实施整体移民搬迁 促进城乡一体化发展

编者按：2013年6月，江西省委政研室、省扶贫和移民办联合调研组根据省委、省政府有关领导的指示，赴修水、武宁两县，就整体移民搬迁工作进行了调研，并就两县的基本情况和主要做法、重要意义和启示、需要进一步研究和完善的几个问题进行了分析和探讨，形成了7000余字的《实施整体移民搬迁 促进城乡一体化发展》的调研报告和《关于推进整体移民搬迁 促进城乡一体化发展试点工作的有关建议》。

该报告及建议得到了省委、省政府领导的高度重视和充分肯定。省委书记强卫6月26日作出重要批示：“政研室和扶贫办对修水、武宁两县实施整体移民搬迁工作经验的调研报告很具参考和推广价值，可印发给设区市和县党政主要领导和分管领导参阅。《有关建议》可请省委农工部牵头进一步研究论证，提出决策意见。”省长鹿心社6月25日作出重要批示：“‘建议’涉及面广，可由省扶贫移民办分别商请有关部门达成共识，形成‘文件’稿。”省委副书记尚勇6月24日作出重要批示：“写得很好。此经验有推广价值，可以适当方式转发全省学习借鉴。”现将调研报告全文刊出，以飨读者。

最近，根据省委、省政府有关领导的指示，我们赴修水、武宁两县，就整体移民搬迁工作进行了调研。我们认为，修水、武宁两县实施整体移民搬迁，推进城乡发展一体化的做法效果较好，有一定的总结和推广价值。现将调研情况汇报如下：

一、两县的基本情况和主要做法

修水地处赣西北边远山区，是国家重点贫困县，人口83万，面积4500平方公里，为全省县域之最。近几年来，该县立足山区特点，抓住沿海地区产业转移升级步伐加快的机遇，积极策应九江、岳阳、成宁联手打造中部地区“小三角”经济带的新构想，大力推进工业化、城镇化。以打造规划面积128平方公里、建成区面积30平方公里、人口30万的湘鄂赣三省九县宜居宜业宜游、文化生态区域中等城市为目标，重点完善老城区，提升南城区，决战良塘区，建设大修水，投入城市建设资金50多亿元，拉动社会投资100多亿元，实施重点城建项目253个，已竣工168个。目前，中心城区建成面积由2009年的6.9平方公里拓展到20平方公里，人口由13万增加到18万，基本形成了“一心两河六组团”的“大修水”中等城市发展格局，城镇化率由37%提升到42.5%，成功创建国家卫生县城、国家园林城、省级文明城。今年，该县又投资1200万元编制修水县城乡发展一体化总体规划，合理安排县域城镇建设、农田保护、产业聚集、新村建设、生态涵养等空间布局，构建以县城中心城区为核心、渣津和太阳升两个示范镇为副中心、4个示范镇、30个一般集镇、120个中心村为网络的城乡一体化空间体系，城镇化发展进入了城乡一体化发展的新阶段。

同属赣西北山区的武宁县，人口38万，面积3506平方公里，近几年依托柘林水库“一湖秀水”的独特资源优势，按照“精品、生态、休闲、养生”的理念，着力打造“武宁特色、世界唯一”的城市品牌，高起点规划，城市规划面积达124平方公里；高标准建设，投资53.4亿元，实施城市重点建设项目76个，重点推进总面积7.8平方公里的沙田新区建设，完成了新区“五路三桥两堰一公园”等一批基础设施工程，拉开了“一河两岸”的城市框架。目前，该县城区面积由7.2平方公里扩大到15平方公里，人口由8万增加到12万，先后荣获全国生态示范区、全国文化先进县、国家卫生县城、国家园林县城、全国文明县城、全国平安县、全国平安畅通县等一系列荣誉称号，被誉为“最值得向世界推介的50个中国最美小城”之一。

随着工业化、城镇化的快速推进，修水、武宁两县适应城乡一体化发展的新形势、新要求，把移民扶贫纳入城镇化进程，把加快城镇化进程与做好移民扶贫工作有机结合起来，以居住点、自然村、行政村为单元，以无土安置为主，整体移民搬迁进县城、进工业园区、进中心集镇和中心村，统筹解决他们的住房、就业、社会保障和公共服务等问题，既探索出了一条新形势下贫困山区移民扶贫工作的新路子，又找到了加快推进城乡发展一体化的突破口和切入点。他们的主要做法是：

1 坚持“三个原则”，实行“三个结合”，解决“搬得出”的问题。坚持“三个原则”，即坚持在深山区、库区、地质灾害区、洪涝灾害区、生态保护区等农村贫困地方先行先试的原则；坚持“政府引导、群众自愿”的原则，按照“农户申请、村组申报、乡镇审核、县级审批”的程序进行；坚持居住人口全部搬迁、宅基地全部复垦、土地承包权和山林经营权全部依法流转、搬迁人口全部参加社保、医保的原则。实行“三个结合”：一是移民安置点建设与县镇村联动相结合。采取以县城和工业园区安置为主，中心集镇、中心村、养老院安置为辅五种方式，进行集中安置。修水县城和园区安置房按1350元/m²销售（目前同地段商品房价格在3500-3900元），面积有50m²-120m²六种户型，满足移民的不同需求。安置小区还配建一定公租房和廉租房，作为无力购买公寓房过渡性安置房。二是优惠政策叠加与地方财政补助相结合。修水县将扶贫移民政策与农村危房改造、土地增减挂政策相结合，土地山林流转与解决移民社会保障相结合，规定搬迁移民除可享受移民补助、危房改造补助、土地“增减挂”等优惠政策外，还可享受财政奖励和购房优惠，移民户购买80平方米以下户型奖励2万元，在县城自购商品房每平方米补助150元，移民拆除旧房按结构不同、房屋新旧再给予补助。武宁县规定补助标准不少于1.5万元一户，不足部分财政兜底。三是整体推进与重点帮扶相结合。对特困群体重点帮扶，五保户及边缘户纳入养老院集中供养，不符合集中供养安置的特困户，在养老院建设安置房，实行“一院两制”；对因灾、因病等致贫特困户，实行单位部门和企业结对帮扶。目前，修水县群众自愿移民搬迁热情高涨，在报名摸底阶段就有20个行政村，5223户20690人递交了2013年的整体移民搬迁试点村申请，最后确定的9个试点村的8000人，90%以上已签订搬迁协议，并缴纳了保证金。

2 加强社会保障和公共服务，解决“留得住”的问题。在户籍上，修水、武宁两县都规定，搬迁移民可以直接办理城镇居民户口，也可以保留农村户籍办理城镇居住证，不管选择哪种户口，在医疗、教育、公共卫生、计生服务等方面享受城镇居民同等待遇。保证“两个不变”，即承包的耕地和林地的原有权不变，各种强农惠农政策不变，进入城镇的搬迁户还可继续享受农村计划生育政策。在社会保障上，修水县积极推进新型农村养老保险与城镇居民养老保险转续并轨，提高移民养老金待遇，将缴费档次由500元扩大到了1000元，并对每人每月补助养老金50元，将最低档养老金由原来的55元增加到164.35-221.01元（不合利息）。在养老资金筹措上，采取土地、山林集中流转或入股分红等方式解决。流转收益分户结算，用于缴纳个人社保账户。同时规定，搬迁移民可自由选择农村合作医疗和城镇居民医疗保险，农村和城镇低保可互转。在公共服务上，修水、武宁移民安置点都严格按高标准住宅示范小区建设，文化休闲、购物、教育、卫生等公共配套设施一应俱全，小区实行社区化、物业化管理，移民与城市居民一样可以享受到良好的公共服务。

3 创造就业条件，加强技能培训，解决“能发展”的问题。在移民安置点的选点布局上，两县都注重选择置业、就业、创业十分便利的城区和工业园。修水县的安置点良瑞佳园就位于县城核心区良塘新区，靠近五大专业市场。为了加强就业指导，修水县结合企业的用工需求，采取企业下订单、学校下菜单、政府买单等形式，分年龄段、分层次、分需求免费为搬迁移民进行订单式、定向式的职业技能培训，整合“金蓝领工程”、“雨露计划”、“阳光工程”等培训资金，用于整体搬迁农民的培训。两县都实行就业扶助政策，规定移民自主创业的，可优先享受3-5万元的小额担保贷款和贴息。同时，大力开发和提供公益性岗位，重点安置移民搬迁农民中弱势人员就业，确保有就业需求的家庭至少有一人实现就业，消除移民搬迁“零就业家庭”。

4 整合项目资金，做好土地“增减挂”文章，破解资金、用地难题。修水县按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、形成合力”的原则，全面整合移民扶贫、新农村建设、农村危房改造、交通、水利、教育、卫生、民政等部门涉农资金，统筹用于整体移民搬迁项目。武宁县去年整合各类资金4000余万元，县财政投入配套资金570万元。为了解决用地问题，两县都十分注意做好土地“增减挂”文章。修水县在把搬迁移民原有宅基地复垦为耕地的基础上，计划通过集体经营性建设用地流转，推动把农村果园、花园和低丘陵坡地逐步认定和改造为耕地，用于占补平衡。武宁县则把废弃厂矿、砖瓦窑、废弃堤岸复垦造地，增加建设用地指标，乡镇的指标除用于移民搬迁安置房和公益性项目建设外，部分土地出让用于房地产开发。

二、重要意义和启示

修水、武宁两县开展整体移民搬迁扶贫，加快城乡发展一体化的探索实践，虽然刚刚起步，但意义重大，其作用和效果显而易见：

一是有利于快速减少贫困人口，达到“多快好省”的扶贫效果。“多”，即可从根本上解决居住在偏远山区群众的行路、上学、就医等多种困难；“快”，即可快速有效地减少贫困人口，修水县目前还有8.2万人居住在缺乏生存条件的山区和地质灾害区，如能全部搬迁，全县贫困人口总数可减少40.12%；“好”，即不仅可以帮助移民群众解决当代人的贫困问题，而且有利于子孙后代的发展，阻断贫困在代际之间的传递；“省”，即比就地扶贫更能有效地节省大量财力物力。

二是有利于推进人口城镇化。目前，修水县城镇化率为42.5%，该县今年实施整体移民搬迁进城进园，在城区规划了6个组团，在良塘新区新建了安置小区良瑞佳园，可安置移民1.2万人，并规划了今后五年的移民安置点建设。安排今年搬迁8000人，明年搬迁1万人，后年搬迁1.5万人，到2020年完成移民搬迁10万人，城镇化率每年可提高两个百分点。武宁县城镇化率为48%，两年已整体移民搬迁6300余人，计划5年内向城镇园区搬迁移民5万人，城镇化率可达到50%。

三是有利于破解工业园区招工难题。目前，修水县工业园区有入园企业158家，可提供就业岗位3万多个。武宁县工业园区仅绿色光电企业就有140家，需要大量的用工。为破解工业园区招工难题，修水县在工业园区新建了一期占地200亩的鹏宁佳园，可安置移民4000余人。武宁县规划在工业园区建设占地500亩的移民安置小区，可容纳2万人。这些移民安置区建成后，可以有效缓解企业招工难，也可有效解决移民群众的就业问题。

四是有利于现代农业发展。移民搬迁后，将宅基地复耕，土地承包权和山林经营权流转，可以为农业集约化、规模化、产业化生产经营提供条件。目前，修水县整体搬迁移民迁出区土地、山林流转工作尚处于前期准备阶段，但已有不少种养大户和企业前来了解和商谈。如，已入驻修水工业园区的四川思味特公司就有意向到溪口镇的移民迁出村组承包几万亩山地种植油料经济作物。

五是有利于扩大内需和促进消费。据修水县的测算，一个农民进城，需要资金投入8.3万元。今年修水县搬迁8000人，可直接拉动消费6.6亿元。移民进城后，随着收入增加，消费档次和水平必将提高，对拉动消费，扩大内需，优化经济结构，促进三产发展和城镇繁荣，将产生积极作用。

六是有利于保护生态环境。修水、武宁的深山区，海拔高，耕地少，贫困群众主要靠“望天丘”和“挂壁田”维持生计。将这些贫困群众整体移民搬迁出去，通过退耕还林、还草，使自然生态得到修复，也可以减少对土地和山林资源的消耗。同时，将可开发利用的土地山林资源流转到专业合作社、农业龙头公司、工商企业等规模经营，也便于有序合理开发利用。

修水、武宁两县以整体移民搬迁扶贫为抓手，推进城乡发展一体化，给了我们许多有益的启示。

启示之一：推进城乡发展一体化，必须审时度势，主动作为，敢闯新路。推进城乡发展一体化，是新形势下解决“三农”问题的有效途径。如何有效推进城乡一体化，是各级各地面临的重大而迫切的任务。修水、武宁两县把贯彻落实党的十八大精神和省委省政府的重大决策部署与本县实际结合起来，顺应山区贫困群众的新要求、新期待和工业化、城镇化发展的新趋势、新任务，适时总结移民扶贫工作经验，因势利导，主动作为，从整体移民搬迁扶贫入手，推进城乡一体化，闯出了一条新路子。

启示之二：推进城乡发展一体化，必须深化改革，扫除体制机制障碍。推进城乡发展一体化，实质上是打破城乡二元结构的深层次改革，必然面临许多深层次的矛盾和问题，牵涉更为复杂的利益关系调整，遇到更多的体制机制障碍。修水、武宁两县反映在整体搬迁移民工作中碰到的最大问题是政策、项目和资金整合难度大。为了解决这些问题，修水县联动推进就业保障、户籍保障、社会管理、涉农体制、金融服务六项改革，较好地实现了政策组合、资金整合、职能综合。

启示之三：推进城乡发展一体化，必须扩大县级自主权。实施移民搬迁扶贫，推进城乡发展一体化，应以县（市）为基本单元，以加快县城经济和社会发展为龙头，实行县（市）、乡（镇）、村三级联动，统筹县域经济和社会发展。县（市）在推进城乡发展一体化中处于前沿，县级党委、政府是组织推进城乡发展一体化的前线指挥部，上面的各项政策和措施都需要他们去组织实施，各地情况千差万别，应允许他们从实际出发贯彻落实，创造性地开展工作。比如，在整合资金项目上，要赋予县级更大的自主权。为此，应加快推进“省直管县”和“强县扩权”改革步伐，赋予县级更多的经济社会管理权限，增强县级推进城乡发展一体化的活力。

三、需要进一步研究和完善的几个问题

实施整体移民搬迁，促进城乡发展一体化是一项探索性的工作。修水、武宁两县的做法得到了各级领导和有关部门的大力支持，引起了社会的强烈反响。到目前为止，先后有五个设区市、三十多个县去参观学习。从我们调研情况看，还有以下几个问题需要进一步研究和完善：

1 关于加强移民安置区的社会管理问题。首先是村“两委”向社区管理组织的过渡问题。修水县提出，行政村整体移民搬迁，村两委组织继续保留，在安置区成立社区管理组织，实行“两块牌子、一套人马”、“双重身份、双重职责”的管理方式，既承担原村委会的“三资”管理职责，又承担城镇社区的社会管理职责。我们认为，从目前看是可行的，从长远看村“两委”肯定要向社区组织过渡，将来可能会碰到诸如换届选举、土地、山林集体所有权属等法规方面的问题。其次是进城移民的特殊待遇问题。修水县规定，进城移民既可以与城镇居民享受同等待遇，又可以继续享受农村计划生育、惠农补贴等方面的政策优惠。我们认为这只是权宜之计，要防止在实践中可能引起城镇居民与进城移民的攀比，引发新的矛盾。第三是如何帮助进城移民尽快融入城镇社会问题。尽管给予了很多政策优惠和特殊待遇，但移民进城后，居住环境和生产生活方式发生了很大的变化，如何引导帮助他们转变生活习惯，提升就业能力，提高文明素质，尽快融入城镇社会，防止回流，预防就业不足引发社会矛盾化冲突，是值得高度重视和研究解决的问题。

2 关于土地和山林的流转问题。整体移民搬迁后，土地和山林流转政策性强，牵涉面广，矛盾问题多，工作量大。修水县专门制定了实施方案，规定了基本原则、实施步骤、经营要求和保障措施，鼓励和支持移民户承包的土地和山林以多种形式向种养能手、专业大户、农民合作社、农业龙头企业和其他工商企业流转。目前正在开展纠错确权、资源评估等前期工作。从调研情况看，在实际操作中还要注意把握好以下几个问题：一定要坚持依法、自愿、有偿的原则，坚持和稳定农村土地家庭联产承包经营责任制，充分尊重搬迁移民的自主权和选择权，最大限度地保护他们的合法权益，切忌简单粗暴，搞强迫命令一刀切。搬迁移民户同意由村级组织代为办理流转的一定要出具委托书或承诺书。一定要重视发挥村委会的作用，农村土地和山林所有权归村委会和村小组集体所有，特别是农村土地发包方是村委会，村委会在确权、评估、流转等方面具有不可替代的作用，无论是采取什么形式流转及流转到哪里都绕不开村委会这一集体组织。应允许移民选择多种流转方式，既可以用土地、山林承包经营权换取社会保障，也可以以土地、山林入股分红形式参与开发，还可以允许移民户组建合作社，适度规模经营。

3 关于统筹城乡社保、医保、低保政策问题。修水、武宁两县都规定，新型农村养老保险与城镇居民养老保险可转续并轨，农村和城镇低保可互转，符合条件的搬迁户可享受城镇低保，移民搬迁户可自主选择参加农村合作医疗或城镇居民医疗保险。调研中他们反映，这些政策在县级层面统筹是没有问题的，但下一步市、省统筹时，认不认可，接续有没有问题，就难说。我们认为，随着经济社会的发展，统筹城乡医保、社保、低保等政策，实行城乡均衡协调发展势在必行。

责任编辑：邵猷芬