发达国家生态技术创新的实践及启示

孙育红　张志勇

摘要：近年来，发达国家率先开展并积极探索生态技术创新，其主要做法包括制定并实施日趋严格的环保法律制度、有利于生态技术创新的科技发展战略、各具特色的生态技术体系、多元化的资金筹措渠道、灵活有效的创新组织系统等。这些实践为发达国家带来了巨大的经济利益和社会效益，对我国生态技术创新的发展具有重要的启示。

关键词：生态技术创新；环保法律制度；科技发展战略；创新组织系统

一、引言

生态技术创新是在资源环境约束强度增大条件下，能够满足人类生态需求，减少生产与消费边际外部费用的支撑可持续发展的技术创新。与一般技术创新不同，生态技术创新包含着一种规范的要求，即对技术的人文价值判断，反映出面对日益恶化的生态环境问题时，人类需要何种技术的理性思考。

目前，国内学者对生态技术创新的研究主要集中在以下三个问题上。一是技术创新生态化转向的必要性。传统技术创新服务于传统的经济发展观，在二战后的很长时间内，单纯的经济增长被视为经济社会发展的目标，经济增长等同于经济发展。李平、肖玲认为，生态技术创新是克服传统技术创新单一价值取向的需要。这是因为，传统技术创新理论暗含着一个假定前提，即所有技术的发展变化对经济都具有巨大的、决定性的作用。但实际上并非如此，传统技术创新在为经济增长做出巨大贡献的同时，也面临着日益严重的“有增长而无发展”的困境。从我国实际情况来看，生态技术创新是我国实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的重要内容，也是加快建设资源节约型、环境友好型社会，推进生态文明建设的强力支撑。二是生态技术创新的动力和运行机制。钟祖昌、陈功玉认为，资源耗竭与环境恶化是技术创新向生态化方向发展的外在推动力；对经济效益的追求是企业进行生态技术创新的内在动力。焦长勇则较为全面的分析了企业生态技术创新的机制，他认为，企业生态技术创新的动力机制来自行政促动、科技推动、市场拉动和企业内部利益的驱动；在运行机制上，则要完善企业生态技术创新的决策机制、资金循环机制、企业界面管理机制和信息开发管理机制等。三是生态技术创新的实现路径和条件。彭福扬、刘小华认为，实施可持续发展战略，开展生态技术创新，必须树立可持续发展观，要大力培育以企业为核心的生态技术创新主体。同时，还要完善保障生态技术创新的法律制度、排污权交易制度等，并优化生态技术创新的财政和金融等政策环境。

从实践来看，20世纪80年代以来，作为技术创新的重要方向和实现可持续发展的重要手段，生态技术创新在世界各国受到高度重视并被积极付诸实践。特别是发达国家率先开展并扎实推进生态技术创新，为这些国家在国内外创造了巨额的经济效益，生态技术创新对各国GDP的贡献率不断提高。从典型的生态技术——环保技术来看，环保产业的全球市场规模从1992年的2500亿美元增至2011年的6000亿美元，年均增长率8%，远远超过全球经济增长率，成为各个国家十分重视的“朝阳产业”。

1993年8月，我国召开了第一次全国环境保护会议，从此拉开了中国环保事业的序幕，环保技术也日益受到重视。尤其是20世纪90年代以来，政府从可持续发展战略出发，高度注重生态技术创新。“十一五”期间，仅国家科技计划累计安排的节能减排研发经费就超过100亿元。“十二五”期间，国家还将在水污染防治、生态保护与建设等12个环保科技领域投入研发资金约220亿元。经过多年实践，我国在生态技术创新领域已经取得长足进步。但与发达国家相比，仍有巨大差距。他山之石，可以攻玉。发达国家多年的生态技术创新实践对我国具有重要的启示。

二、发达国家的生态技术创新实践

发达国家的生态技术创新经历了从末端治理到源头预防的过程，其实践大体可划分为三个阶段，即生产过程末端治理技术（20世纪60年代开始）、生产过程控制技术（20世纪70～80年代）和源头预防技术（20世纪80年代末至今）。在生态技术创新过程中，发达国家的做法主要体现在以下几方面。

1 制定并实施日趋严格的环保法律制度

法律法规是促进生态技术创新的重要制度安排，包括与生态技术创新相关的法律的立法与执法。与经济、行政、教育等手段不同，法律手段具有强制性。从发达国家的实践看，生态技术创新由于研发成本高、投资期长、风险大且收益不确定而不能完全在市场经济制度下自发完成。在发达国家中，德国是最早通过制定法律制度来引导生态技术发展的。1972年，德国颁布了《废弃物处理法》，明确规定了垃圾无害化处置等原则，促进了末端治理技术的发展。1986年，德国将其修改为《废弃物限制处理法》，将废弃物处置原则从“怎样处理废弃物”转向“怎样避免废弃物的产生”，使生态技术创新从末端治理转向源头预防。美国自20世纪70年代以来，国会陆续通过了《资源保护和回收法》、《污染预防法》等近30部环境法律，涵盖了大气污染、废弃物管理和水环境等诸多方面，对污染者或对公共机构应采取怎样的行动，每一部法律都进行了严格的规定和要求。2000年，日本政府颁布了《循环型社会形成推进基本法》，以法律形式抑制废弃物产生、促进资源循环利用，建立“循环型社会”。丹麦、瑞典、法国、荷兰等均制定了相关的法律。与此同时，许多发达国家将环境执法和环境立法置于同等重要的位置。在英美法中，实施法律含有“强迫遵守”法律的意思，包括行政强制执行和司法强制执行。在日本，不仅有强有力的执法机构、行之有效的执法手段，还创造了一些富有特色的执法措施。例如，凡是执行计划好的企业可以获得好的环境形象。法律实施力度的加强对生态技术创新既是激励又构成压力，推动其不断向前发展。

2 制定有利于生态技术创新的科技发展战略

1990年代以来，发达国家在战略上高度重视生态技术创新，制定了一系列重大战略规划，对技术发展的重点和方向产生了深远的影响。1993年，美国制定了“国家环境技术战略”，并于1995年4月24日在世界地球日纪念活动中由时任副总统戈尔正式发布。“国家环境技术战略”提出了美国环境技术发展的指导方针、目标、任务及具体措施，并要求各相关部门据此制定相应的行动对策。而欧盟最有影响力的是“欧盟科技发展和研究框架”，该框架从1984年开始实施至今，已经落实了7个计划。2011年11月出台的“地平线2020"是欧盟第七个科研框架计划的延续，规划为期7年，预计耗资约800亿欧元。其主要目的是整合欧盟各国的科研资源，提高科研效率，促进科技创新，推动经济增长和就业。其中，为应对人类面临的共同挑战的领域的预算为318亿欧元，主要用于应对气候变化、“绿色”交通、可再生能源、食品安全、老龄化等领域的研发。这些计划的执行使美国和欧盟在生态技术创新领域取得了显著成就。

3 建立各具特色的生态技术体系

从发达国家来看，由于各个国家经济发展状况不尽相同，自然条件、文化传统各异，因而形成了各具特色的生态技术创新体系。如日本，一方面因土地有限，废弃物最终填埋场严重不足；另一方面，也是为了改变由于二氧化碳排放日益增加而被称为世界公害大国的状况。因而，日本的生态技术创新始于末端治理技术，以“治”见长。其汽车尾气净化装置、工厂排烟脱硫等技术已位于世界先进水平，比欧美至少领先10～20年，治理后大气中的CO₂和SO₂等的达标率为98%～99%。2000年后，在《循环型社会形成推进基本法》推动下，日本生态技术创新开始转向了源头预防。欧盟国家的生态技术创新集中在以下四类技术：末端污染减排技术；终端治理技术；污染防止技术；可持续性技术。美国的生态技术创新自上世纪80年代以来已经从“末端治理”转向“源头预防”，并建立起一套涵盖污染控制技术、监测评价技术、补救技术等在内的生态技术体系。美国汽车产业的发展深受检测评价技术的影响，如在汽车合作开发计划中，美国充分利用综合环境监测技术所提供的环境对居民健康影响的评估数据，成功研制出新一代“清洁汽车”。

4 开辟多元化的资金筹措渠道

资金是生态技术创新的基础条件，没有足够的资金支持，生态技术创新寸步难行。企业作为生态技术创新的微观主体，必须建立起多元化的融资渠道，以满足企业在生态技术研发、中试及产业化等各个阶段对资金的需求。从各个国家的具体实践来看，欧盟环保投入的一半左右来自其各成员国企业。但同时，欧盟的投入也不断扩大，如“第七框架计划”（2007—2013年）由以往的5年增加到7年，经费投入大幅增加，总预算额达到532亿欧元，几乎是“第六框架计划”经费投入的三倍。其中2011年度预算64亿欧元，预算包括四个板块：合作计划；原始创新；人力资源；研究能力建设。“合作计划”包括健康、食品、能源、环境（包括气候变化）等10项内容，占2011年度总预算的56.9%，是投入力度最大的板块。日本大约有70%的技术研发经费来自民间。而美国企业的研发投入在美国全部研发费用中占72%～80%，德国占66%-70%。不仅如此，美国还通过发行企业债券、股票等扩大融资渠道，并严格控制生态技术创新的成本，确保资金的使用效率。另外，各国政府还从财政和金融渠道对企业进行择优扶持。

5 构建有效的生态技术创新组织系统

科学有效的组织系统是生态技术创新的保障。发达国家生态技术创新的组织体系大致分为两个层次：一是企业内部各职能部门之间的组织与合作。在生态技术创新过程中，从研发、中试、产业化到营销各个环节中，作为创新主体的企业，其内部各个职能部门之间首先需要加强信任与合作，通过沟通消除信息不对称所产生的障碍，将各部门的目标统一起来，从而提高企业内部生态技术创新的组织效率；二是企业与政府、大学或研究机构的合作。发达国家在生态技术创新中普遍采取产学研密切联系与合作的形式，调动各方力量参与并推动生态技术创新发展，其组织管理各具特色。例如，欧盟采取分散式联合研发模式，各成员国的生态技术创新系统建立在合作行动基础之上，其目的是为了保护整个欧洲大陆的生态环境。同时，各成员国还针对本国实际状况各自开展生态技术创新活动。如欧盟著名的尤里卡计划，从1985年出台到1987年短短的两年间，西欧国家就有600多家公司参与其中，各国政府及有关参与者为该计划确定了177个开发项目，投入约45亿欧洲货币单位。目前，参与该计划的共有25个成员国，政府投资约占30%。与欧盟不同，美国更倾向于企业之间的合作。通过合作各企业获得所需的技术资源并形成创新的规模效益。美国生态技术创新的组织系统主要由企业、大学和非营利性组织构成。其中，企业是生态技术创新的微观主体，大学则承担了生态技术创新中80%左右的基础性研究工作。同时，由于基础研究投资大、周期长、风险高、收益不确定等原因，私人资本难以介入。但基础性研究在生态技术创新中发挥着不可替代的重要作用，因而，美国政府在资金、人力等方面与大学展开了多种形式的合作。非营利性组织，如非营利研究机构和私人基金会等，能够帮助政府对生态技术创新进行协调和控制，但其研究成果并不直接进入市场。

三、发达国家生态技术创新实践对我国的启示

党的十八大明确指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”在未来较长的时期内，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等制约我国经济社会发展的深层次矛盾和问题仍将存在。因此，实施创新驱动战略，大力推进生态技术创新是实现中华民族永续发展的必由之路。发达国家多年的生态技术创新实践为我们提供了宝贵的经验和启示。

1 完善并监督实施促进生态技术创新的相关法律法规

从发达国家的实践看，健全的法律法规是保障和促进生态技术创新最重要的手段。目前，我国已经出台的一系列法律法规对生态技术创新的发展具有积极的促进和保护作用。这些法律法规包括：与技术进步有关的法律，如《科技进步法》；与环境保护有关的法律，如《环境保护法》；与废弃物预防和回收利用有关的法律，如《循环经济促进法》；与规范企业在生产全过程注重节约和环保相关的法律，如《清洁生产法》，等等。

我国现行的法律制度大多对科学技术可能给生态环境带来的负面影响考虑不够，前瞻I生和预警性不足。为此，应按照可持续发展战略的要求，在我国现行法制中融人生态理念，完善相关法律法规，引导和促进生态技术发展。如我国已经制定并实施了《科技进步法》、《促进科技成果转化法》，在此基础上应该进一步出台有关促进生态技术进步及生态化科技成果转化的细则和办法。在贯彻安全、环保优先的前提条件下，按照废止、修改、继续生效、提高立法层次等不同要求对现行法律法规做出判断，对存在相互矛盾和冲突的内容进行修改和补充。同时，对技术的发展必须坚持审慎选择的基本原则，在科技立法中应设立论证和预警程序，对某项科学技术的负面影响进行充分、客观的评估，最大限度避免因技术创新所带来的生态环境风险。此外，我国政府相关部门还必须下大力气监督法律法规的有效实施，充分发挥法律手段的强制性和威慑性。

2 制定并贯彻落实促进生态技术创新的战略规划

我国1994年颁布的《中国2l世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》是一部指导我国可持续发展的纲领性文件。在这一文件指导下，我国陆续出台了《中国跨世纪绿色工程规划》、《国家中长期科学与技术发展规划纲要2006—2020年》等促进生态技术创新的战略规划。特别是国务院2012年印发的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，将产业振兴的目光转向七大战略性新兴产业，并制定了其中高效节能产业、先进环保产业和资源循环利用产业到2015年和2020年的发展目标及重大行动和重大政策。应该说，政府已经从宏观的战略规划上明确了我国生态技术创新的重点内容和发展方向。因此，应根据规划尽快完善生态技术创新和生态产业发展规划，对各种《规划》的实施效果进行动态跟踪及评价，并根据评价结果及时做出调整。各地方政府及相关部门应认真研究国家的战略规划，准确把握我国技术创新的方向，根据各地产业及技术的发展阶段、特色及优势，制定符合产业和技术发展规律的发展规划及具体实施方案。

3 构建多层次的生态技术创新体系

借鉴发达国家经验并结合我国实际情况，目前应该重点发展以下五类技术：一是开发并示范推广资源（能源）替代技术。这是从源头上采用可再生资源（能源）替代不可再生资源（能源）的生态技术，如太阳能、风能和生物质能的开发利用技术等；二是开发并推广经济适用的减量化技术。如节水、节能技术等；三是开发并有效利用废弃物资源化技术。如中水回用技术、生活垃圾发电技术等；四是研发并利用适合国情的环境无害化技术。如烟气脱硫除尘技术、机动车尾气净化技术、高效可降解农药生产技术等；五是研发并广泛应用环境监测技术。如环境监测仪器仪表的生产技术等。与此相适应，需构建四个层次的生态技术创新体系：一是由企业、政府和大学（研究机构）共同参与的产学研合作体系，其主要任务是解决困扰我国经济社会发展的重大生态和环境问题；二是企业与大学（研究机构）的合作，主要是共同研发某项生态技术或帮助企业解决面临的具体清洁生产问题。这类合作一般主要由企业出资，还可以通过课题立项形式争取各级政府部门的经费资助；三是企业自筹资金开发具有市场前景的生态技术（生态产品），其主要目的在于获取高额利润；四是企业在严格的行业标准规范下，或者面临激烈的市场竞争压力下，被迫采用对传统产品进行生态化处理的技术。

4 健全并完善相关政策措施

与发达国家相比，我国生态技术创新处于起步阶段，亟需在完善的政策支持下稳步发展。一是财政政策。发达国家生态技术创新的基础性研究大多靠政府支持，而面向市场的生态技术创新则主要由企业进行。从我国目前实际状况看，来自政府各部门支持的研究项目“基础性”不够，许多项目偏重市场化。政府应对生态技术创新的基础研究、涉及国家生态安全和公众生态需求等领域的研究进行财政资助，对企业生态技术的研发及应用给予一定的税收减免优惠；二是金融政策。金融政策既包括帮助企业发行环境债券、引入风险投资等直接金融支持，还包括对企业生态技术创新进行补贴、贷款、提供设备、贷款担保等间接的金融支持；三是对生态技术（包括产品）进行生态标识和认证，利用媒体、网络等多种渠道面向社会进行广泛宣传和公示，以帮助消费者进行理性选择；四是扩大政府对生态技术（包括产品）的采购。政府采购既是对企业生态技术创新的直接有力的支持，也是发达国家常用的手段。扩大政府采购有利于生态技术创新企业扩大生产规模、降低生产成本，从而提高产品竞争力。

5 加强生态技术创新的组织管理和社会化服务体系

发达国家的实践表明，生态技术创新是一个复杂、开放的动态系统，任何一项技术创新活动都需要跨学科、多机构的研究人员的共同合作，生态技术创新的成功离不开良好的组织管理及完善的社会化服务体系。对我国来说，必须在坚持可持续发展理念和市场导向前提下，充分发挥大中型企业在生态技术创新中的微观主体作用。整合产学研资源，建立产学研结合的生态技术创新组织系统，使企业的生态技术创新主体地位与科研机构和高校的技术支撑相辅相成。同时，在承担各级各类重大项目中，产学研合作组成生态技术创新战略联盟，通力合作，完成生态技术创新任务。此外，还要完善生态技术创新的社会化服务体系。从目前看，一是加强技术创新服务平台建设，加强高等院校、科研机构、企业在科技开发、人才培养、技术支撑、信息交流和融资投资方面的交流与合作，为生态技术创新提供公共技术服务平台；二是创造公平环境，促进各类咨询和金融服务等中介机构的发展，为生态技术创新提供咨询和金融服务。