新时期地方人大立法规划问题与对策探讨

2012年12月至2013年1月，地方人大换届基本结束，按照多数地方的做法，新一届五年立法规划编制工作也提上议事日程。本文试结合部分省级人大五年立法规划编制与实施情况，探讨一下新时期地方立法规划存在的问题和对策，以期对编制出新的具有前瞻性、针对性、可操作性的五年立法规划提供参考。

一、存在的主要问题

为应对经济社会发展对立法工作提出的挑战，有计划、有步骤、更加主动地做好立法工作，七届全国人大从1991年开始尝试在立法方面形成指导性文件，立法规划应运而生。1993年省一级地方人大换届，包括江苏在内的多个省份开始编制五年立法规划。20年来，地方立法规划从尝试、探索到不断加强、逐步成熟，为推进地方有序有效立法起到了一定积极作用。但是，通过对地方立法规划编制、实施情况进行综合考察，不难发现其仍有很多不规范、亟须完善之处。

1. 规划严肃不足。一是编制启动时间过晚，变相压缩了规划有效时限。目前，只有内蒙古等少数地方，是在换届前一年基本完成立法规划编制工作，提出规划建议草案，交由新一届人大常委会通过一定程序批准实施。其余大多数地方是在换届前征集立法项目的基础上，由新一届人大常委会具体部署编制工作，由于工作量大、耗时长，到年末甚至更晚才能出台，这无形中压缩了规划五年时限的含金量。二是执行不彻底，变更随意性强。有些政府部门不能正确认识规划的严肃性、稳定性，不按规划进度开展工作；有些部门以现实紧急需要为由，任意加塞一些不成熟、不合理的项目；甚至有些部门抓住规划没有强制约束力这一“软肋”，对确定的调研项目不重视，既不提交调研报告，也不组织起草。以江苏为例，八届实际制定了52件地方性法规，其中规划内项目33件，增加项目19件，规划完成率为50%；九届实际立法71件，其中规划内项目46件，增加项目25件，规划完成率为65.7%；十届实际立法62件，规划内项目43件，增加项目19件，规划完成率为63.6%。另据不完全统计，其他大多地方规划完成率大概在50%～70%，少数地方甚至更低。

2. 项目来源偏窄。以前，各地的地方立法项目绝大多数由政府报送，人大一般不作深入的论证就直接列入立法规划，这大大限制了立法项目的来源范围，削弱了人大在立法工作中的主导地位，形成地方人大立法“等米下锅”的依赖性[1]。后来，各地在提高地方立法的民主性和公开性方面，积极探索、大胆试验了很多包括向人大代表和基层群众征集立法项目等好做法，一定程度上改变了局面。但是受条件限制，还是存在项目来源偏窄、对政府依赖性强的状况。就江苏省人大立法规划来说，八届、九届没有设置征求社会公众意见这一环节，几乎全部是国家机关建议项目；十届规划项目征集到345件建议，其中来自省有关部门和各市人大常委会的建议237件，占68.7%；十一届规划项目征集到422件建议，其中来自各委员会和有关厅局的建议313件，占74.2%。可见，政府部门等国家机关的建议仍是规划项目的主要来源。

3. 门类结构失衡。一是受“以经济建设为中心”思想的影响，过于偏重经济立法，以致各地立法规划长期呈现出经济领域立法项目占主导、社会等其他领域立法项目作辅助的局面。就江苏省人大五年立法规划来看，八届共编列66件项目，其中经济项目有33项，占总数的50％；九届共编列76件项目，其中经济项目46件，占65.5%；十届共编列86件项目，其中经济项目38件，占44.2%；十一届共编列92件项目，其中经济项目50件，占54.3%。二是片面理解“提高立法速度”、“加快立法步伐”等立法指导思想，只注重规划制定项目，一味追求立法数量，不重视规划修改和废止项目，立、改、废不平衡，从而使得地方性法规的修改和废止工作很大程度上滞后于新法的制定，导致地方性法规之间互相冲突不协调，陷入“有法难依”的境地。

4. 自主立法不够。前面提到的立法规划项目来源偏窄，呈现以政府申报为主的单一模式，再加上地方人大自身立法力量有限和一定程度上主动立法意识不强，导致人大自主立法项目被选择性地忽视了。就江苏省来说，在已经实施的四次立法规划中，只有八届、十一届规划对自主立法有所提及，八届规划提出“有些涉及我省改革和建设全局的法规草案，可以由省人大常委会牵头组织起草”，十一届规划提出“适当增加人大及其常委会自主起草法规和委托起草法规的比重”。但四次规划编列的人大自主立法数量很少，只有九届的农民负担监督管理条例，十届的社会保险费征缴条例、农村土地承包经营权保护条例，相较四次规划共编列的320项法规，这3个人大自主立法项目几乎可以忽略。根据对部分其他省级人大的了解，也或多或少地存在类似现象。可见，人大自主立法项目偏少是当前地方人大立法规划中的一个通病，需引起重视直至逐步改善。

二、面临的新形势、新要求

中国特色社会主义法律体系形成之后，根据法律体系自身发展的客观规律，地方立法将面临着更加注重保障国家法律实施、优化地方性法规质量的全新任务。这个大背景和新任务给地方立法规划工作提出了几个问题：首先，如何在遵循立法工作客观规律的前提下，以战略思维来思考、以战略眼光来看待地方经济社会发展全局，进而对地方立法工作科学、合理地作出前瞻性、指导性、稳定性的规划。其次，如何在规划编制过程中，运用民主手段，最大程度地体现民意导向，使规划符合社会整体利益。再次，就应当思考如何来安排规划项目了，这毕竟是规划的出发点和支撑点，也是前面两点的依托所在。就规划项目来说，具体可以从以下三个方面考虑[2]：

一是更加注重编列保障和促进国家法律有效实施的项目。法律体系形成后，作为这一体系主体的法律渐趋完备，我国经济、政治、文化、社会等方面基本上实现了有法可依，这就要求地方立法更加以补充、细化上位法的实施性立法为主，切实保障促进国家法律有效实施。在编制新的五年立法规划时，应进一步加大力度关注实施性立法项目。一方面，全面梳理现行有效的法律中要求地方制定实施办法而地方尚未制定的，尽快编列到地方立法规划中来；另一方面，加强与全国人大的沟通，提前了解其立法规划的编制情况，知晓新制定、新修改并且需要配套实施办法的法律项目，做好规划对接工作，保证配套实施的地方性法规在有关上位法通过后及时出台。

二是更加注重编列促进各领域均衡发展的项目。按照深入贯彻落实科学发展观、大力推进和谐社会建设的要求，今后应改变以往在立法项目安排上存在的重经济轻社会、重城市轻农村、重管理轻保障的倾向。坚持统筹经济社会发展全局，围绕各地经济社会发展的阶段性特点和当前中心工作，把握时代特征，切合时代变化，注重与改革、发展、稳定的重大决策相适应，把反映经济社会发展规律的、影响本地经济社会发展全局的、体现广大人民群众意愿的法规优先列入规划。具体来说，可以重点安排促进可持续发展、鼓励自主创新、发展民主政治、促进社会公平以及规范本地区特定事项等方面的立法项目。

三是更加注重编列修改、废止项目。为确保国家法制统一、促进法律体系内在和谐，新制定的地方立法规划应体现出对法规修改完善项目的重视。随着大规模立法时代的结束，地方立法规划应当在继续编列好制定项目的同时，把更多着眼点放到需要及时修改完善的项目上来，特别是对那些制定时间较早、与当前社会实际不适应、与国家法律有冲突的法规项目，体现出清理常态化的思路。此外，还应着眼新时期地方立法的系统化问题，对那些立法时期、背景和质量各不相同，相互之间不够协调、衔接和配套甚至矛盾、冲突的相同或相近领域地方性法规，应当在通盘梳理的基础上，及时编列到修改、废止的项目中来。通过科学、合理整合法规项目，填补法规空白、强化法规衔接、消除法规冲突，逐步实现各立法领域法规相互协调配套、科学和谐统一。

三、加强和改进的对策

今后，我们应当认真剖析地方立法规划存在的问题，正确把握其面临的新形势、新要求，不断加强和改进地方立法规划工作，具体可以从以下几个方面入手：

1.切实建立健全地方立法规划工作制度。及时总结地方立法规划20年历程中的成熟经验，借鉴国民经济和社会发展五年规划编制经验，确立相对固定的规划工作制度或惯例，不断促进地方立法规划工作的制度化、规范化、程序化。从编制时间上讲，最好确定在换届前一年的上半年启动，到年底基本形成规划草案，待换届后由新一届人大常委会经过一定程序审批通过。从通过主体上讲，因为依法享有提案权的主体任何时候都可以依法提出立法议案，这就决定了一味要求由人大常委会审议通过立法规划以增强其稳定性的设想也是不可靠的，所以最好是由人大常委会主任会议审议通过，既符合主任会议作为处理常委会重要日常工作的地位和职能，又符合立法规划作为指导性文件的性质。从工作责任上讲，可以详细规定分管部门、工作机制、时序进度，使立法规划编制与实施的各个环节都有章可循、有据可依。从指导思想上讲，要与全省经济社会发展大局同步，与上位法规划协调，使立法决策更好地与改革发展稳定重大决策相结合。从立项原则上讲，应当规定凡可立可不立的不立，条件不成熟的不立，没有地方特色的不立。从变更程序上讲，应由立法综合机构在充分调查研究的基础上拿出变更方案，由主任会议研究通过。

2.大力提高规划编制工作民主化、科学化程度[3]。民主化、科学化是提高立法规划质量的关键。首先应按照党的十八大“拓展人民有序参与立法途径”的要求，切实贯彻群众路线，进一步拓宽和加深人民群众参与规划编制的广度、深度，把征求民意的传统方式与新型方式结合起来，更好地吸收网络民意；把集中征求意见与经常性收集立法需求结合起来，引导人民群众更多地通过立法渠道表达利益诉求；把人大机关的直接征集与科研、民调、媒体等社会机构的外部调查结合起来，使规划更好地集中民智、体现民意、符合民心。总之，只有通过方法机制的不断创新和完善，保障广大人民群众通过多种途径参与到地方立法规划编制中来，才能使规划更加充分地体现人民群众的意愿，逐步实现以部门立法需求为主向以公众立法需求为主的转变。其次，应更好地发挥代表立法议案、建议的作用。涉及立法的代表议案作为人代会的正式文件，有别于其他渠道征集来的项目建议，依照法律规定是必须办理的，应当作为规划立项的重要参考和依据。再次，应按照立法工作的自身规律，建立一套科学的评估指标体系，通过合法性、必要性、可行性、时序性、配套性等方面的定性定量指标，对通过各种渠道征集的建议项目加以科学的论证和预测，择优抉决策，做到公正、客观，真正把人民群众关心、改革发展急需和立法条件成熟的项目列入规划，形成法制统一、主次得当、急缓分明、协调和谐的立法规划。精心组织有关机构人员和各方面专家、学者，对立法建议项目从宏观上、整体上进行深入、系统的分析和研究，从本地经济社会发展的实际需要出发，研究立法的社会环境、社会要求和承受能力以及实施的可能性等因素，不断提高规划的科学化程度。

3.不断强化人大在地方立法规划工作中的主导地位。党的十八大强调，人大要“加强立法工作组织协调”。法规立项作为行使地方立法权的一项重要工作，地方人大应发挥主导作用，时刻掌握主动权。首先，应改变过去那种立法规划简单“大拼盘”、“大杂烩”的局面，更多地听取基层单位和广大群众的意见、建议，不为部门意见所左右，真正以实现社会整体利益最大化为立法追求，做到突出重点，区分轻重缓急，科学合理地配置立法资源。其次，应积极主动介入那些涉及几个执法部门、难以由其中某一部门起草，综合性强、社会覆盖面广、事关全局和老百姓切身利益的重要法规，选择一些相关的立法项目开展自主立法，从全局考量和理顺各方面的权利义务关系，有效整合不同利益诉求，促成各方面达成共识。再次，应牢牢把握地方立法规划变更的主动权，在遵循法律体系自身规律的前提下，根据客观形势变化科学作出立法决策，防止政府部门在变更项目这个立法工作的二轮博弈中进行利益渗透，坚决杜绝部门利益对立法的损害，维护地方立法的公正性。

注释：

[1]王腊生主编：《地方立法技术的理论与实践》，中国民主法制出版社2007年版，第34页。

[2]参见王腊生：《中国特色社会主义法律体系形成后地方立法面临的新形势和新任务——以江苏省为例》，载《南京工业大学学报》（社会科学版）2012年第2期。

[3]参见施政：《我省历次五年立法规划编制实施情况分析研究》，载江苏人大《调研成果专报》第78期。

（作者单位：江苏省人大常委会办公厅综合处）