如何科学度量当前中国的转型发展

【作者简介】

朱玲，中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员，国务院扶贫领导小组专家咨询委员会委员，联合国大学世界经济发展研究所理事会委员。

研究方向：贫困问题、社会保障和发展政策。

主要著作：《Credit for Rural poor in China》 、《经济转型与社会发展》等。

摘要 联合国千年发展目标及相关的指标体系，是世界各国经过政治磋商达成的一种制度化的社会偏好。它奠定了监测和评估发展进程的一个基准。据此观察中国当前的发展状况即可注意到：第一，农村居民和迁移劳动者，在享有必需的人力资本、基础设施和服务、社会经济和政治权利方面，处于不利地位；第二，在农村居民和迁移劳动者当中，穷人、妇女、老人、残疾人和少数族群，遭遇社会排斥的可能性更大。为了扭转这种状况，需要把社会均衡机制的建立纳入发展计划和政策。

关键词 千年发展目标和指标 社会均衡机制 监测和评估

“发展”的度量，指的是采用一套可观察、可测度和可比较的指标，衡量特定社会的发展进程。用以度量发展的指标必须反映社会最关切的问题。若非如此，测量指标也就失去了意义（Marlier and Atkinson，2010）。与指标设定密切相关的研究问题主要在于：第一，如何把“发展”的理念用指标表达出来？第二，怎样因时、因地制宜地选择和构建指标体系？第三，如何针对特定发展政策的实施，选择监测和评估指标？下文将首先解析联合国千年发展目标中蕴含的社会偏好；其次，以欧盟的社会融合进程为例，说明发展目标和对应指标的选择，何以成为多边的社会群体之间利益平衡的过程；最后，基于对构建和谐社会的理解，阐述中国社会经济转型中度量包容性发展的关键指标。

联合国千年发展目标及对应指标

2000年，世界各国领导人在联合国千年首脑会议上商定了一套时限为15年的目标和相应的指标值。其中的8项核心目标为：消灭极端贫穷和饥饿；普及初等教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展①。千年发展目标及指标值经由《联合国千年宣言》发布②，意味着来自不同国度，具有不同社会、经济、政治和文化背景的人们，对发展理念、发展的度量以及发展政策的评估，达成了广泛的共识。为了实现千年发展目标，一方面，需要发达国家和国际组织对发展援助力度及援助方式作相应调整；另一方面，也需要发展中国家采取制度性的和政策性的变革，例如推行“有利于穷人的经济增长”方式、实施“包容性发展”的政策、增加人类发展投资，等等。“千年宣言”的通过，也意味着联合国成员国及其国民对此作出了共同的承诺。

不同国家的社会群体及个人既有千差万别的客观生活状态，又有各不相同的主观偏好。为何能够通过联合国政治程序，选择和确认相同的发展目标及度量指标，从而表达相同的社会偏好呢？

第一，千年发展目标及相关指标的选择，基于人类对现代文明社会的基本价值观的认同。千年宣言的开篇，便申明《价值和原则》，强调自由、平等、共济、宽容、尊重大自然和共同承担责任。这其中，对“自由”的解释是：“人们不分男女，有权在享有尊严、免于饥饿和不担心暴力、压迫或不公正对待的情况下过自己的生活，养育自己的儿女。以民心为本的参与性民主施政是这些权利的最佳保障。”

上述“自由”可谓当代人类正常生活的底线。然而，单个人的未来却有种种不确定性，或者说具有落入底线之下的风险。人们会对处于困境的他人产生设身处地的同情（斯密，2009年中文版），出于这种同情心，人们还会在面临“无知之幕”的情况下，能够设想自己可以忍受的最差状态，并乐意帮助那些处在最差状态甚至更糟境况的同类（罗尔斯，2001年中文版）。事实上，这也是人类认同自由、平等、公正和共济等社会价值的心理基础。

第二，千年发展目标的选定，既要顾及联合国成员国的财政可行性，又要考虑所有国家和地区广泛的参与性。因此，它必然是作为“最小公约数”的目标，涵盖那些已被科学发现证明的、对于人类发展不可或缺的因素。也只有这样，才有可能使最不发达的国家在国际社会帮助下，通过努力而实现相应的指标值。

第三，为实现千年发展目标而需要政策干预的领域，主要是公共产品或社会增益产品（merit goods）的供给与消费③。与此相关的指标，尤其强调脆弱群体（例如贫困妇女儿童）对这些产品和服务的获得，凸显对社会公平和社会包容的关注，从而也符合社会期望。

第四，与联合国千年发展目标相对应的指标体系简明扼要，易于获得所有国家特别是欠发达国家的认可。每项指标值的获得，都需要成员国承担大量信息收集成本。建立“简约版”的度量体系，既可以节省成本，又便于提高基础数据的准确性，还能保证定期监测和评估千年计划执行情况。统计信息和评估结果的透明和公开，有助于全球合作促进发展，这也正是人类的一种超越国界的互助共济偏好。

2015年底，是千年发展计划的终点。2012年，全球已提前实现贫困人口和饮水不安全人口占总人口比重减半、以及改善贫民窟居住环境的目标④；然而要实现产妇死亡率降低3/4和五岁以下儿童死亡率减少2/3等目标，路程依然艰难。因此，联合国秘书长呼吁，进一步强化全球合作，把千年计划的投资焦点，置于尚未达到目标的领域。中国已经提前实现了贫困人口减半⑤、普及小学教育、以及降低产妇和婴幼儿死亡率的目标⑥；撒哈拉以南的非洲国家在千年目标的进展上仍困难重重。尤其是，全球处于经济阶梯底层的群体并未获得显著的生活改善。例如，1995年～2009年期间，在南亚地区位于收入底层的1/5人口当中，儿童营养不足率仅下降5%；而处在收入顶层的1/5人口中，儿童营养不足率下降了30%（Vandemoortele，2012）。可以预见，如何改善底层群体生存和发展状况的问题，将会成为2015年前后国际社会优先关注的议题；一些在多层面和多维度上表达不平等程度的指标，也将引入对发展状况的度量。

和谐社会构建进程的监测与评估

在联合国各成员国实现千年发展目标的进程中，不同经济体实现经济增长分享、社会融合凝聚、生态平衡和资源节约的过程，构成了包容性发展的各种具体形式。所谓包容性，按照联合国1995年哥本哈根社会发展峰会的说法，指的是在一个社会中，每一个人都有平等的权利和责任发挥积极作用。包容性社会的特征在于，超越种族、性别、阶层、代际和地理区位等差别，保证社会成员机会平等（Marlier and Atkinson， 2010）。社会包容的反面便是社会排斥，那么，促进包容性发展也就意味着减少发展进程中的社会排斥。

2000年，欧盟早已超越了联合国千年发展目标中设定的发展阶段。当时它面临的挑战，主要是欧洲一体化进程中成员国之间的政策协调与合作，以及全球竞争和高福利压力下的增长和就业难题。因此，基于“里斯本议程”的欧盟社会融合进程（EU Social Inclusion Process），把社会融入与经济增长和就业目标紧密地联系在一起。为了保证这些目标相互兼容并得以实现，欧盟采用了社会开放式协调方法（Open Method of Coordination，简称OMC）。在尽可能充分公布欧盟机构和成员国政务信息的基础上，通过会议研讨、公开辩论和互联网交流，为成员国政府、社会群体和个人等社会行为者，搭建了一个广阔的磋商平台。

在此交流平台上主要商讨如下内容：第一，设定实现政策目标的指导性原则；第二，选择最佳实施标准和相应的衡量指标；第三，将指导性原则转化为成员国政策；第四，定期监督和评估（Kohler-Koch，2008）。欧盟27个成员国共5亿左右的公民，在实践开放式协调法的同时，实质上也就引入了一种被称为“标准化”（benchmarking）的社会治理机制。即多种利益群体通过自下而上的广泛磋商求同存异，商定共同的目标和标准，遵守同样的规则，调动各自的资源，为实现共同的目标而努力。在此机制下，欧盟从经济增长、就业、创新、环境可持续、经济改革与社会融入共六个方面，为其社会融合进程设置了14个指标。这便为监测和评估提供了量化的政策工具，将成员国政府置于公众的政策监督及欧盟的质量和技术监督之下（Atkinson， 2009）。

欧盟案例显示，第一，在联合国千年发展目标及相应的指标体系提供的基准之上，不同国家和地区有必要根据各自的发展状况及面临的重点难题，添加地方性的目标和指标。第二，在民主参与和社会协商机制运行良好的基础上，发展目标和相应指标本身，即可成为政策制定和执行工具。此外，计量指标统一、统计程序一致和信息公开透明，也为公民有效参与决策过程提供了必要条件。这些政策运行的基础和条件，既可促成不同社会群体之间的利益均衡，又能激励和监督包括政府在内的多边社会行为者，坚持不懈地按照商定的目标稳步促进发展。第三，社会融合进程的指标体系设计，秉承了欧盟缔造者和建设者的一以贯之的社会价值观。60多年来，从最初实行欧洲煤钢联营计划的欧共体，到此后推进欧洲一体化的欧盟，一直强调市场有效竞争、参与者机会平等，以及社会公正、共济和包容。这就使得社会融合指标具有鲜明的延续性，既承接了以往，又延伸至未来，还赋予所有社会行为者相对稳定的政策预期和安全感。

自上世纪80年代以来，与其他国家和地区相比，中国的突出特征在于转型与发展。在此过程中，既有观念的转变，也有制度的重构，还有新旧观念和制度并存的空间。因此，中国的发展目标和指标及其发展实践，虽然并未脱离联合国千年发展计划奠定的基准，却也不似欧盟那般，在目标、指标和实际发展进程之间，保持内在的一致性和可操作性。

第一，用以表达中国发展目标的概念往往欠缺明晰的界定。例如，不同时段的高层决策者分别提出过建设“现代化”、“小康社会”与“和谐社会”的命题。每一种概念最初都经过纲领性的文件表达，此后便有研究机构对其内涵加以阐释，并尝试赋予其学理基础。此外，统计部门也会相应地设计指标体系，试图用数据刻画那些与特定概念相联系的未来社会形态。然而，在实践中恰恰缺少必要的社会机制勾连指标与概念之间的内在联系，促成不同利益相关者通过充分交流达成共识，同时辅之以有效的监测、评估和问责制度，结果，这些概念、指标与具体的发展规划和实际的社会经济活动之间或有隔膜，或近乎脱节。

第二，在正式制度运行中占据主导地位的社会价值观对公平正义强调不足，整个中国社会也相应地缺少达成不同群体之间利益均衡的社会结构。从计划经济时代延续至今的行政性特权和城乡分割，便是一个鲜明的例证。在制度性和政策性的不平等业已存在的情况下，不同的社会行为者之间，例如，政府与民间社会之间、农民与厂商之间、不同所有制的企业和机构之间、雇主和雇员之间，缺少有效的权力制衡。这也是与发达经济体譬如欧盟迥然相异的社会情境。在此背景下，来自不同经济体的学者即使采用同样的术语，探讨同一国度的发展目标、战略和政策的指导性原则，例如，效率与公平的权衡，得出的结论也可能大相径庭。

欧美经济学人对中国转型与发展中的效率和公平的研究，通常是在促进经济增长和降低收入不均等之间寻求平衡（Atkinson，2012）。因此，他们开出的“药方”聚焦于转变经济增长方式、促进有效率的城市发展、壮大中产阶级、强化人力资本投资、改善社会保障和收入再分配等专题领域（林重庚、波特、罗默、斯宾塞，2011）。然而仅有这些药方是不够的，因为不公平并不仅仅存在于财富和收入分配领域。在社会均衡机制缺失的条件下，再分配和社会保障措施在实践中还是向强势群体倾斜，反而加剧了不公平（朱玲，2010）。

可见，在当今中国讨论效率和公平的权衡，需要着重强调的是，创造一个确保所有社会成员平等实现其基本权利的制度环境，以促成市场经济自由（效率）与社会均衡（公平）的兼容（杨春学，2009）。进一步讲，社会均衡意味着任何一个社会群体都不可能利益独大，市场效率主要来自公平竞争对参与者的主动性和创造性的激励。从这个角度观察，无论是2004年“和谐社会”命题的提出，还是2012年“十八大”对“科学发展观”和“权利公平、机会公平、规则公平”的强调，都是对曾经盛行的“效率优先、兼顾公平”的提法的纠正。鉴于此，“构建和谐社会”也可以说是包容性发展的中国式表达。

第三，对于监测与评估和谐社会构建（包容性发展）进程，缺少足够多维的量化指标。首先，在经济指标体系中，经济增长曾经近乎于独占鳌头，乃至成为评估地方政府业绩的一个主要依据。其后果是增长的质量不高，资源消耗过度，生态环境恶化，社会发展滞后。在“科学发展观”提出后，劳动生产率、研发投资、能源消耗和环境保护等指标，才逐渐与国内生产总值（GDP）的地位相平衡。其次，社会包容层面的测度指标不足。和谐社会构建（包容性发展）的特征，在于减少和消除社会排斥，它既表现为个人和家庭基本生存与发展条件的获得，也体现为每个社会成员基本权利的实现。正是在基本权利保障方面，中国至今欠缺系统的量化指标和有效的操作性措施。

为了弥补上述缺陷，我们引入联合国千年发展目标研究小组对人类基本需求的界定，来表达个人及家庭应至少享有的物质和权利：为了保持具有创造力的生活，需要清洁且可持续的生态环境；足够的食物营养；附有租约保障或财产权保障的住所；安全饮水和卫生设施；安全的生活能源；安全的道路和可靠的交通服务；卫生和计划生育服务；基础教育和工作技能培训；现代信息和通信技术服务；资产所有权和租用权保障；包括性别平等、就业与创业机会平等在内的基本权利平等（UN Millennium Project，2005）。

这一定义，突出地阐明了全球化时代下，维持人类的生存和发展潜力所必需的人力资本、基础设施和服务、社会经济和政治权利。如同千年发展目标及其指标体系所示，该定义包含的每一个方面，都可以用量化的指标来表达，指标则进一步显示其对应的制度和政策领域。这不但将发展目标落实到微观分析和政策操作层面，而且还使发展目标因此而不至于陷入空洞。以此为标准即可判断，那些不能满足基本需求的个人或家庭，处在被剥夺、被排斥的状态，因而也正是需要通过发展计划和政策重点援助的对象。

以基本需求定义下的指标群对中国当前的包容性发展（和谐社会构建）略加衡量，不难注意到如下现象：第一，在国家职能范围内需要重点投资的领域，例如人力资本、基础设施和公共服务的改进，皆成绩斐然。这一点，在联合国机构有关千年发展目标实现状况的评估中已得到确认⑦。可是在权利实现方面，例如性别平等、机会平等、资产所有权和租用权保障，则进展迟缓。究其原因，在于前者需要较强的国家执行力（福山，2007），后者还需民间社会的积极参与。然而，社会组织欠发达，以及制度性和政策性的决策过程中社会参与不足，正是中国发展进程中的一个软肋。

第二，如果采用人力资本水平、基础设施和服务享有、权利实现方面的指标，对不同社会群体排序，偏僻地区的农村人口、处于农业生产第一线的农民以及进城谋生的农村迁移劳动者（农民工），通常处于序列的底部。而这些与农村相关联的群体，在总人口中依然占据大多数。这就提醒研究者和决策者，在包容性发展的监测和评估中，仅看平均值是远远不够的。分组统计和反映不平等状况的指标，对于确切地了解发展状况至关重要。

第三，倘若采用上述指标对农村人口、农民和农村迁移工人进一步排序，处于序列底部的，往往是穷人、妇女、老人、残疾人和少数族群等群体。如果一个人同时具有以上多种特征，那就更可能生活在社会边缘，或者说由于受到现有社会政治经济文化条件的限制，不能获得与其它社会群体平等的权利。消除这种状态就意味着，任何一个社会成员都不至于因为其种族、性别、年龄、财富、身体、职业和宗教信仰等特征，得不到为了实现某种最低限度的自由而必需的产品、服务和机会。对此，还可以更通俗地以“思想试验”的方式予以诠释：一个农村户籍的人不必变成“城里人”，就能享受城市的社会保障和公共服务；一个穷人不必变成富人，就能享受基本健康服务；一位女性不必变成男子，就能获得基础教育；一名残疾人不必变成健全人，就能参与自己想往的社会活动；一个少数族群的人不必变成多数民族的人，就能自由迁移和择业，等等。

这在当今中国显然还属于一种尚未实现的理想状态。因此，需要推行发展计划、扶贫项目、社会保障制度等措施，以促进社会组织的发育、社会交流与协作的强化、经济增长中的社会和解。出于社会公正和社会包容的理念，对于每一个接受社会援助的人而言，只要符合受援资格，得到帮助就属于其应有的社会权利，而并非是获得“恩赐”。因此，在设计和实施发展计划和政策的过程中，受援者应当处于主体地位，而不是被动地接受和参与这些发展项目。可是在现实中，受援者多半在社会生活中声音微小甚至失语，这既是他们处在社会边缘的一个原因，又是这种生存状态的一个结果。为了保证社会边缘群体和个人获得主体意识和主体地位，使之得以主动参与决策过程，就必须把改善社会经济政治文化制度的措施，纳入发展计划和政策（Sen，2002）。

结论

度量“发展”，是将发展理念与发展政策，用可观察、可测度和可比较的指标勾连起来的过程。不同社会群体在权力相互制衡的条件下，经过广泛的社会协商而确立的发展理念和目标，筛选的测度指标和制定的相关政策，表达的是制度化的社会偏好。当前中国尚缺少必要的社会机制，一方面，勾连发展指标与发展理念之间的内在联系；另一方面，促成不同利益相关者通过充分交流达成共识；同时，辅之以有效的监测、评估和问责制度。弥补这一缺憾的办法，一是根据中国转型与发展的特点，对联合国千年发展目标及相关指标体系加以适应性调整；二是把改善社会经济政治文化制度的措施，纳入发展计划和政策，以促进社会组织的创新和以社会包容为显著特征的发展。

（本文系中国社会科学院重大课题“和谐社会与社会公平政策选择”的成果之一，在写作过程中，赵人伟、杨春学、蒋中一、韩朝华、张平和魏众曾参与讨论，在此一并致谢）

注释

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联合国网页：《联合国千年宣言》，2012年10月29日下载于：http：//daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/50/PDF/N0055950.pdf？OpenElement 和http：//www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm。

这类产品和服务也曾被称为准公共产品或半公共产品。但这些提法容易造成概念混淆乃至政策误导，故而逐渐被弃用。相形之下，社会增益产品（merit goods）的提法逐渐流行，其定义参见："A Glossary of Political Economy Terms"， copyright © 1994-2005 Paul M. Johnson， Department of Political Science， 7080 Haley Center， Auburn University， Auburn， AL 36849， United States， www.auburn.edu/～johnspm/gloss/merit_good；英国商学院互联网教程："Government Expenditure Theories - Public Goods and Merit Goods"， www.bized.co.uk/virtual/economy/policy/tools/government/gexpth2.htm，2012年1月8日下载。

United Nations， The Millennium Development Goals Report 2011； The Millennium Development Goals Report 2012； 2012年7月14日下载于：http：//www.un.org/millenniumgoals/MDG2011_PRa_EN.pdf； http：//www.un.org/apps/news/story.asp？NewsID=42372&Cr=mdg&Cr1=。

中国新闻网2011年11月17日讯：“政府扶贫十年投两千亿 农村贫困人口减少超6700万”和2012年6月21日讯：“中国贫困人口减半实现联合国千年发展目标”，2012年8月27日下载自：http：//www.chinanews.com/gn/2011/11-17/3466833.shtml和http：//www.chinanews.com/gn/2012/06-21/3979520.shtml。

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责 编∕郑韶武