中国高速公路的发展历程及其管理体制的分析

一、中国高速公路的发展历程

（一）设想阶段

1958年公路计划体制下放后，经济干线公路建设基本处于停滞状态。到20世纪70年代，部分干线公路交通堵塞、通行不畅的问题日益突出。在1970年交通部编制的公路科技发展规划中就提出了要在北京、天津、塘沽之间修建高速公路，由于当时人民小农经济思想的落后和技术资料的不足，高速公路一直处于设想阶段。1975年，交通部为借鉴国外经验，尽快改变我国公路的落后面貌，组成公路考察团赴日本进行考察。但由于全国又突然开展了“反击右倾翻案风”，我国高速公路建设未能列入日程，然而技术准备工作却从此开始。不久，由公路局和公路设计院组织翻译整理的高速公路技术资料，以《国外公路》专刊的形式出版。这为中国以后的公路建设奠定了技术基础。

党的十一届三中全会后，国内形势发生了重大转折，工作重点开始转移到经济建设方面。1978年春，时任交通部长的叶飞率团赴北欧访问，他目睹了欧洲高速公路在集装箱运输和港口物资集散方面的重要作用，回国后要求公路局立即进行京津塘高速公路建设的准备工作，并设想在二三年内建成。公路局组织设计、科研单位在京、津、冀三省市的配合下，开始了京津塘高速公路的勘测设计工作。但由于领导机关认识不统一，资金不落实，我国第一棵高速公路幼芽又半途夭折。

1982年党的十二大以后，交通部和国内的一些进步人士建议修建高速公路的呼声日益高涨，但有关部门的认识仍不统一。针对此情况，交通部门立即采取了有效措施。制定了大力进行宣传、加紧进行技术准备、积极开辟资金渠道三项政策措施，并于1984年12月经国务院常务会议讨论批准，自1985年起实施。从而为日后我国高速公路的发展创造了有利的政治条件。

（二）初期建设阶段

1984年6月以一级公路的名义修建的沈大高速公路（沈阳——大连）正式开工，但辽宁省一直没有放弃修建高速公路的目标，从技术上做好了随时改为高速公路的准备。沪嘉高速公路长18.5公里，符合20公里以内省、部级可以审批的规定，经研究由上海市立项，交通部给予资金补助和技术指导，于1984年底动工兴建。这期间京津塘高速公路也获准利用世界银行贷款修建，但还要按规定程序，进行财务分析，重报设计任务书，经有关部门论证、评估、审批，短期内不能开工（实际开工日期是1987年12月23日）。于是广佛、西临高速公路，也用沪嘉高速公路的办法，于1986年开始建设。而北京一石家庄、合肥一南京、武汉一黄石、贵阳一黄果树、济南一青岛、成都一重庆、海口一三亚、南昌一九江、哈尔滨一阿城等高速公路，都是先以汽车专用公路的名义开工，后来陆续改为高速公路的。

1988年10月31日沪嘉高速公路建成通车，从而结束了中国内地没有高速公路的历史。同时，中途获准修建的沈大高速公路，也于同年10月建成沈阳至鞍山和大连至三十里堡两段，共计131公里，十一月初正式通车。直到1990年沈大高速公路终于全线建成通车，后被誉为“神州第一路”。上述高速公路的通车，使许多人对高速公路有了感性认识，社会反映良好。从此中国人民对建设高速公路的信心倍增，为我国高速公路的建设打下了群众基础。

（三）高速发展阶段

上世纪90年代开始至今，我国的高速公路建设进入了高速发展阶段，建设投资数量之大，开工项目之多，举世瞩目。“八五”期间建成通车的高速公路年平均为324公里，“九五”前3年达到年均1372公里。我国相继建成了沈大、京津塘、济青、成渝、广深、京石、沪宁、太旧、柳桂、吐乌大、沪杭、广佛等一大批重点的高速公路工程，初步缓解了中心城市之间交通拥堵的“瓶颈”问题。到1998年年底，我国高速公路通车里程达到6258公里，跃居世界第8位，在建高速公路项目总里程12600公里，取得了举世瞩目的成就。1999年全国高速公路总里程突破1万公里，接近世界第三水平。2000年，国道主干线京沈、京沪高速公路建成通车，在我国华北、东北、华东之间形成了一条快速、安全、畅通的公路运输大通道；到年底全国高速公路总里程达1.6万公里，居世界第3位。2001年，近代史上就有“西南动脉”之称的西南公路出海通道经过10多年的艰苦建设实现了全线贯通，西部地区从此与大海不再遥远。到2002年底，我国高速公路通车里程一举达到2.5万公里，位居世界第2位。自2008年以来我国高速公路的发展更是突飞猛进，到2010年底，我国的高速公路总里程已超7.4万公里。预计今年年底我国高速公路通车历程将突破10万公里，仅次于美国。可见我国高速公路建设发展之快。

二、中国高速公路管理体制

中国高速公路管理体制是在过去的几十年中伴随着高速公路建设逐渐形成的，并随着时间的推移逐渐变得规范科学。但还存在着一些问题，并没有形成一个法制健全、科学合理、精简高效的高速公路管理体制。

（一）中国高速公路管理体制存在的问题

1.政企没有完全分开

政企没有完全分开直接导致了高速公路的经营缺乏活力。现在大多数高速公路公司制企业受政府行政职能部门管辖，将收入上缴行政部门财政，政府行政职能部门将管理经费进行分配后再按计划下拨，高速公路公司并不是真正意义上的法人实体和利益主体。

2.管理机构重复，效率低下

我国高速公路建设的投资渠道和投资主体具有多元化特点，也导致高速公路管理机构具有多种性质，比如国有企业性质、有限责任公司性质、股份有限公司性质、中外合资性质，即存在“政、事、企”等多种管理主体。由此看来，完整的高速公路管理职能被分割开来，造成了我国高速公路采取多种管理模式，也不可避免地出现了多种部门，职责交叉，出现事故的时候各部门相互推卸责任，造成管理成本高、人员冗余、效率低下等现象。

3.法律法规体系不够健全

我国高速公路的法制建设滞后于高速公路的设施建设，目前还没有一套统一的专门适用于高速公路的法规条例，高速公路实施管理只能参考普通公路的管理法律和法规如《公路法》、《公路管理条例》、《道路交通管理条例》等。但是《公路法》关于高速公路路政执法管理方面的规定很少，另外《公路管理条例》和《道路交通管理条例》是分别由交通、公安两个部门起草的，两个部分分别对两个《条例》具有解释权，因此经常会造成交通部门和公安部门在高速公路交通安全管理上权责关系不清，执法职能不明，在一定程度上削弱了执法力度。

4.高速公路经营缺乏目的性

我国高速公路经营处于起步阶段，对市场经济体制下如何经营高速公路认识上不清楚，还处于摸索阶段，因此在运作程序和方式上还具有很大的盲目性。目前政府对经营主体经营行为的监督管理还没有特别有效的措施，对高速公路的经营缺乏目的性，调控手段成效也不大。

（二）中国高速公路管理体制存在的改进措施

1.实现政企分离

在高速公路管理中，应该采取管理、政企分开的措施。政企分离是指在高速公路的管理中负责高速公路管理事务的政府部门和企业各自发挥各自的作用。

政府部门的作用是对高速公路建设起宏观调控作用，其具体的职能为制定高速公路发展规划、政策法规、行业管理、政策引导等；集团企业公司则负责高速公路的具体管理经营，按照交通主管部门审批的经营范围、经营期限、收费标准和服务质量要求，参与各企业的竞争，实现自我发展，实现高速公路的商业属性，并接受专门管理机构的行政管理监督。

2.对高速公路经营企业进行股份制改造

许多发达国家都已经对高速公路经营企业进行股份制经营，或者实行特许经营，走企业化道路。我国可以借鉴国外的经验，根据国家高速公路公司经营的实际情况，对高速公路经营企业进行股份制改造，实行特许经营。

股份制改造有利于所有权和经营权的分离，使企业成为真正的法人实体，使其适应市场经济，提高其参与国际市场竞争的能力；可以建立多种筹集资金的渠道，得到足够的进行高速公路建设的资金，并使其筹集资金的工作日趋符合市场要求；可以使高速公路的作用得以充分发挥。可知对高速公路经营企业进行股份制改造，实行特许经营，对提高高速公路建设和管理的水平具有重要作用。

3.健全法制

我国高速公路管理体制出现许多问题的重要原因之一就是法制建设相对滞后与高速公路的建设。中国现在虽然已有一些关于的公路的法律法规，不但本身存在着许多相对于发达国家公路法律的不完善之处，而且并不是专门适用于高速公路管理。

为了尽快制定出适合中国国情的高速公路法律体制，应该充分运用法律、经济和行政手段，对现有的关于高速公路管理的法律法规进行调整，将高速公路建设中的各种关系进行协调，使其达到一致。然后通过立法的形式，确立高速公路管理的各种法律法规，推动中国高速公路管理法制的健全。

4.加强政府宏观调控

市场经济体制下政府的主要作用就是对国家经济活动进行宏观调控，而高速公路建设是基础设施的一个重要组成部分，因此对它的调控是十分必要的。政府对高速公路建设进行宏观调控是指政府运用经济、法律和必要的行政手段，对高速公路行业的发展、运营以及管理等方面进行监督和指导。

政府应加大对高速公路建设的宏观调控力度，这是因为相对于其他的行业，高速公路行业具有基础性、公益性以及自然垄断性等特点。宏观调控的目的是起到高速公路经营机制的市场自我调节功能与政府的宏观调控相结合的作用，进而可以使高速公路的商品属性得到充分发挥。

（责任编辑：张莉莉）