以法治思维深化审批制度

加强依法行政，加快法治政府建设，是《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）的重要内容之一。《方案》指出，完善依法行政的制度，严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。这些规定揭示了依法行政和建设法治政府的基本要求。其实，推行机构改革和行政审批制度改革，同样应当运用法治思维和法治方式。

第一，依法推进政府机构改革和行政审批制度改革。依法行政，不仅是政府机构改革和行政审批制度改革的目标，而且也应当成为推进政府机构改革和行政审批制度改革的方式和方法。换言之，政府机构改革和行政审批制度改革本身应当是依法行政的具体实践，发挥依法行政的示范效应。唯有如此，所建构的法治保障的国务院机构职能体系才能发挥其应有的积极作用。

第二，推进行政许可和行政审批的合理化。如果认为某件事情重要，需要管起来，就设行政许可或者行政审批的话，将不可避免地导致对民间活力的过度拘束，影响经济主体发挥其应有的创造性和能动性，还可能导致腐败的产生。随着行政权力的拓展，行政官员利用行政管理权，特别是利用行政许可或者行政审批权贪污受贿的现象日益增多。为了减少滋生腐败的可能性，我们在强调一系列的监督机制和补救措施的同时，必须从源头上梳理行政许可和行政审批，论证其存在的必要性和合理性，坚决推行行政许可和行政审批合理化。

第三，加强和完善制度规范和裁量标准的建设。行政主体行使国家的行政权，一方面须受法规范的羁束，另一方面须适应社会千变万化的复杂事态。由于行政事项繁琐，而客观情况和形势变动不居，所以，法规范的规定往往难以绝对周延，对各种不同情形很难规范无遗，其滞后性和不一致性也决定了需要为行政主体留有一定的裁量空间。这对法规范的科学性提出更高要求。

我们需要在法规范建设层面确立这样一种机制：当我们的立法出现空缺或者严重滞后，单纯的程序履行难以确保实体正义的时候，允许行政主体及法院在考虑立法目的、立法时期、与其他法规范的协调以及现实社会的要求等前提下，以随机应变的态度，尽量求得适合现代社会需要的结论。

以法治思维推进政府职能从“全能型”向“有限型”转变，从“管理型”向“协治型”转变，需要有法治行政理念和具体的法律制度作为支撑。惟有如此，才能够真正深化改革，形成法治国家、法治政府和法治社会三位一体的和谐秩序。

（作者为中国人民大学法学院教授、博导、比较行政法研究所所长）

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