次的联合指挥演练，使各级联合指挥机构、各作战力量在实战背景下逐步融合，以此不断提高指挥员、指挥机关的组织指挥效能。