国际非政府组织未来发展之权力界定

摘要：非政府组织在全球范围的勃兴，给传统的国际法律秩序带来重要的影响和挑战，应当看到国际非政府组织在国际事务处理中的巨大潜力，但目前国际社会对其国际地位及权力尚存在着较大的争议。鉴于此，如果赋予国际非政府组织相应的权力，并对其权力范围进行清晰的界定，促使其与政府、其他国际法主体相互合作，各尽其职，正当合理合法地发挥其作用及影响，可以最大限度地服务于国际社会。

关键词：国际非政府组织；权力赋予；制约；分界

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）03-0239-03

一、国际非政府组织发展现状概述

伴随着全球化的进程，20世纪80年代后，国际非政府组织（International Non-governmental Organization，简称INGO）在世界各国和国际社会中各类事务领域，十分活跃，并卓有成效。在许多领域，不论是在联合国体制内还是在联合国体制之外，INGO活动已经取得了可观的成果，对社会产生了重大的影响。比如，在环境保护方面，各种国际性环境保护组织在唤醒人们的环境意识、推动环境保护国际会议的召开和环境立法、制止严重损害环境的行为、推动可持续发展战略的实施等方面起到了极为重要的作用；在法律体制方面，国际刑法高级研究院、美国律师协会等组织成功地推动建立了国际刑事法庭；在战争武器方面，1997年，来自60多个国家的1000多个通过INGO，通过E-mail联合起来，终于成功说服各国政府，通过了国际禁止地雷公约，放弃使用危害惨重的地雷武器，等等。

虽然现今INGO的发展状况是可喜的，在各方面都取得了很大的进步，成为了国际社会不容忽视的重要政治力量，在全球治理中发挥的作用受到越来越多主权国家的认可，但其宣称的各种价值目标的真正实现，依旧受到来自内外诸多因素的制约。外在因素是指非政府组织的国际法上主体的地位长期没有得到国际社会的普遍承认以及其开展的活动经常受到主权国家的不正当影响。内部因素就是其自身建设的问题，涉及了非政府组织的独立性、代表性、透明度和民主化等问题。为了更好地发挥国际非政府组织在国际舞台上的重要作用，减少外在因素的不利影响，赋予其相应的权力显得尤为重要。当然，因国际非政府组织自身存在缺陷和不足之处，赋予其的权力也需要一定的制约。

二、国际非政府组织权力赋予之必要性与可行性

（一）国际非政府组织权力赋予之必要性

1 从全球治理的角度来看，国际社会的方方面面，如环境、人权、社会福利等等，均需要INGO参与治理。根据国际关系的现状，主权国家仍然是最主要的行为体，INGO的兴起打破了长期以来由政府独占国际治理领域的局面，但打破的程度还不够。INGO不能只局限于弥补民族国家在功能上的不足。必须发展自己的领域，在全球治理中分一杯羹。全球化导致了社会的多元化，其本身就具有解构民族国家的功能，这也给国家带来了压力，国家承担着来自全球化和社会多元化的双重压力。在很多方面都不可能做到面面俱到，政府必须让渡部分权力给国际非政府组织。换句话说，国际非政府组织不止要弥补政府的不足，还应该逐步取代政府的部分职能。当然具体的实践需要通过正当合理的程序来确定。

2 从国际民众的层面来说，INGO就是民众的代言人。INGO在国家与民众之间架起了一座沟通的桥梁，逐渐成为联系世界民众、国家之间的纽带。通过联系不同国家的国际非政府组织，推动INGO在国内运用各种正当合法的手段作用于本国的政府，从而促进国家间的合作，以求为人民谋取到最大的福利，将普通大众所想具体化、实践化。INGO开展活动的过程就是实现民众愿望的过程，国际非政府组织从创建伊始就以加强民众之间的联系，为民众谋取福利为己任，在国际非政府组织的作用下民众的联系进一步加强。在这一点上，随着INGO的发展，国内与国际事务，政府组织、国家与INGO的界限日渐模糊。国家所关注的各个领域的问题，其联系也日渐紧密，这必然导致IN-GO与国家间的合作关系更加深入、全面，也迫切要求三者之间的权力界限更加明确。

（二）国际非政府组织权力赋予之可行性

1 以国际条约明示赋予某些INGO一定的权力，典型代表红十字国际委员会。1986年4月24日欧洲国家签订的《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》，该公约明确承认INGO的法律人格。因此，与所有政府间组织一样，红十字国际委员会被认为具有“国际法律人格”地位。它享有与联合国及其机构以及其他政府间组织同等的工作便利（特权和豁免）。这些工作便利包括免于税收和关税、房产和文件的不可侵犯性以及司法程序的豁免权。红十字国际委员会成为国际社会中最大的。最为人尊敬的非国家人道组织之一。十字运动的强大生命力，蕴藏于它对人类不存歧见的人道主义思想。其在各类人道援助活动中依据《红十字国际委员会章程》的规定合法、合理地实施，并在实践中不断地发展、总结。

2 获得主权国家的默示授权，其中包含国家政府作为组织的成员的INGO，如国际商会，其权力、职责范围为参与各国政府所认可。1919年10月，第一次世界大战结束后，为了在和平时期保持国家间的经济贸易合作关系，加强各国的经济交流，由法国贸易部长率领的法国、英国、比利时和意大利四国商界领导人组成的代表团，前往美国新泽西州大西洋城与美国磋商成立国际商会事宜并决定成立国际商会。国际商会是为世界商业服务的非政府间组织，其宗旨是，推动世界经济的发展，促进自由企业和市场经济的繁荣，增进会员之间的经济贸易往来，帮助解决国际贸易中出现的争议和纠纷，并制定有关贸易、货运方面的规则和条款。

3 INGO可以适当地介入国际政府间组织的各种活动，与具有较强权威性的国际政府组织友好合作，取得一定的权力。INGO通过介入某些国际政府组织，能够更广泛地在全球和区域层而对全球治理产生重要的影响。INGO介入国际政府间组织的活动主要分为制度化直接参与和通过对话广泛参与两种方式。INGO在联合国内获得咨商地位是其制度化参与国际政府间组织活动的最为典型范例，迄今最为活跃的具有咨商地位的非政府组织还是以INGO为主。

三、国际非政府组织的自身缺陷与权力之制约

（一）独立性的问题

INGO既不是政府的一部分，也不归属于任何跨国企业的管辖，从本质上讲，INGO通常被认为是与国家和营利性企业相对立的。这种独立性带来了自我管理的可能性与必然性，具体表现为组织内部的人事安排，员工招募和解聘权责分配资金筹措与使用，活动目标的确立与安排等。INGO作为一种全球性的民间组织力量，独立性是其最基本的特性，也因此非政府组织没有自已的生产部门，也没有长期稳定的资金补充，其收入不得不依赖于会费和捐赠。经济来源的局限性是非政府组织影响力受限的根本原因，从而使很多非政府组织不得不依赖于政府、企业和基金会的捐赠以维持生存。

基于此，笔者认为INGO的独立性问题可以通过立法权的分流去解决。应此设想，将国际法立法模式由国家立法向跨国立法模式转变。国家、政府间国际组织在国家立法中居于主导地位。可将有限的立法权分流给INGO，将有关事务性的立法权分流给INGO。

当然，INGO对国际条约发挥作用的大小一般因为主权国家的需要而有领域的限制，一般以环境和人权等领域为主，在这些领域非INGO的目标容易与政府的相一致，因此，非INGO在这些领域里能够发挥较大的作用。若此，国际的立法权即被分化，国际平台的主体多元化，INGO与其他国际法法律主体将平等共事，那么基于国际身份的非独立的情形也会因此改观。但是，在其他一些领域，尤其是在事关国家政治事务和安全的领域，如核武器谈判、裁军等领域，即国际政治学所谓的“高级政治”领域，同家一般不愿意接受非INGO的参与，非政府组织也就很难在这些领域里有何作为，因而，非政府组织会在未来很长一段时间范围内被束手于有限的专业立法区域。

（二）代表性的问题

对于非政府组织来说，其成立的目的仅仅代表着成立之初所设定的、被谋求利益的那些集团或阶层的利益。这种特定人群的需要和利益会导致INGO的行动也只能代表社会中部分受众的诉求，很难站在更高的角度以更为宽广和整体的视野来看待社会问题。在实现目标人群的利益诉求的同时，它们往往会有意无意地忽视其他人群的需要，这自然会造成社会中其他民众对其代表性的质疑，且其自由组合之形式带来的这些效应也给国际法律秩序注入了不稳定因素。

在联合国体系中，发达国家的非政府组织由于规模大、实力强、资金雄厚经常更容易影响到联合国的重大决策，相反，发展中国家的非政府组织因能力有限，他所代表的声音容易被忽略，从而经常处于边缘化地位。正如，法国学者派克所言：“重心位于伦敦、巴黎、维也纳和斯德哥尔摩之间这个小角落的群体，怎可能让人相信他们能够代表全球人民的利益和要求呢”？笔者认为，基于INGO的稂莠不齐的状况，少数成立历史悠久、行为目的为全球公益的、贡献卓著的INGO应区分于那些林林总总的INGO。从这点上看，国际组织的分类调整显得尤为重要。

（三）透明度和民主化的问题

有观察家评论说，大部分INGO没有定期发布其财政和行动报告，这同近期英国慈善机构全球信托得出的结论一致。尽管INGO一直极力敦促跨国公司和政府间国际组织增加透明度，但该报告发现INGO自身的透明度在某些重要领域——所从事活动、财政状况和决策过程却十分有限。例如，这些INGO只在网上发布内容十分有限的年度报告，其中很少涵盖非常详细的财政信息。在所有被调查的INGO中，只有国际红十字会和红新月会在网上提供了系统的活动评估资料；凯尔国际、国际乐施会、全球自然基金会提供了部分活动的评估资料；而大赦国际这个有名的政治游说性INGO居然没有提供这方面的任何信息。

为了维护公共利益，这便需要一种监督机制对非政府组织的财务进行监管。若仅仅对其账目一方面而言，使其公开辄止的话，并不能很好地保障相关者的利益。再言之，INGO多是基于国家地域而存在，势必受限制于当地法律。故而，加强对非政府组织行为的监管方法应进行立法限制。次则利用政府的行政监督手段去监管组织的公益财产流向，再则建立公信审记组织去对给组织的年度经济情况进行审计，并采取信息发布的方式，将审计结果向社会公布。鼓励非政府组织进行评估，将评估结果和政府采购、社会服务领域的准入结合起来，引导非政府组织规范发展。

建立非政府组织行使权力的保障制度，从资金、法律和税收优惠等方面保障它们有能力正常行使权力。对非政府组织的权力也需要建立制约机制度，通过准确的权力定位和健全的监督机制，确保它们能够公正合理地行使公共权力。

四、国际非政府组织与传统国际法主体权力之分界

1 在不同的利益冲突角色之间促成协调和妥协。在许多围际事务中，当事各国政府往往会由于经济的、政治的、文化的以及意识形态等方面的原因而争执不下，互不相让，有时甚至兵戎相见。在这种场合，非政府组织可以利用其民间的身份，在当事国政府之间进行斡旋，缓和紧张气氛，促进相互沟通与理解，打破僵局，推动问题的解决。

2 监督国家和政府问国际组织的行为，参与执行国际组织的项目，协助政府间国际组织提供特定的产品与服务。INGO可以对政府间国际组织的条约、承诺、计划和项目的落实进行监督，还可以对各政府间国际组织所通过的决议和条约的实施情况进行监督，促使各国政府遵守其在国际上作出的承诺。近十多年来，联合国各机构也一直在鼓励INGO参与各发展项目的实施。联合国体系通过分包合同等方式，将操作性的责任转移到非政府组织身上，非政府组织通过缔结协议和签订合同的方式承担提供特定产品和服务的工作。

3 影响政府间国际组织的决策过程。第二次世界大战以后至今，在全球发展决策过程中起决定性作用的，一直是政府间国际组织，特别是联合国体系内的各组织。以往非政府组织在联合国体系中的主要作用是促进决议和条约的实施，而近十多年来，非政府组织不再仅满足于在联合国体系中提供信息和服务，而是试图对决策过程施加影响。它们积极争取参与决策的制定，对国际决策过程发挥着越来越大的影响。进入20世纪90年代后，联合国体系在确立议程、制定政策以及执行政策等方面越来越多地吸收非政府组织参与。

4 INGO在环境方面发挥的作用是突出的。环境问题一直以来是一个全球性的难题。在环境生态问题日益严重的情况下，INGO在环境保护特别是国际环境保护的世界舞台上正起着越来越重要的作用。尤其是在今天，保护人权和保护环境的政府间国际组织的机构一般接受非政府间组织的代表作为观察员，例如《气候变化框架公约》第7条第6款、《生物多样性公约》第25条第5款都突出反映环境保护的INGO的特殊地位。

5 从事咨询和信息活动。许多INGO已在联合国取得了咨商地位。在联合国经社理事会中，专门设有一个非政府组织委员会，负责审核批准接纳非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。获得经社理事会中咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席经社理事会议并参加联合国的各种会议，并有权在会上作口头发言和书面发言，它们还可以应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。在联合国的会议场所、特别是会议的准备过程中，各国政府可以从非政府组织那里，得到有关特定专业领域的、技术的、法律的以及政治等方面的专门知识。

而且，许多国际INGO在与它们领域相关的联合国机构都有一个磋商地位。例如，第三世界网络在联合国贸易与发展会议和联合国经济及社会理事会中有一个磋商地位。这一项权力在1968年获得的，在联合国经社理事会通过的1296号决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该决议肯定了非政府组织的范畴，同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨询地位。自此以后，非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合国体系的运作。

总体来说，国家、联合国体系与非政府组织三方面相互吸引、相互支持，目前也已形成了较密切的合作关系。从国家的角度来看，政府应该“通过一定的协议或合同的形式明确委托非政府组织，行使某些行政能力，提供一定的公共产品和公共服务”，充分支持和引导INGO在各个方面的作用，给予INGO相应的权力。从联合国方面看，它试图通过与非政府组织的合作去实现其在各个领域里的目标。非政府组织则通过联合国体系争取有较多的发言权，力求对国际上的重大决策有较大的影响力，同时谋求从联合国体系中获得尽可能多的资助。非政府组织已成为全球治理体制演变进程中不容忽视的重要因素。不过，尽管非政府组织已进入了现存的全球治理体制，已经能够对一些重大的决策过程施加影响。

从INGO未来的权力范围来看，国家是国际社会最为原始的主体，其权力是涉及全球事务的方方面面。而INGO总的来看，仍处于现存国际体制的边缘，对决策的影响是有限的。在可以预见的将来，国家仍将会是全球治理体制的主要角色。但是，INGO权力行使范围必将会扩大，该行为主体的兴起也打破了长期以来一直由国家独占国际治理领域的局面。从INGO权力行使的现状，我们必须清楚的看到其与主权国家权力的界限是呈非静止状态的，其在未来能够行使哪些权力、其权力能够扩大到哪些方面，都应该由国家或国际条约来决定。通过在未来不断地实践探索，得出一个较为明确的答案。但是INGO毕竟有其局限性，所以其在权力发展方面还是存在限制的，笔者认为，在军事与领土等有关国家主权方面是其无论如何也不能涉足的，否则极易演变成威胁人类和平与发展的恐怖组织，这与笔者在希望INGO拥有与主权国家，政府间国际组织同等的法律人格，进而充分发挥其在促进全球发展方面的作用是背道而驰的。

五、结语

INCO是全球化发展到一定阶段的产物，作为以全球为活动空间以人类共同价值为活动目标的国际机构，它使人类的全球化活动发生了质变，即全球化由完全自发行为开始转为较为自觉的行为。在今后的活动中INCO应恪守其职责及权力范围，充分发挥其特性，加强不同区域之间的联系，加强民众与商业部门、政府、政府间国际组织之间的联系，促进国际社会的良性发展。

（责任编辑：刘娇娇）