政府治理模式的动态发展

秦明辉

摘要：The Stateless State（《去中心主义政府》）的作者Mark Bevir以及R.Rhodes在批判传统官僚制的基础上，以三种思潮的演变为主线，详细介绍了由政府权威至上到网络化治理，到元治理。再到去中心治理的变化条件及过程，试图对政府的治理模式创新进行研究与探索：当代的政府治理模式没有单一的根据和理论，只有不同传统带来的不同结构。

关键词：权威；政府治理；治理模式

一、前言

政府作为至高的权威组织是政治研究在很长一段时间内所认同的观念，随着其发展，越来越多的学者开始研究政府权威，这种变化缘起于文艺复兴和宗教改革时期，以霍布斯的重要研究为起点。在霍布斯的理论逻辑中，自然状态是残酷的战争状态，自然权利则意味着确保秩序的自由，因此进行权利完全让渡的“半契约”以形成拥有绝对主权国家就变得必然了。这种绝对主权观念持续了很长时间，其组织形式以传统官僚制为主。传统官僚制是以功能为导向的组织运作模式，无法从整体上提供公民所需求的服务。政府拥有的至高权力和强制力也越来越成为政府体制腐败、过时的根源。The Stateless State（《去中心主义政府》）的作者Mark Bevir以及 R.Rhodes便在批判政府权威至上的基础上，试图对政府的治理模式创新进行研究与探索。

二、The Stateless State提出背景及框架

在The Stateless State一文中，作者认为在现阶段中，我们不应该只停留在回顾国家发展的起源，或者对社会科学理论的范围和多变性进行研究，而是主要研究治理理论在理论和实践中的诸多变化，例如官僚制转向网络化治理，由网络化治理、多中心治理到离散式的治理再到去行政化、去国家化，即去中心理论。这些政府治理理论的发展呈现动态性，并依据不同的传统而生成。

文章以三种思潮的演变为主线，详细介绍了由政府权威至上到网络化治理，到元治理（B﹒Jessop（1998）提出“后设治理”即元治理（meta-governance）的概念。Jessop指出，后设治理不是要建立一个统摄一切、至高无上的政府；相反的，是要致力于各种制度的设计和愿景的构思），再到去中心治理的变化条件及过程。第一波思潮是官僚制到网络化治理的转变。网络化治理是应对信息技术革命而提出的，以跨界性合作服务为基本内容的一种政府治理模式。网络化治理把新公共管理松散的组织结构连接成为一个有机整体，在公共服务中进行整体性运作，有效地克服了新公共管理分散化治理的限度问题，并充分地吸收了其优点，使得政府权力被分散成一个由公、私、志愿部门组成的功能网。第一波思潮网络化治理是由官僚制向市场、网络的转变，但对是否对政府权力机关进行必要分割存在争议。第二波思潮主要是注重元治理（即对政府或治理方式的治理）。元治理是面对政府规则的外延性概念，它的特征是将网络化治理作为政策工具使用。第三波思潮是去中心治理理论，关注的是实践中的社会结构的形成、作用和意义，讨论的不是个体不相关、偶然的具体行为。作者认为不同的传统会形成不同的治理方式，该理论宣称盎格鲁学派、元治理、政府的消亡。通过对不同传统的分析，可以看出精英部门对不同政策的实践的分析以力图重塑政府。作者在文章的后半部分坦言，我们渴望探索出较早的治理改革的特点，并认为治理有一定的类似性。但并不是每一个例子中都包含了治理的普遍特征和本质内容，相反，治理模式是由植根于不同传统的个人行为组成了不同的实践活动。作者重点要讨论的就是这个由无政府理念带来的新的话题。

三、The Stateless State的理论创新及对其评价

总而言之，当代的政府治理模式没有单一的根据和理论，只有不同传统带来的不同结构。作者提出去政府化的理论有着重要的意义，政府并不是一开始就存在的，它的结构与人们的信仰和实践活动有因果关系。对政府的变化进行研究并不是为了创建形式化的理论，而是找出他人行动的意义，讲述自己的故事。去中心的方法与全面考虑的方法针锋相对，它摆脱了网络化和元治理的根本特性和社会逻辑，不是市场的固有合理性，也不是机构的相关性和治理的决定模式。去中心理论探究了改变政府和公民社会界限变化的多种形式，这种变化是通过随着信念变化对实际情况进行重置而达成的。去中心的方法强调：1.国家权力机关的多元化；2.对政府本身和公民社会的完全统一的管制是不现实的；3.日常行动源于传统和现实的事物，例如：英国的公务员就沿袭了威斯敏斯特模式。

笔者认为The Stateless State作者所阐述的去中心理论有些部分与实践相去甚远。作者在论述去中心理论时强调国家权力机关的多元化，国家的界限由国际合作而打破，就现阶段的发展而言，这些是不现实的。这一观点对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并非国家唯一的权力中心，作者认为各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心，虽然有一定的道理，但是于责任的界定以及权力监督有一定的困难。如果国家权力机关多元化，比如一个国家内存在多个权力主体，没有相互沟通与制约，权力就会被滥用。作者还强调去中心理论是通过政府部门工作人员对自己行为和实践的解释来阐述治理模式的变化。笔者认为作者忽略了组织外部环境对组织治理模式变化的影响。就政府组织存在的目标，增进社会福利而言，组织与其外部环境的联系更加密切，外部环境的变化对组织治理模式的要求大多数时候比政府部门人员对治理模式的变化影响更大。作者一方面在阐述政府治理模式的三大思潮相互之间的一个演进过程，强调去中心理论是最好的治理模式，一方面又强调治理是一个动态的过程，没有给定的特征，当代的治理没有单一的根据和理论，只有不同传统带来的不同结构，这意味着适合自己传统的治理模式才是好的。这难免有些自相矛盾，并且只是强调了去中心理论可能的替代性，却没有明确具体的措施。

但是，诚如作者所言，治理模式没有单一的理论与依据，只有不同传统带来的不同结构，政府要探索出适合的治理模式就需要对内部传统文化重视起来，切忌生搬硬套。

【责编 金 东】