论环境规制引入环境成本效益分析

孙非亚 王学利

（1.东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025 2.东北财经大学 研究生院，辽宁 大连 116025）

以往的观念大多认为，环境保护与经济发展之间是相互制约的关系。现在我们来换一种思维——假如我们把环境保护、污染防治的环境法律规制引入成本效益分析理念，则会使企业自觉自愿地进行环境保护、污染防治，从而达到企业的经济利益和环境利益之间平衡。

1 经济利益与环境利益的关系

在一般情况下，企业实施环境保护措施的好坏在很大程度上是由企业的经济利益决定的。环境保护、污染治理的边际成本越小，则固定成本就越大。所以，小企业盈利少，污染量也小，这就使得环境保护、污染治理的固定成本高并很难获得补偿，因此以往通常采取低固定成本和高边际成本的方法来保护环境、治理污染。而对于一个国家来说，大量的企业存在, 可以分担保护环境、治理污染的成本，这使得低边际成本和高固定成本的保护环境、治理污染方式更为有效。随着经济的增长和大企业增多，在保护环境、治理污染方面的大规模投资也就越来越值得。

1.1 库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve）假设

经济发展的早期，人们对环境污染和破坏——这一环境问题的认识是不予重视的。但随着经济发展的产业化的不断深入，企业对环境污染和资源掠夺不断加剧，环境问题的危害也就显现得越来越严重，于是人们开始寻求摆脱这一宿命办法。1991年，Grossman和Krueger1将原先用于描述收入不均等程度与发展阶段关系的库兹涅茨曲线应用于环境科学领域，提出了环境库兹涅茨曲线假设（Environmental Kuznets Curve， EKC）。EKC曲线表明，环境问题与经济发展存在倒U字型的关系。即在经济发展的进程中，某一阶段的环境恶化似乎是不可避免的。而当社会的人均收入达到一定水平后，经济增长的同时则需要对环境的破坏与污染进行修复和治理，即社会开始朝着经济增长与环境保护和谐统一的方向发展。这一点从现实域外的横向比较就可一目了然，即发达国家要比发展中国家更注重环境保护和污染治理。而在历史上，这些发达国家在经济发展初期都经历过环境恶化的阶段。结合这样的历史经验，EKC理论似乎暗示着“先污染，后治理”的发展模式是必然的（图1）。

1.2 真实世界中的EKC曲线

EKC曲线尽管在理论上得到广泛的接受，但现实中EKC曲线却受到了各种质疑。反对EKC理论的观点之一是，该理论没有考虑到移位效应。即发达国家将污染环境高的生产环节转移到发展中国家。而在发展中国家，在权衡经济利益与环境利益时，往往认为经济增长比环境保护更重要。也就是说，发展中国家愿意以一定的环境质量下降来换取经济增长。而这样导致的结果是，全球环境污染和破坏的总量净值是增加的。因此，EKC理论或许能够较好地解释发达国家以往的经济发展历程，却不能解释和预期当前和未来的发展中国家的发展轨迹。而EKC理论的支持者认为，当前的发展中国家会比以往的发达国家更早到达EKC曲线上的转折点，也就是说，发展中国家的EKC曲线将向左移。其理由是，发展中国家在经济发展的进程中将比发达国家更快地采用“清洁”技术和管制措施，这当然是科技的进步和发达国家经验积累所致。

图1

图2 负外部效应导致资源配置失当

上述EKC曲线分析表明：经济发展与环境保护二者之间相互作用、相互影响、相互制约、相互依存、互为因果。如果人们在经济发展与环境保护的关系上，认识与处理得当，则二者之间互相促进、共同发展；如果认识处理不当，就会造成二者的严重影响和相互制约。换句话说，粗放式的经济增长方式是造成环境污染、资源枯竭、生态破坏的重要原因；而环境污染和生态破坏又有悖于促进经济发展的初衷。因此，经济发展在很大程度上是受到生态环境和资源条件制约的。即严重的环境污染和资源短缺，会制约经济发展的质量和效益。相反，如果注重生态环境保护，就可以提高环境资源的增殖能力和持续利用能力，促进经济持续正常发展。所以，我们应该像关心经济增长一样关心环境与资源的保护和改善。

随着环境问题的大量凸显，人们的环保意识不断提高，政府也逐渐加大了对环境规制的力度。如何提高公众环保的积极性、主动性，降低环境与资源保护成本也成为政府不得不考虑的问题。而环境成本效益分析，不仅可以降低环境治理的成本，而且还能取得高效益的环境治理成果。因此，环境成本效益分析的方法被越来越多的国家政府所接受并加以运用。

2 环境成本效益分析的内涵

2.1 环境成本效益分析的概念

在了解环境成本效益分析的概念之前，我们首先要了解什么是环境成本和环境效益。

图3 环境规制下的污染企业及相关利益主体

环境成本目前国际上有影响的定义主要有：（1）美国会计界:环境成本应包括按照法律要求开展持续的环境保护活动、对已污染项目进行清理或清除、其他个人或组织，由于人身健康、安全、财产受到企业排放污染物的损害而进行的索赔，违反环境法律受到惩罚导致的成本。（2）日本环境厅则认为“环境成本”，应包括企业在生产、销售及回收过程中发生的环境保护成本、环境研发成本和支援地域的环境保全成本。（3）联合国国际会计和报告标准政府间专家工作组则认为，“环境成本是指本着对环境负责的原则，为管理企业活动对环境造成的影响而采取或被要求采取的措施的成本，以及因企业执行环境目标和要求所付出的其他成本”。根据上述对环境成本的不同表达，笔者认为，环境成本应包括与环境保护有关的所有支出，具体包括企业因生产经营过程中所发生的从事环境保护活动的成本、政府或者法律要求企业开展持续环境保护活动的成本以及支援地域的环境保护成本。

环境效益是指对人类社会活动的环境后果的估量。由于人类的生活和生产活动必然会引起环境发生各种各样的变化，这些变化对人类的继续生存和社会的持续发展的作用是不同的，因此人类需要从自然、经济、人文等多种角度对人类活动可能导致的环境变化进行综合评估和衡量。环境效益既可分为正效益和负效益，还可分为直接效益和间接效益。

环境成本效益分析又称为环境费用效益分析，是费用效益分析理论与环境科学相结合的产物，也是全面评价某项活动综合效益的方法。20世纪7 0年代以来，发达国家将环境成本效益分析的方法在水、大气污染的控制、自然资源保护等领域进行了广泛的应用。其基本思路是，在分析某项活动的经济效益、环境效益的基础上，通过—定的技术手段，将环境效益转换成经济效益（即使环境效益货币化），然后将环境效益和经济效益进行叠加，求得综合经济效益。如果该项活动有利于改善环境质量，则环境效益为正效益，反之，则为负效益。由此，综合经济效益也有正负之分，正效益表示该活动是可行的。通说认为环境成本效益分析包含两方面的含义：一方面，在投入费用相同的情况下，比较各个方案实施的效果，从中确定具有最佳效果的方案；另一方面，在方案实施效果相同的情况下，比较各个方案所投入的费用的大小，费用最小的方案即是最优方案。

2.2 环境成本效益分析的特性

环境成本效益分析的实质就是对投入产出关系有一个尽可能科学的估计，以期追求效用的最大化。所以，环境成本效益分析主要有以下特性。

第一，自利性。环境成本效益分析的内在精髓是对效益的追求，即行为者对自身利益最大化的追求。行为者使用环境成本效益分析的目的，就是为了获得自身的利益，而不是为了他人的利益，因此，这种分析方法有着强烈的自利性。第二，经济性。由于行为者具有自利的动机，总是试图在经济活动中以最少的投入获得最大的收益，使其活动经济、高效。环境成本效益分析的前提就是效用最大化，这本身就蕴含着经济、高效的要求。并通过这种方法对各个方案进行对比评估，从而做出最具有经济性的决断。所以，这种分析方法有着明确的利益指向性。第三，计算性。行为者要使自己的经济活动达到自利、经济、高效的目的，必须对自己的投入产出进行计算，所以，环境成本效益分析蕴含着一种量入为出的计算理性，没有这种精打细算的计算，要想获得好的效果是不可能的。因此，环境成本效益的计算特性是达到经济性的必要手段，也是保证行为者行为自利性的基本工具。

3 环境规制引入环境成本效益分析的理论基础

3.1 环境规制的含义与特征

3.1.1 环境规制的含义。对于环境规制的含义，学界经历了一个认识的过程。开始，人们认为，环境规制是国家以非市场途径对环境资源利用直接干预的政策，主要表现为禁令、许可证制等。其特征主要是环境标准的制定及执行均由政府行政当局一手操办，市场和企业在严格的行政管制中没有任何活动的余地。之后，人们发现，环境税、经济刺激等手段的运用，也具有环境规制的功能。于是，人们对环境规制的含义进行修正，概括为国家对环境资源利用直接和间接的干预，不仅涵盖行政法，还包括经济激励手段和利用市场机制的政策等。20世纪90年代以来，生态标签、环境认证、自愿协议的出现，又使人们对环境规制的含义产生新的困惑，学者们通过反思与探讨，大多以为环境规制的内容应该包含除国家控制性环境规制、市场激励性环境规制外，还应包括自愿性环境规制。如果从环境规制的提出主体、对象、目标、手段和性质五个维度理解环境规制，就会发现，环境规制是指以环境保护为目的、个体或组织为对象、有形制度或无形意识为存在形式的一种约束性力量。

3.1.2 环境规制的特征。关于环境规制的特性,笔者以为可以概括为以下几点:首先, 环境规制目的的社会性。环境规制的目的是保护社会公众的环境权益,实现人与自然的和谐共处。我国的环境保护觉醒是由政府号召和组织开始，这使得我国的环境保护从一开始就具有了公益性。其二，环境规制主体的特定性。环境规制机构的设立是根据环境规制的功能或内容来确定的，而经济规制机构的设立则是根据产业结构类型设置的。其三，环境规制对象的综合性。环境规制的对象是实行全社会跨行业的全方位规制，不像某些经济规制只对特定行业全方位规制。

3.2 环境规制引入环境成本效益分析的理论基础

3.2.1 环境外部效应理论。在经济发展的初期，企业对环境资源的使用如空气、水及土地是无偿的，对其污染也微乎其微，不用支付任何费用。然而，环境资源本身吸纳污染的自净能力有限，当企业生产过程中对环境有限的供给过度使用，威胁到人类的生存和发展时，环境资源的稀缺性便显示出来。正是这种稀缺性使得环境资源在更大的范畴内成为一种商品，并且与其他商品相比，环境这种商品还具有更重要的特性，即公共用品的特性。这种特性使得人们对环境资源的使用产生了环境外部效应，见图2。

对于整个社会而言，产出的最优条件是边际社会成本等于边际社会收益。当没有外部效应时，私人成本等于社会成本、私人收益等于社会收益，这时完全通过市场配置资源就会达到最优。然而外部效应不可避免的表现为正外部效应或负外部效应。当存在负外部效应时，私人成本就会低于社会成本。反之，在正外部效应下，私人利益小于社会利益。在图3.1中，D曲线是排污企业的需求曲线和边际收益曲线，MPC表示其私人边际成本，由于存在负外部效应，社会的边际成本MSC要高于私人的边际成本MPC，两条线间的垂直距离即是边际外部成本，也就是企业的这个活动给社会造成的成本。企业为了追求利润最大化，将产量定在MSC与MR的交点所决定的Q上，而使社会利益达到最大的产量应该是MSC与MR的交点所决定的Q＊上。既然在负外部效应时，私人边际成本低于社会边际成本，即私人实际负担的成本低于社会成本，那就相当于供给曲线右移，此时的均衡产量肯定会高于以社会成本计算的均衡产量（即帕累托最优产量），表明负外部效应时产量太高（资源配置失当）。如果是正外部效应，由于私人利益小于社会利益，那么社会收益曲线应该位于私人收益曲线的右边，换言之，以私人收益计算的均衡数量要低于以社会收益计算的均衡数量，表明正外部效应下产量较低（资源配置失当）。

因此，当环境问题大量出现、环境负外部效应过大时，也就超过了帕累托最优所要求的水平Q＊。对于这种环境问题的负外部效应，如果单纯地依靠市场来进行调解必然会造成资源配置不当，导致环境污染加剧。所以，政府有必要引入环境成本效益分析的方法，对环境进行规制，改变市场资源配置失当。

3.2.2交易成本理论。交易成本是交易中取得信息、互相合作、讨价还价、执行合同等所产生的费用。通常情况下，交易成本大小与市场交易所得的好处相比是微不足道的，但如果交易成本超过市场交易的收益，或者买者与卖者的数量太少，市场就难以形成。解决环境问题，尤其是全球性环境问题，需要巨额的交易成本。高额的交易成本是市场机制无法成功解决环境问题的原因之一。同样，建立和执行环境资源产权也有成本。如果这些成本高于环境资源产权所带来的收益，其产权和与之相联系的市场也就不会产生。如，为了建立渔业资源产权而保护海洋资源，一种可能的方案就是把茫茫大海分给各个渔民，但即使分割了大海，鱼类活动也不会受分割线的影响，假如在大海中设置隔离网这样做不仅成本太高，也是不可行的。在大多数情况下，要想找到大家都同意的解决办法，也需要极高的成本。但是，如果政府运用其权力降低市场交易成本，将比市场自由交易的成本大大降低，这也是存在政府制定环境规制的原因之一。

3.2.3 环境规制中的“俘虏”理论。“俘虏”理论开始产生于对经济性规制的研究，后来适用于对环境规制的分析。在某些情况下，环境规制是各个社会利益集团“寻租”的产物，抑或是环境规制者被“俘虏”的结果。环境规制的确定，实质上是社会各利益集团相互博弈的结果，牵扯的利益越多，环境规制被“俘虏”的过程也就越复杂。为此，图3进一步介绍了环境规制“俘虏”理论中的各利益相关者。

根据经济学基本假设，社会各经济主体都是理性经济人，因此会通过各种方式影响环境规制的制定与实施，使其有利于自身利益。某些被规制利益主体往往通过游说环境规制者制定有利于自己的环境规制制度或不利于竞争对手的规制制度。污染企业作为被规制者，是环境规制的主要目标群体，对环境规制的敏感性也是最强的，这就决定了被规制者的环境污染企业与环境规制方政府进行博弈，通过 “俘虏”规制的制定者使得环境规制的制定有利于自身在市场竞争中的优势。如果环境规制的制定者政府运用环境成本效益分析的方法与被规制者的环境污染企业进行博弈，势必使得环境规制被“俘虏”的结果更加客观，更加符合环境规制的初衷。

3.2.4 法的效率理论。法的效率是法哲学中法的重要价值的一种体现。在很多情况下，效率与公平是矛盾的。对于某一具体的法律制度而言，其追求的首要价值目标是由不同法律功能来决定的。在我国，环境法的功能就是要注重环境资源的宏观调控和克服环境资源外部市场资源配置失当等现象。由于受资源有限性的制约，环境法应以有利于提高效率的方式分配资源，环境法的设计应该能防止胁迫和消除意见分歧的损害，通过法律制度的建立来减少资源配置的成本。值得注意的是：古典经济学提出经济人假设，认为每个人都会理性地追求利益最大化，从而自动实现社会整体的福利增长。但由于人类所处环境的约束和人类自身计算能力的限制，他们不可能知道全部备选答案，不可能把所有的价值统一到单一的综合性效用函数中去，也无法精确计算出备选方案的后果，也就是说，经济人的理性是有限的。这种有限理性的结果导致机会主义倾向的产生，这就决定了法的制度的重要性。由于环境资源具有长期性和代际性，就更要求环境法律制度要提供一个对未来预期的可能性。因此，在对环境规制时进行成本效益分析，能更合理的降低成本，提高法的效率，从而选择最优的决策以促进环境的治理和可持续发展。

4 国外环境规制引入环境成本效益分析的理论与实践及对我国借鉴意义

4.1 国外环境规制引入环境成本效益分析的理论与实践

最近二十多年来，欧美国家环境规制的显著变化主要体现在：欧洲国家是由污染数量控制向污染税或向排污权交易规制的转变，而在美国则主要体现在从数量控制规制向排污权交易规制的转变：

第一，欧洲国家的环境税规制。总体上说，环境税在欧洲国家的适用得到了快速的发展，尤其是在北欧国家更甚。另外，英法两国运用环境税来达到京都议定书所承诺的减少温室气体排放及国内环境政策目标方面也取得了不小的成效。还有，德国、意大利也实行了相关税种。在环境税中，能源税占了较大比重，污染税所占比重是最低的，但却一直呈上升趋势。而作为污染税一般分为纯税收用途和指定税收用途：纯税收用途在挪威、瑞典等国运用的比较普遍，指定税收用途则更多的被法国、丹麦所采用。环境税不仅能改善环境质量，而且通过环境成本效益分析的方法进行收入的返还，以此来削减税收的扭曲效应，减少税制效率损失，带来“超额收益”。此外，Pearce在1991年提出对污染行为征税取得的收入，应当被用来减轻社会福利税费的负担，进而实现改善环境和降低福利成本的双重效应。继而Bovenberg 在1999年又对环境税的双重红利进行了更全面、更深入的阐释。总之，自20世纪90年代以来，各国对利用环境成本效益分析方法而产生的这一新的环境保护规制越来越关注已是不争的事实。

第二，美国的排污权交易规制。利用排污权交易规制来控制空气污染自20世纪90年代以来在美国呈现快速发展的趋势，具有典型意义的事件是1990年《清洁空气法修正案》。在这个修正案的第七章 812 款中 ,要求美国环境保护署对法案自1970年到1990年期间所发生的收益和成本进行综合分析 , 以便为评估法案提供依据 。 同时还要求预测法案及其修正案在未来实施中的规制成本和收益。美国环境保护署于1997年发表了第一个回顾性研究报告, 对1970年-1990年间该法案对公共健康、经济增长、环境、就业、生产率等总的影响进行了成本与收益分析。1999年美国环境保护署又公布了第二个展望性的分析报告,在这个报告中对 1990年-2010年间的成本、收益进行预测和规制。实践表明，这一法案规划实施的非常成功，不仅环境目标被超额完成，交易规模也日趋扩大，更重要的是实现目标的花费比未实施这一规划之前节约了大约10亿美元。另外，排污权交易中成本与收益分析预测规制也在美国以外的国家得到了应用，如英国和丹麦在控制二氧化碳方面也开始采用这一成本与收益分析的预测规制。

4.2 国外做法对我国的借鉴意义

可以这样说，环境成本效益分析在欧美国家的环境规制中得到了越来越多的运用，这也是环境规制标准日趋严格、治理污染技术不断进步、市场制度不断完善等现象的必然反应。近年来，我国也开始对建设项目中的环境影响进行尝试性的成本效益分析，并且也取得了一定的进展。但总体上来说，环境成本效益分析还只停留在经济或经济管理领域，还未引入到环境法律规制领域。发达国家环境规制的成本效益分析演化趋势表明：环境规制的科学性与环境问题的严重性成反比的关系，这对我国环境规制的制定有很大的启示作用。由于我国在经济发展水平、技术进步程度及制度结构等方面与发达国家都有很大的不同，因此，将发达国家的环境规制完全移植过来肯定是行不通的。但是，这并不意味着我国不能从发达国家的环境规制实践中借鉴经验。所以，我国在环境规制标准的选择和方案的确定时，一定要与我国的环境资源现状、经济发展水平、技术进步程度及市场制度的完善相一致，当这些因素发生变化时，环境规制也应重新进行成本效益分析，并及时作出相应的调整。

因此，尽管环境成本效益分析在我国环境规制的应用可能比发达国家要面临更多的困难，但将其引入我国环境规制领域却是一个不可阻挡的趋势。具体说来主要有如下意义。

第一，在环境规制领域引入环境成本效益分析,可增加环境规制制定和实施的科学性和效率性。环境规制的制定、执行、评估和修正是一个统一的整体, 科学合理规制的产生和实施需要规制影响评估来保证。通过对准备实施的环境规制进行成本收益分析,可对执行环境规制时可能产生的收益和成本进行预测,为政府进行规制标准或方案的选择提供了重要客观的参考。政府可以通过对已生效的环境规制进行评估,为规制的进一步修订提供了科学的依据。我国作为人口众多的发展中国家,在环境污染与经济发展之间会面临更多、更难的权衡与决断。我国在制定和实施环境规制时,既要保证其科学性、治理环境污染；也要坚持其效率性、保障经济的平稳发展,在改善环境状况的同时,也要尽可能减少成本和效益损失。通过对我国准备实施和已经生效的环境规制进行成本收益分析,不仅可以评估环境质量现状，还可以衡量就业、经济增长、生产率等因素对环境的影响，再可以测评环境规制的现有标准适当与否。这将使我国的环境规制建立在科学、量化、效率分析的基础上, 最终实现环境规制的保护环境、防治污染、发展经济和谐统一的总体目标。

第二，在环境规制领域引入环境成本效益分析,可提高环境规制的执行效果,降低环境规制的监督成本。通过对环境规制进行成本收益的分析,可以使人们对执行环境规制的后果有一个清晰的预测或了解,提高人们遵守环境规制的自觉性,与之相适应环境规制实施的效果自然较好，从而降低了政府监督环境规制落实的成本。对于某些出台后执行效果差或时过境迁的环境规制,可以通过环境成本效益分析方法对其不恰当的地方予以及时调整或定期修订，从根本上改变环境规制执行不利的状况，这无疑会增加人们执行环境规制的动力。与此同时,也降低了政府监督环境规制落实的成本,并因此也减少了对违法违规企业进行处罚造成的效益损失。

总之，我国应该通过环境成本效益分析方法，评估出保护环境、防治污染与经济发展的最佳契合点，并以此契合点作为环境规制中保护环境、防治污染与经济发展的行为标准。并随着我国环境状况的变化和经济发展的水平，定期用成本效益分析方法对环境规制进行评估调整。

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注释

1.Grosssman美国芝加哥大学博士，经济学家。Krueger美国普林斯顿大学，经济学和公共事务教授。