商业性信贷业务的开展对政策性银行的影响

农业发展银行现在可同时开展农业政策性信贷业务和农业商业性信贷业务。农业政策性信贷业务体现农业发展银行的政策性银行定位，应该服务好农业和农村经济发展需要，充分体现政府的政策意图。而农业商业性信贷业务使其能够更好地实现财务上的可持续。但是，当农业发展银行同时开展农业政策性信贷业务和农业商业性信贷业务时，资金总量有限，出于财务绩效考虑，其农业商业性信贷业务会对农业政策性信贷业务产生排挤，政策性的支农定位会变得模糊起来，农业发展银行为了追求财务绩效，往往会越来越倾向于农业商业性信贷业务，其行为模式变得越来越像商业银行。同时农业发展银行利用国家信用可以低成本地筹资来开展农业商业性信贷业务，与商业银行进行不公平的市场竞争。鉴于此，有必要思考农业发展银行同时开展农业政策性信贷业务和农业商业性信贷业务的经营模式是否合理，农业政策性银行到底应该如何兼顾政策性支农目标的实现和机构自身财务的可持续问题。

政策性银行的商业性信贷业务

能更好地实现机构财务上的可持续

我国农业政策性银行不追求盈利，目标是实现政府的政策性目标，但是从事农业政策性信贷业务的财务绩效并不理想，甚至出现亏损。农业政策性银行为了自身的生存可能会越位或缺位，以政策性信贷资金开展商业性信贷业务而背离政策性目标初衷。商业性贷款业务的开展，极大地改善了农业发展银行的财务绩效。

从盈利性分析看。表1显示，从2005年至2011年农业发展银行资产收益率不断提高，2011年为0.366%。同商业银行（截至2011年年末资产收益率1.28%）比较，整体水平偏低。从2005年至2011年农业发展银行资本回报率不断提高，2011年为21.1%。同商业银行（截至2011年年末资本回报率20.4%）比较，水平相当。2005年农业发展银行成本收入比50.42%，2011年降为44.70%。说明农发行经营效率得到提高。

从安全性分析看。一是不良贷款率。农业发展银行的不良贷款余额及占比明显下降。不良贷款率由2005年的10.2%降到2011年的1.46%。不良贷款余额由2005年的798.6亿元，降到2011年的274.46亿元。二是资本充足率。截至2010年农业发展银行核心资本充足率为3.04%，资本充足率为6.06%。国外政策性银行的资本充足率普遍高于商业银行，如印度为39.05%，泰国为20.63%，农业发展银行资本充足率偏低，没有达到监管当局的资本充足率8%和核心资本充足率4%的要求，因此应该补充其资本金。三是资本比率。2005年农业发展银行的资本比率为2.33%，到2011年资本比率降为1.82%。说明农业发展银行抵御风险能力下降。四是资产负债率。2005年农业发展银行资产负债率是97.67%，2011年资产负债率提高到98.18%。由此我们可以算出财务杠杆为55倍。说明目前农业发展银行资产负债率偏高，财务风险较大。

通过对农业发展银行财务绩效的分析，我们发现商业性贷款业务的开展，极大地改善了农业发展银行的财务绩效，其不良贷款率不断降低。虽然，资产收益率偏低，由于财务杠杆较大，导致资本回报率较高。但资产负债率偏高，财务风险较大，资本充足率偏低。

商业性信贷对政策性信贷的排挤

农业发展银行为了追求财务绩效，会越来越倾向于农业商业性信贷业务，其行为模式变得越来越像商业银行，商业性贷款业务相对于政策性贷款业务增长较快，而政策性支农贷款业务增长规模和幅度放缓。截至2011年末，农业发展银行共有30个省级分行、303个地（市）分行和1657个县级支行，服务网络遍布除西藏自治区外的中国大陆地区。从机构来看，其在乡镇等基层没有分支机构，主要直接服务对象不是农户，政策性的支农信贷资金无法直接有效地惠及农户。

从政策性贷款业务看。表2显示，截至2011年累放粮棉油收购贷款4326.8亿元，农业科技贷款62.94亿元，专项储备贷款458.68亿元。主要政策性贷款业务稳步增长，由2007年的3028.66亿元，逐年增长，到2011年达到4848.42亿元，与2007年相比，增长了0.6倍。

从商业性贷款业务看。表2显示，截至2011年末，农业产业化龙头企业和加工企业贷款1561.1亿元，农业小企业贷款75.87亿元，农业生产资料贷款79.93亿元，农村流通体系建设贷款102.21亿元，累计发放农业综合开发和农村基础设施建设贷款3278.4亿元，支持2139个项目。主要商业性贷款业务快速增长，由2007年的1593.53亿元逐年增长，到2011年达到5097.51亿元，与2007年相比增长了2.2倍。

农业发展银行的市场定位与资金来源

市场定位

从国际经验看， 政策性银行的职能定位和业务范围是一个动态调整的过程。随着农村经济的发展，农业经济转型、城市化发展及产业化的特点，政府应该及时调整政策性银行的职能定位和业务范围，但是应该尽量明确农业政策性金融业务和农业商业性金融业务的边界和范围，不可任由政策性银行的业务规模无节制地扩张， 必须强化农业发展银行的政策性支农定位，限制其开展商业性信贷业务。

随着农村经济和金融环境的变化，应该动态调整农业发展银行的职能定位和业务范围。农业发展银行自1994年成立以来，与时俱进地调整业务范围，主要经历了三个阶段：1994年成立至1998年3月，主要业务为粮棉油收购贷款、储备贷款和调销贷款，同时承担农业开发、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工贷款等；1998年3月至2004年7月，专司粮棉油收购信贷业务；2004年7月国务院第57次常务会议以来，农业发展银行的业务范围逐步拓展，先后开办农业产业化龙头企业和加工企业贷款、小企业贷款和农业科技贷款、农业基础设施建设和农业综合开发贷款等商业性业务。

2004年以来，农业发展银行的业务范围得以拓展，逐步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的“一体两翼”业务新格局。表3显示，2007年以来，农业发展银行不断拓展新的业务，积极支持新农村建设。

农业发展银行提出“十二五”时期实施“两轮驱动”业务发展战略：一是着力发展以粮棉油收储、加工、流通为重点的全产业链信贷业务；二是着力发展以支持新农村建设和水利建设为重点的农业农村基础设施建设中长期信贷业务。

当前，农业发展银行应该将贷款支持对象扩大到农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等更广泛的农村经济领域。加大对农业综合开发和农村基础设施建设项目的信贷投放力度，加大对农业科技的贷款支持力度。

资金来源

农业发展银行的资金来源渠道日益多元化，市场化发债融资比重不断上升，对中央银行再贷款的依赖性不断降低，从而农业发展银行对中国人民银行基础货币的影响不断降低。

从融资渠道看。一是发行金融债券。农业发展银行从2004年408亿元发债规模到2011年的4472.7亿元，增长了近11倍。二是吸收存款。农业发展银行的存款包括企业单位存款、财政存款和特种存款以及同业定期存款。截至2011年末总计3882.1亿元。其中企业单位存款占74%，财政存款和特种存款占21%，同业定期存款占5%。三是向中央银行借款。农业发展银行再贷款规模从2004年的6099亿元逐年下降，到2011年降到2720亿元（见表4）。

从资金来源的变动趋势看。农业发展银行发行的金融债券余额占比由2004年的6%增长到2011年的64%，再贷款余额由2004年的84%降低到2011年的14%，存款余额由2004年的10%提高到2011年的22%。农业发展银行的资金自给率由2004年的16%提高到2011年的85.62%（见表5）。

农业发展银行的资金来源也决定其应该坚持政策性支农的市场的地位。农业发展银行依靠政策性银行身份获得政策扶持，并利用国家信用可以低成本的筹资来开展农业商业性信贷业务，会导致与商业银行进行不公平竞争。

政策建议和对策

补充资本，建立持续稳定的财政补偿机制。农业政策性银行在世界各国经济发展和社会进步的过程中发挥着重要而独特的作用。农业政策性银行普遍享有政府注资、税收优惠、风险分担等显性或隐性支持，其发展依赖长期、稳定、低成本的资金来源。在国家财政补贴的基础上一般具备财务可持续性。目前，政府没有建立对农业发展银行持续稳定的财政补偿机制，对于农业发展银行在财税和货币政策方面给予扶持的力度不够，农业发展银行资本充足率较低，因此有必要早日建立财政对农业政策性银行的补偿机制，国家应该对其注资，补充资本金，并对其政策性不良资产进行剥离。

重视政策性目标实现的考核，构建科学合理的社会绩效评价体系。目前我国缺乏对农业发展银行的社会绩效评价体系。对于农业政策性银行的社会绩效评价体系应该包括两方面的内容：一方面是财务绩效，考察其财务是否可持续。另一方面是政策性功能的发挥。在财政部发布的《金融企业绩效评价办法》中，我们可以发现，对政策性银行的考核是比照商业银行的标准来考核政策性银行的绩效，在政策性目标的实现方面考核和评价比较欠缺，比较重视财务绩效表现的考核。因此有必要构建科学合理的政策性银行社会绩效评价体系，在考核政策性金融机构的绩效时应该强调其社会绩效，而不应仅仅是财务绩效。同时，有必要对政策性银行进行专门立法， 并实行单独监管。

向新型农村金融机构批发资金，提高其市场化运作资金的效率。由于农业发展银行与贷款需求小额、分散的农户直接发生交易的成本太高，且信贷风险的防控难度较大。可以考虑由农业发展银行向村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构批发资金，既解决了新型农村金融机构的资金短缺问题，又可以有效地发挥农业发展银行的政策性支农功能，提高其市场化运作农业政策性信贷资金的效率。

深化内部改革，不断提高经营管理水平。农业政策性银行可以借鉴商业银行的治理模式，建立规范的董事会（或理事会） 运作机制和内部约束机制；不断强化内控建设和风险管理。培养和造就一支能够切实进行高水平的贷款评审与风险管理的专业化队伍，不断提高信息技术在经营管理中的应用水平。适应新形势和新农村建设的发展要求，大力推进内部改革，积极开展业务创新。

（作者单位：中国传媒大学经济与管理学院，呼伦贝尔银监分局）

商业性信贷业务的开展

对政策性银行的影响—以中国农业发展银行为例

曲小刚 刘宏义

农业发展银行现在可同时开展农业政策性信贷业务和农业商业性信贷业务。农业政策性信贷业务体现农业发展银行的政策性银行定位，应该服务好农业和农村经济发展需要，充分体现政府的政策意图。而农业商业性信贷业务使其能够更好地实现财务上的可持续。但是，当农业发展银行同时开展农业政策性信贷业务和农业商业性信贷业务时，资金总量有限，出于财务绩效考虑，其农业商业性信贷业务会对农业政策性信贷业务产生排挤，政策性的支农定位会变得模糊起来，农业发展银行为了追求财务绩效，往往会越来越倾向于农业商业性信贷业务，其行为模式变得越来越像商业银行。同时农业发展银行利用国家信用可以低成本地筹资来开展农业商业性信贷业务，与商业银行进行不公平的市场竞争。鉴于此，有必要思考农业发展银行同时开展农业政策性信贷业务和农业商业性信贷业务的经营模式是否合理，农业政策性银行到底应该如何兼顾政策性支农目标的实现和机构自身财务的可持续问题。

政策性银行的商业性信贷业务

能更好地实现机构财务上的可持续

我国农业政策性银行不追求盈利，目标是实现政府的政策性目标，但是从事农业政策性信贷业务的财务绩效并不理想，甚至出现亏损。农业政策性银行为了自身的生存可能会越位或缺位，以政策性信贷资金开展商业性信贷业务而背离政策性目标初衷。商业性贷款业务的开展，极大地改善了农业发展银行的财务绩效。

从盈利性分析看。表1显示，从2005年至2011年农业发展银行资产收益率不断提高，2011年为0.366%。同商业银行（截至2011年年末资产收益率1.28%）比较，整体水平偏低。从2005年至2011年农业发展银行资本回报率不断提高，2011年为21.1%。同商业银行（截至2011年年末资本回报率20.4%）比较，水平相当。2005年农业发展银行成本收入比50.42%，2011年降为44.70%。说明农发行经营效率得到提高。

从安全性分析看。一是不良贷款率。农业发展银行的不良贷款余额及占比明显下降。不良贷款率由2005年的10.2%降到2011年的1.46%。不良贷款余额由2005年的798.6亿元，降到2011年的274.46亿元。二是资本充足率。截至2010年农业发展银行核心资本充足率为3.04%，资本充足率为6.06%。国外政策性银行的资本充足率普遍高于商业银行，如印度为39.05%，泰国为20.63%，农业发展银行资本充足率偏低，没有达到监管当局的资本充足率8%和核心资本充足率4%的要求，因此应该补充其资本金。三是资本比率。2005年农业发展银行的资本比率为2.33%，到2011年资本比率降为1.82%。说明农业发展银行抵御风险能力下降。四是资产负债率。2005年农业发展银行资产负债率是97.67%，2011年资产负债率提高到98.18%。由此我们可以算出财务杠杆为55倍。说明目前农业发展银行资产负债率偏高，财务风险较大。

通过对农业发展银行财务绩效的分析，我们发现商业性贷款业务的开展，极大地改善了农业发展银行的财务绩效，其不良贷款率不断降低。虽然，资产收益率偏低，由于财务杠杆较大，导致资本回报率较高。但资产负债率偏高，财务风险较大，资本充足率偏低。

商业性信贷对政策性信贷的排挤

农业发展银行为了追求财务绩效，会越来越倾向于农业商业性信贷业务，其行为模式变得越来越像商业银行，商业性贷款业务相对于政策性贷款业务增长较快，而政策性支农贷款业务增长规模和幅度放缓。截至2011年末，农业发展银行共有30个省级分行、303个地（市）分行和1657个县级支行，服务网络遍布除西藏自治区外的中国大陆地区。从机构来看，其在乡镇等基层没有分支机构，主要直接服务对象不是农户，政策性的支农信贷资金无法直接有效地惠及农户。

从政策性贷款业务看。表2显示，截至2011年累放粮棉油收购贷款4326.8亿元，农业科技贷款62.94亿元，专项储备贷款458.68亿元。主要政策性贷款业务稳步增长，由2007年的3028.66亿元，逐年增长，到2011年达到4848.42亿元，与2007年相比，增长了0.6倍。

从商业性贷款业务看。表2显示，截至2011年末，农业产业化龙头企业和加工企业贷款1561.1亿元，农业小企业贷款75.87亿元，农业生产资料贷款79.93亿元，农村流通体系建设贷款102.21亿元，累计发放农业综合开发和农村基础设施建设贷款3278.4亿元，支持2139个项目。主要商业性贷款业务快速增长，由2007年的1593.53亿元逐年增长，到2011年达到5097.51亿元，与2007年相比增长了2.2倍。

农业发展银行的市场定位与资金来源

市场定位

从国际经验看， 政策性银行的职能定位和业务范围是一个动态调整的过程。随着农村经济的发展，农业经济转型、城市化发展及产业化的特点，政府应该及时调整政策性银行的职能定位和业务范围，但是应该尽量明确农业政策性金融业务和农业商业性金融业务的边界和范围，不可任由政策性银行的业务规模无节制地扩张， 必须强化农业发展银行的政策性支农定位，限制其开展商业性信贷业务。

随着农村经济和金融环境的变化，应该动态调整农业发展银行的职能定位和业务范围。农业发展银行自1994年成立以来，与时俱进地调整业务范围，主要经历了三个阶段：1994年成立至1998年3月，主要业务为粮棉油收购贷款、储备贷款和调销贷款，同时承担农业开发、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工贷款等；1998年3月至2004年7月，专司粮棉油收购信贷业务；2004年7月国务院第57次常务会议以来，农业发展银行的业务范围逐步拓展，先后开办农业产业化龙头企业和加工企业贷款、小企业贷款和农业科技贷款、农业基础设施建设和农业综合开发贷款等商业性业务。

2004年以来，农业发展银行的业务范围得以拓展，逐步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的“一体两翼”业务新格局。表3显示，2007年以来，农业发展银行不断拓展新的业务，积极支持新农村建设。

农业发展银行提出“十二五”时期实施“两轮驱动”业务发展战略：一是着力发展以粮棉油收储、加工、流通为重点的全产业链信贷业务；二是着力发展以支持新农村建设和水利建设为重点的农业农村基础设施建设中长期信贷业务。

当前，农业发展银行应该将贷款支持对象扩大到农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等更广泛的农村经济领域。加大对农业综合开发和农村基础设施建设项目的信贷投放力度，加大对农业科技的贷款支持力度。

资金来源

农业发展银行的资金来源渠道日益多元化，市场化发债融资比重不断上升，对中央银行再贷款的依赖性不断降低，从而农业发展银行对中国人民银行基础货币的影响不断降低。

从融资渠道看。一是发行金融债券。农业发展银行从2004年408亿元发债规模到2011年的4472.7亿元，增长了近11倍。二是吸收存款。农业发展银行的存款包括企业单位存款、财政存款和特种存款以及同业定期存款。截至2011年末总计3882.1亿元。其中企业单位存款占74%，财政存款和特种存款占21%，同业定期存款占5%。三是向中央银行借款。农业发展银行再贷款规模从2004年的6099亿元逐年下降，到2011年降到2720亿元（见表4）。

从资金来源的变动趋势看。农业发展银行发行的金融债券余额占比由2004年的6%增长到2011年的64%，再贷款余额由2004年的84%降低到2011年的14%，存款余额由2004年的10%提高到2011年的22%。农业发展银行的资金自给率由2004年的16%提高到2011年的85.62%（见表5）。

农业发展银行的资金来源也决定其应该坚持政策性支农的市场的地位。农业发展银行依靠政策性银行身份获得政策扶持，并利用国家信用可以低成本的筹资来开展农业商业性信贷业务，会导致与商业银行进行不公平竞争。

政策建议和对策

补充资本，建立持续稳定的财政补偿机制。农业政策性银行在世界各国经济发展和社会进步的过程中发挥着重要而独特的作用。农业政策性银行普遍享有政府注资、税收优惠、风险分担等显性或隐性支持，其发展依赖长期、稳定、低成本的资金来源。在国家财政补贴的基础上一般具备财务可持续性。目前，政府没有建立对农业发展银行持续稳定的财政补偿机制，对于农业发展银行在财税和货币政策方面给予扶持的力度不够，农业发展银行资本充足率较低，因此有必要早日建立财政对农业政策性银行的补偿机制，国家应该对其注资，补充资本金，并对其政策性不良资产进行剥离。

重视政策性目标实现的考核，构建科学合理的社会绩效评价体系。目前我国缺乏对农业发展银行的社会绩效评价体系。对于农业政策性银行的社会绩效评价体系应该包括两方面的内容：一方面是财务绩效，考察其财务是否可持续。另一方面是政策性功能的发挥。在财政部发布的《金融企业绩效评价办法》中，我们可以发现，对政策性银行的考核是比照商业银行的标准来考核政策性银行的绩效，在政策性目标的实现方面考核和评价比较欠缺，比较重视财务绩效表现的考核。因此有必要构建科学合理的政策性银行社会绩效评价体系，在考核政策性金融机构的绩效时应该强调其社会绩效，而不应仅仅是财务绩效。同时，有必要对政策性银行进行专门立法， 并实行单独监管。

向新型农村金融机构批发资金，提高其市场化运作资金的效率。由于农业发展银行与贷款需求小额、分散的农户直接发生交易的成本太高，且信贷风险的防控难度较大。可以考虑由农业发展银行向村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构批发资金，既解决了新型农村金融机构的资金短缺问题，又可以有效地发挥农业发展银行的政策性支农功能，提高其市场化运作农业政策性信贷资金的效率。

深化内部改革，不断提高经营管理水平。农业政策性银行可以借鉴商业银行的治理模式，建立规范的董事会（或理事会） 运作机制和内部约束机制；不断强化内控建设和风险管理。培养和造就一支能够切实进行高水平的贷款评审与风险管理的专业化队伍，不断提高信息技术在经营管理中的应用水平。适应新形势和新农村建设的发展要求，大力推进内部改革，积极开展业务创新。

（作者单位：中国传媒大学经济与管理学院，呼伦贝尔银监分局）