建立公共基金，探索国企改革新思路

国有企业的根本问题在于政企不分，这一点几十年如一日，没有任何改变。但是今日研究国企改革，必须结合金融危机的基本经验，即，公共财政的基础必须稳健，行之有效的办法是政府长期、合理、有效地分散持股。因此，国企改革必须探索新思路。

在经济学领域，对很多题目的研究是经久不衰的。在中国，国有企业改革，很不幸，也沦为了这类话题。我自己在上个世纪80年代末读博士期间，以及学术生涯的起步阶段，研究的重点就是国有企业改革，曾先后多次参与组织对近千家国有企业的调研，以仔细分析国有企业的病症以及各种改革措施的效果。

那个时代，国内外经济学界有大量关于国有企业改革的争论，记得美国匹兹堡大学的罗斯基教授（Thomas G. Rawski）、加州大学圣地亚哥分校的诺顿教授（Barry Naughton）等学者曾坚定认为当时国企改革大获成功，而我们一批刚从哈佛大学毕业的、深受科尔奈教授（Janos Kornai）影响的学者持相反观点，争论最后集中到了企业效率的测度问题。当时我们的一篇文章论证，国有企业的效率不能用全要素生产效率（TFP）这个生产力指标来衡量，因为其行为不是纯粹的利润极大化，所以往往是市场效率越高，产量提高越快，经济效率越低。很不幸，至今为止大部分同行还没意识到这一点，仍然认为TFP是衡量企业效率的最终指标。当时的争论特别激烈，也产生不少经济学智慧的火花，这一点还是值得怀念的。如今中国经济的走势举世瞩目，而我们的辩论对手似乎英雄迟暮，也令人感慨。

到了本世纪初，国有企业的利润率逐步改善，很多同行以为国有企业改革的话题会逐步淡出研究领域。但事与愿违，今天，在中国经济转型与结构调整中，它又成为经济改革中的一个课题。国有企业如何改革？首先，应从国有企业的病症以及病根开始分析。

国有企业运行的主要病状

国有企业运行的主要病状诸多，总结起来有两个。

一是经济效益的问题。经济效益不同于商业盈利，它不仅考察收益，也计算投入。国有企业经济效益低，在上世纪90年代表现为大规模的亏损（尽管税收+利润总额始终为正），而今天略有不同。今天，大多数国有企业从账面上看是盈利的，非金融业的国有企业一年的盈利在1万亿元左右，金融业国企的盈利大数也是1万亿元，一共约占GDP的4%。但这种大规模盈利背后的经济效益却经不起推敲，也不等于其经济效益高。和国有企业所占用的资金和社会资源相比，其盈利是不尽如人意的。据中欧商学院副院长、会计学教授许定波的计算，2007到2011年，A股上市公司中，中央国企的平均资金回报率（ROA）为3.55%，地方国企为3.66%，均远远低于民营企业5.68%的资金回报率水平。

国有企业病症的第二个表现，就是往往不按市场经济的规则办事，干扰市场经济运行，这尤其表现在一些垄断部门的企业身上。它们往往可以通过游说来改变市场经济的运行规则，在很大程度上影响中国经济效率的提高。最让人诟病的就是国有企业盈利而不分红，在很大程度上导致了中国经济高投资、低消费的格局，拖了经济结构调整的后腿。金融危机前，笔者作过相应的研究，发现中国一半以上的固定资产投资来源，是企业的未分配利润。最近，清华大学中国与世界经济研究中心又对这一数据进行了更新，发现金融危机后这一趋势不仅没有下降，反而有所上升。

国有企业运行的病根

从上个世纪80年代末开始，笔者就开始进行国有企业的研究，现在回过头来看，当时研究的基本结论仍然是成立的。可以说，几十年如一日，国有企业问题的本质并未改变。

国有企业的病根在于政企不分。国有企业本身既是政府机构，又有企业的身份，其高层管理人员往往都是政府直接任命的，而这部分官员的职业生涯，往往又和政府紧密结合在一起，他们的行为目标往往是在仕途上有所发展，这就是国有企业的根本问题。由于这一弊病，国有企业的经理才不可能也不愿意完全按市场经济的原则办事。固然，在一定场合下，国有企业由于具有政治性，可以稳定宏观经济，可以在宏观经济极为困难的条件下稳定就业，但它牺牲的是企业的效率，带来的也是国有企业不完全按市场规律办事这么一个结局。

制度创新，厘清政企关系，

从本质上推动国企改革

新时代的国有企业改革必须有新的大思路，而不是意识形态化的口号，粗暴地把国企一卖了之，一分了之。在经历全球金融危机之后，这是笔者认为特别需要强调的一点。

金融危机以及欧债危机的基本经验是，一个经济体要具备一定的抵抗经济波动的能力，其公共财政必须要有一定的储备。美国、欧洲大部分国家以及日本之所以落入今天的困境，一个基本原因，尽管也许不是唯一原因，就是它们的公共财政在经济周期的高点储备远远不足。这种公共财政储备最重要的一条，就是政府必须要持有一定的资产，而国有经济应该成为政府财政储备的一大支柱。挪威、智利、香港特区、新加坡都是正面的例子。但是，国有经济并不等于国有企业，国有经济应当是通过国家持有相当的各种企业的股份来实现的。

国有企业改革的大思路是什么？时至今日，中国市场经济的基本格局已经形成，在这种情况下，是通过制度创新，大刀阔斧地减持国有企业股份，以此厘清政企关系，同时分散购买部分非国有股份，持有一部分社会公共企业（包括国有企业）的股份，以此夯实公共财政基础，提升宏观调控能力。

具体说来，第一，借鉴挪威、新加坡、香港等经济体的国有经济运营管理办法，由中央与地方政府分别成立若干独立于政府的公共基金，这些基金持有国有企业的股份，按照现代公司制度参与企业的治理，而这些国有基金也可以投资于非国有经济。

第二，此后，这些公共基金逐步从现行国有企业的股份中撤资，使其持有的国有企业股份比重大幅度下降，同时在国有企业中引进民营经济，在股权方面实现民进国退。

第三，公共基金的运行机制要定期向全社会公布，其经营利润要上交给相应的政府财政，成为各级政府公共财政的一部分。公共基金彼此竞争，相对业绩公开透明。

第四，对于垄断性行业，必须要引入新的企业，形成一定的竞争性格局。在现实生活中，像经济学教科书中所说的自然垄断的领域，是极其少的，甚至根本不存在，即便像自来水、电网等等所谓自然垄断的行业，往往也只是教科书概念化的迷信，现实中完全可以在这些领域建立数家相互有一定竞争关系的机构，让它们彼此互相竞争，类似于中国移动、中国电信、中国联通的竞争局面。

通过这种国有企业的市场化改革，当前国有企业政企不分的病根将会在很大程度上解决，国有企业的行为也将改变，公共财政的基础将得以巩固，整个中国经济的活力将会上升一个台阶。