农村集体土地流转主要困难与对策初探

摘要要：农村集体土地的流转是党中央深化农村土地承包制度改革的重大经济决策，对促进我国三农问题的根本解决，提高农民收入有积极的作用。本文探讨了当前我国农村集体土地流转中出现的一些困难，并提出了完善建议。

关键词：农村；土地流转；对策

1 农民集体土地使用权流转的现状

我国2007年颁布的《物权法》第153条明确规定：“集体土地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”在这里，该种对集体土地的使用权流转可以看作是农民对集体土地行使的处分权，即：农民有权对其集体土地及其附属的房屋进行出让。一般来说，农民的该种行为在一定程度上可以减少住房紧张的问题，因此在法律上是准许的。不过目前的集体土地使用权流转范围不够宽泛，法律上还是有几点约束。具体而言有如下三点：

（1）《土地管理法》中明确指出：“转让、出租住宅的，不得再申请集体土地。”这是为了防止农民或房地产开发商随意建筑住宅，确保合理使用耕地和集体土地的公平分配。其中有一种情况除外，即：在两户的集体土地尚未达标而进行调剂，其中一户的住房因此减少或失去，在通过村民会议表决认同再申请集体土地的。

（2）在房屋及集体土地的转让方面也有严格限制。权利人在转让时，选择的受让人应该是在本集体经济组织内。如果不在此列，至少受让人也要满足拥有本集体户口同时具备集体土地的申请条件。由于在我国，农民对集体土地具有无偿使用权，这样来确保了村民具有了必要的居住条件。正因为如此，所以在分配和转让集体土地时对受让人的条件要有所制约。

（3）集体土地在进行转让后，使用主体也随之有所改变，此时，受让人应当及时办理集体土地转让登记手续。可是现实中，这一环节的处理却不尽人意。当集体土地或房屋转让时，权利人和受让人双方认为只需到房管部门进行产权过户的登记就可以，就是合法的。其实不然，此时还应当进行土地使用权的变更登记，否则受让人的相关权利是不受法律保护的。

2 农民集体土地使用权流转存在的困难

目前，我国集体土地的使用权在流转时，由于房地产开发商等不严格遵守法律，而相关部门又监管不到位，出现了混乱的情形。主要表现在以下三方面：

（1）房地违法交易在农村存在已久。随着经济的发展，城镇化的步伐逐渐加快，城市的土地不够用，必然得向农村发展，更多的农村土地被占用。根据规定，用地单位在占用农村土地时，首先要到当地政府办理土地征用手续，同时也要向被征地的农民集体支付补偿金。如此过程，增加了用地单位占用土地的成本。因此，为了减少占地成本，用地单位会进行一些暗箱操作，如贿赂村干部等。这样一来，不仅减少了农村集体土地的转让收益，也会影响社会的廉正之风，牵引出更多的社会问题。

从上个世纪90年代到现在，我国关于土地开发方面开展了大搞开发区的活动事宜，其中最高时期的开发区曾达到800多个，而全国在当时平均每年流失的土地大约为1000万亩以上，人为征占的土地面积大约为500万亩。如果按照2亩的人均土地计算的话，在13年间我国失去土地的农民数量能在6500万人次。我国东部的发达地区的失地农民数量更高，其人均耕地只能划到几分。

（2）现实中房地是连为一体的，但法律法规中对房地的规定却不一致，这样一来，难免会出现农民不遵守法规，政府监管费力不到位的问题。按照我国相关法律法规的规定、禁止出租与转让集体土地使用权。法律上明确指出“房随地走，地随房走，房地一致”，但实际中农民却并没有严格遵守，而是随意出租、转让住房。根据相关数据的统计，可以发现：在一些农村中超过一半的房屋已用来出租，出租户在20户以上的村子高达20%，而且出卖住宅的现象也越来越多。

（3）在集体土地使用权的继承方面没有具体的法律规定，全国也没有一致的处理方法。根据“法未禁止便自由”的原则，集体土地是可以继承的，不过在继承的时候也存在不少问题。在农村，依据传统的继承方法，一般是由身份来决定。可是问题就出现在，如果继承人的户籍不在本集体内，就会失去继承的机会，而如果在本集体内又会违背“一户一宅”的原则，这时由于在法律上没有具体的规定，因此难免会出现两难的处境。在农村，当该种情况出现时，一般会有三种处理方法：①准许继承人继承，不过该使用权随着集体土地上的房屋自行消灭而消失，在此期间房屋不得重建；②集体经济组织收回集体土地使用权和住房，然后进行拍卖，拍卖之后的所得用于补偿继承人；③集体经济组织直接收回集体土地使用权和住房，也不给予继承人相关补偿。以上是农村长久延续下来的一惯做法，在法律上没有具体的规定。而且，当继承人把户口农转非，转变为城市户口后，是否可以继续使用集体土地，也是现实中普遍存在的问题。

3 农村集体土地流转制度的完善

（1）明确界定“集体”的内涵

在坚持集体所有的基础上由村委会代表集体行使农村土地所有权，明确界定“集体”内涵。笔者认为，应在立法中统一对集体层次的规定。因为村民小组的范围过小，不利于有效集中经营，而乡（镇）范围过大，不利于管理。另外，当前乡（镇）和村小组的功能正在丧失或已经丧失，因此要严格界定“集体”为村一级，明确规定农村村委会拥有农村集体土地的所有权。这样就可以消除我国土地流转过程中集体土地主体、产权模糊的问题。

（2）完善现行法律法规

依照《农村土地承包法》，承包人虽然拥有对流转土地进行出租、转包、互换、入股、转让的权利，但权利的行使过程中仍受到严格的限制。现实中很难判定“承包方是否有稳定的非农职业或者有其他收入来源”，因此该条规定实际执行起来很难，甚至还有可能发生发包方利用此条规定阻止农地承包权转让。此外，农地承包权转让需经发包方同意的规定不仅违背流转过程中效率优先的原则，也不符合集体土地作为一种用益物权的支配权的精神。因此，笔者认为不应该强行规定集体土地转让需得到发包方的同意，但可以规定发包方拥有请求人民法院裁定集体土地转让行为无效的权利，并列举转让行为无效所包括的情形。这一做法是可行的，因为转让无效的情形在法律中完全可以明确地一一列举出来 [6]。

（3）建立科学的农村集体土地流转市场

集体土地的流转市场问题敏感且复杂，如果将科学发展与土地规范相结合实施，即重视土地管理的规范化、科学化，那么农民在集体土地使用中，如“用地自由、没有制度、乱用、毫无章法”的现象就会得到有效的改善。因此，其政府的相关部门需要就农村集体土地的管理实施开放管理，建立和完善土地的法律、法规，尤其中介机构更要做好宏观调控，并严格执行。第一要推行合同制。土地流转中的流转形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等问题必须要以书面合同的形式得以明确。同时为了切实维护土地流转的秩序和农户的合法权益，流转合同的真实性、合法性要得到有关部门的鉴定。第二要从申报和登记制度上规范土地流转。第三要建立土地流转风险保障制度，为了防范因经营困难等原因无法履约的情况，土地流转合同签订后，受让人每年要交纳一定数量的风险保证金。

参考文献

[1]周其仁.产权与制度变迁.中国改革的经验研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[2]郑景骥.中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].成都：西南财经大学版出社，2009.

[3]陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2010.