我国文化保税区的功能属性、管理模式与区域实践—兼议陕西国际文化贸易基地的运作管理机制

■ 马孝勇 金栋昌（长安大学政治与行政学院 西安 710064）

作为一种新兴的文化经济载体，文化保税区顺应了经济文化化和文化产业化的时代趋势，契合了我国建设开放型经济新体制和实现文化大发展大繁荣的内在要求，正逐步成长为我国文化产业发展的新高地和文化“走出去”的新亮点。陕西作为文化大省，在践履“西部文化强省”和“向西开放文化高地”的时代使命中，也顺势筹建了全国第四个文化保税区，发展势头良好，但仍需面向未来的“顶端设计”支撑。

文化保税区：保税区转型与文化产业国际化的时代产物

文化保税区是“依托保税区平台，将国际贸易中针对普通商品的保税政策及通行做法运用在文化领域，并根据文化产品创意、设计、生产、存储、销售特点进行政策资源整合和制度创新，形成适应精神产品生产规律、促进文化对外贸易的专门保税形态”（秦骥，2013）。自2011年11月我国首个文化保税区——上海外高桥国家对外文化贸易基地成立以来，先后有北京国际文化贸易服务中心、北京大山子文化保税中心和陕西国际文化贸易基地3个文化保税区相继成立，文化产业发展正式步入“特区时代”，具体见表1。

文化保税区的产生和发展有着深刻的实践根源。一方面，文化保税区迎合了一般保税区转型发展与外延拓展的需要。我国保税区（Bonded Area/ Exempt-Zone）始建于1990年，在二十多年的发展中经历了“初步发展——功能成熟——战略调整”三个阶段，如今正探索着“功能综合化、产业高端化、发展市场化、贸易自由化”的转型。在此背景下，将保税区享有的“免证、免税、保税政策”扩展到文化领域，成为文化繁荣和保税发展的创新结合，具有鲜明的时代性。另一方面，文化保税区迎合了文化“走出去”的战略契机，成为加速文化产业国际化的突破口。随着我国《文化产业振兴规划》的颁布，文化产业发展的百年大幕被拉开，文化自信建设被提上新的高度，这“都要求文化产业必须站在全球高度，内外统筹，全面开启文化产业国际化时代，实现文化产业的外向型发展”（蔡尚伟、王理，2010）。而以扩大文化国际贸易为主基调的文化保税区恰恰迎合了这种发展诉求，利用“文化特区”的税制优惠和“文化港口”的交通之便，在促进文化“引进来”的同时以“集团军”的形式实现我国文化企业和品牌在国际市场上的组团营销和整体展示。

文化保税区本质上是集保税港区、保税加工区、保税物流区、保税出口区等功能为一体的文化综合保税区，“是当前海关各类特殊监管区域中的最新和最高级形态”（李秀华，2013）。它通过“保留征税”政策和“提供专业级的B2B服务”，发挥在文化加工、储藏、贸易等方面的竞争优势，在促进文化“走出去”和振兴文化产业上具有“‘示范效应’和‘窗口作用’”（林汉川、高海乡，2000）。具体而言，主要表现为：一是税收减免效应，文化保税区在进出口、区内企业间交易等方面具有独特的关税豁免、增值税和消费税免除、所得税减免、保税和出口退税等税收优惠，减少了文化生产和贸易的成本。二是产业集聚效应，在我国当前建立的文化保税区中均设有“文化企业集聚中心”，通过保税园区的便利和优惠条件吸引国内外知名文化企业入驻园区，形成文化龙头企业聚集，以促进资源优化配置，扩展产业链条，优化产业结构，形成规模效益。三是文化出口效应，在国际文化经济一体化和西方文化输出的宏观背景下，我国文化“走出去”仍然存在着能力不强、动力不足、体量不够的现实困境。而文化保税区作为我国文化“走出去”模式创新的“试验田”，通过文化企业、产品和服务的整合包装，以“航母编队”的方式，在国际市场上进行整体推介和组团营销，以提升我国文化的国际竞争力。同时，文化保税区通过出口税收优惠、出口手续简化等措施，与“国际、内地及港澳台地区的各类文化企业建立优势互补合作关系，鼓励和服务企业出口贸易，拓宽文化‘走出去’渠道”（范昕，2011）。

文化保税区的管理模式：彰显综合孵化效能的软性生产力

从国际方面来看，具有更高保税形态和贸易自由化程度的国外自由贸易区的管理模式值得提倡。他们强调在中央政府战略支持功能发挥的基础上，政府对自由贸易区进行共同管理或单一管理，并衍生出政府主导型和公司主导型两种主流管理模式。其中：

在政府主导的管理模式下，自由贸易区所在的地方政府或其派出机构、当地海关等部门，在被授权的情况下对自由贸易区进行全权管理，“不仅行使行政审批、土地规划、协调等行政职权，同时还负责资金筹措、开发建设等具体经营事务”（成思危，2003）。这种模式主要用于法制成熟度不够高、政府参与区域经济发展程度较深、关税水平较高的国家或地区，其优点在于政府高权威性的主导下，能够大量提供自由贸易区开发所需要的人力、物力等资源，但也存在管理灵活度较低的制度缺陷，一般发展中国家的自由贸易区多采用这种方法。

表1 我国四大文化保税区的基本信息一览表

在公司主导的管理模式下，自由贸易区主要由国营或私营性的专业管理公司进行管理，政府通过法律途径将自由贸易区的开发建设、经营管理，甚至是部分行政管理权等都委托给管理公司，区内不再设专门的政府管理机构。管理公司对政府负责，并进行市场化运作、公司化管理，具有很大的自主决策权。这种模式主要用于法制成熟、贸易壁垒较少、市场化程度较高的发达国家或地区，其优点在于可以实现社会资源利用的最大化，减少政府的管理成本，管理方式和体制较为灵活，效率较高，但其管理的权威性较低，美国和西欧的一些自由贸易区多采用这种方法。

相比之下，我国文化保税区尚处于探索阶段，在管理体制上大都沿袭了保税区的管理模式，在管理主体类型及关系方面，也沿用保税区以“管委会”为主导的多主体管理模式，即：文化保税区在保税区管委会的行政主导下，驻区机构对各专项事务进行管理，保税区管理公司对基础设施和日常经营进行管理。其中，保税区管委会是“保税区所在地政府派出机构,对保税区进行全面的行政管理”（李友华，2004），是各管理主体中的主体；驻区机构是保税区的另一个行政管理主体，一般包括海关、税务、外汇、工商、卫生、公安、土地管理等专业的派驻管理机构，主要负责相关专业性业务的管理，与“管委会是协作与配合的关系”；而管理公司是文化保税区日常运营的管理主体，一般由保税区管委会单独或与合作伙伴一起组建，公司实行市场化运作，受保税区管委会和驻区机构的监督、指导（见图1）。

这种行政化的多主体管理模式在一定程度上弥补了多元化管理带来的管理分散，也在一定程度上克服了单一化管理造成的管理官僚化，但仍存在一些不足：一是保税区管委会、驻区机构、开发公司三者之间职能边界不清，存在职责重叠、权责不一等问题，导致管委会职能的“无限扩张”，开发公司的管理权限不断被压缩，驻区机构“特立独行”，并且增加了管理主体之间的沟通协调难度，容易引发管理的内耗；二是行政化的管理模式往往形成管理上的消极和被动，而且管委会“作为当地政府的派出机构或特设机构，很容易受到当地政府的不正当干预”（张毅，2008），同时，开发公司作为管委会的下设公司，容易受到管委会的过多管制，导致政企不分，而难以真正实现市场化运作。

文化保税区的区域实践：陕西国际文化贸易基地运作管理建议

从当前我国文化保税区的区域分布来看，现有的4个文化保税区中，3个处于东部地区、西部地区仅陕西国际文化贸易基地1家，与其他3个文化保税区相比，其在交通区位、市场环境、发展理念等方面都具有特殊性。因此，如何立足区域特色和地域禀赋，构筑科学合理的运营管理机制，成为陕西文化保税区建设的关键。

（一）深挖跨域发展的战略契机

陕西作为快速发展的文化大省，在建设国际化大都市、丝绸之路经济带、关中—天水经济带、文化强省等战略的强力带动下，文化市场日趋成熟，文化管理机制逐步完善，文化跨域发展趋势明显，文化产业实现了跨越式增长。

陕西在建设国际文化贸易基地时，应该结合自身的战略优势和发展机遇，将文化保税区建设成西部文化发展的新高地。一方面，强化国际文化贸易基地建设和文化强省战略的契合，将国际文化贸易基地打造成陕西文化强省战略的关键一环，并不断争取地方政府对国际文化贸易基地建设和发展的政策支持、财政扶持、税费优惠等，尤其是要实现贸易基地建设与陕西文化产业发展基金的对接；另一方面，打造向西开放的文化高地，借助建立丝绸之路经济带的机遇和地利之便，陕西在建设国际文化贸易基地时，要强调与丝绸之路沿线国家的文化贸易和合作，通过特殊的优惠政策和便利条件吸引沿线国家文化企业入驻园区，条件成熟时，可在文化保税区内建立“丝绸之路文化产业园”，将其打造成为陕西国际文化贸易基地的竞争优势和对外名片。

（二）构建政府主导下的二元复合管理体系

笔者建议，在坚持“小机构、大服务、低成本、高效率”的原则和“弱化行政性、强化市场性”的理念下，“大力创新监管及管理运营模式”（李小牧、王海文，2012），建设以文化保税区联合委员会和管理公司为主体的二元管理体制（见图2）。二者之间没有隶属关系，分别对所在地的地方政府负责，但二者之间有相互监督的权力，其中：文化保税区联合委员会由西安国际港务区管委会和驻区的海关、税务、外汇、工商、土地等部门联合组成，作为地方政府的派出机构，主要负责编制和实施园区整体及发展规划，海关、税务等专项业务管理，监督文化保税区管理公司的日常运作，必要手续、证件的审批等；文化保税区管理公司由地方政府以公开招标聘请，实行市场化运作，主要负责园区的日常运营管理，园区基础设施建设管理，招商引资和重大项目管理等。

在基本管理体系构建的基础上，出台相应的文化保税区管理制度，明确两个管理主体的权责、明晰其职能边界。同时，“对市场主体能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业协会或中介机构能够自律管理的事项”（黄志勇，2012）联合委员会将逐步取消行政许可和审批，尽量减少企业的行政许可事项。此外，要减少地方政府对联合委员会和管理公司日常管理的随意干预，并在相关制度的约束下适当扩大管理公司的自主经营权。

（三）创新谋划“四大业务板块+综合平台”的保税形式

从我国文化保税区的运营实践和发展规划来看，各文化保税区的功能定位相一致，大都涵盖了文化仓储、加工、展览展示和交易四大领域，缺少特色。陕西国际文化贸易基地在成立之初也将其功能定位为这四大板块，这是明智之举也是前瞻之策，但其既没有明确各业务板块的具体运作模式，也没有发挥区域优势，容易与其他文化保税区形成定位上的趋同、功能上的雷同和竞争上的同质。

图1 我国文化保税区管理体系示意图

图2 陕西文化保税区管理体系构想图

在保税形式探索和功能定位上，陕西文化保税区应“扬己之长，借他之长”，发展具有自身特色的保税形式。一方面，在四大业务板块独立发展的基础上，各板块既要发挥当地“特长”，也要吸引在该领域中具有国际影响力的企业参与业务拓展。其中在文化仓储方面，陕西国际文化贸易基地应联合国际著名的文化保税、专业仓储等相关机构，通过强强合作，共同运营“仓储板块”；在文化加工方面，陕西国际文化贸易基地应联合陕西新华发行集团、陕西出版传媒集团、西部影视集团等省内龙头文化企业，以及国际知名文化加工企业，形成多方合作，共同运营“加工板块”；在文化展览展示方面，陕西国际文化贸易基地应充分发挥省内的会展优势，联合曲江国际会展中心，做大做强“展览展示板块”；在文化贸易方面，陕西国际文化贸易基地应与苏富比等国际知名文化贸易企业合作，利用其在管理、品牌等方面的优势，共同运营“贸易板块”。

另一方面，陕西国际文化贸易基地要在创立保税文创院的基础上，强化与西安曲江文化产业基地和西安市文化创意产业孵化基地的战略合作，增强文化创作、创新和创意能力，通过文化原创和文化创意来拓宽文化保税园区的保税形式，待时机成熟后可以在保税园区内建立文化创意中心和文化创意交易平台。

（四）构建“文化+金融+科技”的产业融合机制

随着文化产业在社会生产领域里的不断延伸，跨产业的融合创新已成为文化深度发展的大势所趋。金融和科技作为文化产业发展的双驱动，在助推文化产业增资扩容的同时，也在产业形态创新等方面为其指明了方向。

陕西在发展国际文化贸易基地时，就必须要紧紧抓住文化与金融、科技融合的产业趋势，通过文化保税园区产业结构调整、功能板块优化、服务能力创新等手段，实现园区发展的“文化+金融+科技”三轮驱动。一方面，打造园区的金融平台。通过与政府、银行等的合作，推进园区内信用体系建设，“加强和改进金融机构对文化产业的信贷服务”（袁江，2012），优化政府对园区和文化企业的金融支持；通过与保险机构的合作，培育园区文化产业发展的保险体系，发挥保险对园区、文化企业发展的防护作用；通过发行证券，“将文化产业项目进行证券化”（马王杰，2011），挖掘多层次的资本市场，拓宽融资渠道。另一方面，推进文化与科技融合。陕西国际文化贸易基地的发展，要立足本省的高新技术优势，强化与西安高新技术产业开发区的战略合作，在文化创新、创意、仓储、展览展示等方面，实现与高新技术的有机结合，通过高新技术的优势发展新兴文化产业、带动传统文化产业、做大地方特色文化产业。

（五）加快港区一体化的协同发展进程

国际上自由贸易区都实行“港区联动”，建立自由贸易区和港口之间的“绿色通道”，实现业务便利的最大化。文化保税区也“只有实行港区一体化运作，增强货物、资金和信息的聚集和扩散能力，才能使保税区各项功能有大的发展，更好地发挥保税区的带动和辐射作用”（谭潇寒，2010）。

陕西在建设国际文化贸易基地时，就应该向港区结合方向发展，最终实现“港区联动”，将文化保税区打造成文化保税港区。一方面，实现与西安国际港务区的协同发展，陕西国际文化贸易基地本身就位于西安国际港务区内，应利用其区位之便，在港区监管、业务运作、信息共享、金融外汇等方面强化与港务区的合作，做到港区无缝对接，简化从港口到保税区的流通环节和程序，最终实现“以港兴区”和“以区促港”的协调发展；另一方面，强化与西安咸阳国际机场的协同发展，借鉴我国首个空港文化保税区——北京国际文化贸易服务中心的发展经验，充分利用我国西北地区最大的空中交通枢纽——我国第五大机场西安咸阳国际机场的空运优势，开展航空港和保税区之间的港区合作，建立航空港和文化保税园区之间文化产品物流的“专业通道”，实现航空港和保税区之间的一站式对接，从而拓宽文化保税区的对外贸易通道和发展空间。

总之，在文化经济快速发展的当下，文化保税区不仅能推进文化的产业化，而且也能促进文化贸易的外向化发展，契合了时代的发展趋向和诉求，必将成为未来文化发展的制高点。但文化保税区将保税政策适用于文化领域还是首创之举，其必将经历前期的探索阶段，无论是在内涵属性、管理体系还是实践运营等方面都需要在实践摸索中寻求善治之道。

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