澳大利亚应有清晰稳定的对华战略

摘要 尽管中澳经济关系密切，但近年来两国整体关系发展并非一帆风顺。究其原因，是由于澳大利亚民众对中国投资的不信任。要解决中澳之间的了解与信任问题，澳大利亚应当采取有效措施，制定一个清晰稳定的对华战略。在此之后，政治家和其他政策制定者们就可以负起责任，引导澳大利亚人民了解中国及中国的历史和文化。同时，要加强双方各层次的交流，支持有关中国问题的研究与对话。

关键词 澳大利亚 经济 贸易 战略

【作者简介】

高祥，中国政法大学比较法学研究院院长、澳大利亚法律研究中心主任，教授、博导。

研究方向：国际金融法、国际贸易法、银行法、公司法。

主要著作：《The Fraud Rule in the Law of Letters of Credit-A Comparative Study》，《公司法律部》（合译），《普通法的历史基础》（合译）等。

根据澳大利亚外交外贸部（Department of Foreign Affairs and Trade）提供的数据，中国近几年来一直是澳大利亚最大的贸易伙伴。以2012年为例，澳大利亚的对华贸易总额为1177.14亿美元，占其贸易总额的24%；其中，出口732.51亿美元，占其出口总额的29.5%，进口444.63亿美元，占其进口总额的18.4%。无论从此三项数字的哪一项来看，中国都是澳大利亚的最大贸易伙伴。①中国不仅是澳大利亚最大的贸易伙伴，而且也是其主要投资者。据澳大利亚财政部下设的外国投资审查委员会（Foreign Investment Review Board，或者FIRB）统计，中国自2009年以来一直处于对澳投资国的第三位。②因此，中澳经济关系非常密切。

然而，中澳两国近年来的整体关系发展并非一帆风顺。首先，在敏感的国防领域，澳大利亚2009年出版的国防白皮书把中国视为其潜在威胁。③在经济领域，中澳双方从2005年4月开始的自由贸易谈判，虽然已经进行了19轮，但进展不大。④更为明显的是，在投资领域，中国企业对澳投资的迅速增长成了澳大利亚媒体与公众关注的热点问题，⑤导致澳大利亚政府对其外商投资指南进行了修改，规定要对涉及外国政府（含国有企业和主权基金）的对澳投资进行特殊审查。⑥对于该指南的修改，虽然澳大利亚政府一直否认是针对中国投资者，声称澳欢迎中国投资者、对来自中国的投资者与其他任何国家的投资者的审查程序是一样的，但由维基解密公开的澳大利亚外国投资审查委员会与美国外交官的电报交流中说，“更为严格的审查就是针对中国在澳大利亚能源领域不断扩大的影响的”。⑦

对于中国投资者来说，不仅国有企业必须遵守这些特殊的规则，而且非国有的投资者也受到了不公平待遇。最著名的典型案例应当是华为公司被禁止参与澳大利亚国家宽带网络（NBN）项目的投标。因此，尽管澳政府声称欢迎来自中国的投资，但中国政府、中国的投资者和很多评论家，包括澳大利亚最著名的中国问题专家之一、澳大利亚国立大学Peter Drysdale教授都认为澳大利亚没有给予中国投资者公平待遇。⑧

如果说澳大利亚政府对给予中国投资者的不公平待遇还有些羞羞答答、遮遮掩掩的话，其反对党领导人Tony Abbott于2012年7月24日在北京针对中国国有企业在澳投资直言：“允许外国政府或者其机构控制澳大利亚的企业很难说是符合澳大利亚的国家利益。”⑨其实，反对党领导人对此问题的直白可能真正表明了澳大利亚政策制定者们对中国对澳投资的基本态度，即澳大利亚对来自中国的投资、尤其是国有企业的投资心存疑虑。

中澳之间存在误解的根源

为什么澳大利亚要对来自中国的投资设置障碍？是因为澳大利亚民众对来自中国5e54304c605a2c4ea0a17149b205c6a6的投资心存疑虑。澳大利亚政府修改其投资政策指南正是为了反映这种民意。从连篇累牍的媒体报道来看，澳大利亚公众对来自中国的投资疑虑重重表面上看有两个原因：第一，他们认为澳大利亚资源丰富，中国为了其城镇化和现代化，需要大量资源，不仅需要进口大量澳大利亚的资源性产品，而且为了抢占资源，才蜂拥到澳大利亚投资，尤其是在矿业与农业领域，在中澳关系上中国更需要澳大利亚，中国得到的好处更多；第二，因为来澳大利亚的中国投资者大多为国有企业，澳大利亚民众似乎认为中国的国有企业与其他的投资者不同，他们是中国政府的代理人，其投资目的不是为了商业目的，而是为了在战略上控制澳大利亚的资源。

对于以上两点，只要对客观事实稍作分析，就会得出相反的结论。首先，中澳之间的贸易数据就可以证明这点。正如文章开头所提到的，2012年，澳大利亚的对华贸易占其贸易总额的24%，其中对华出口占其出口总额的29.5%，进口占其进口总额的18.4%，与此相对比，中国向澳大利亚的出口和进口仅占其对外出口和进口的1.8% 和 4.7%。⑩显而易见，澳大利亚对中国的依存度要比中国对澳大利亚的依存度高很多。事实上，2008年金融危机以来，如果没有中国市场的支撑，澳大利亚的经济状况要比现在差得多。澳大利亚的经济几乎方方面面都可以看到中国经济影响的影子。

其实，即使在敏感的矿业投资领域，中国的投资给澳大利亚带来的好处也是显而易见的。这里，有两个著名的中国企业在澳投资的典型案例。第一个是中国五矿集团对澳大利亚OZ Minerals的并购。在该案例中，OZ Minerals矿业公司于2008年发生资金困难，于2009年2月与中国五矿集团达成并购协议，由五矿集团出资20.6亿澳元收购OZ Minerals公司的全部股权。但是，澳大利亚财长于该月27日以其中一个矿区靠近军事设施为由宣布对此收购不予批准。于是，双方经重新协商，约定五矿以14亿澳元收购与军事设施无关的OZ Minerals公司的其他资产。澳大利亚财长于2009年4月有条件地批准了该项交易。由于买的价格便宜，加上当年金属价格恢复，五矿集团当年获得了1.87亿美元的利润。这是一个对中国投资者来说比较成功的案例，而且是双赢，澳大利亚方面获得的利益也是巨大的。五矿集团不仅在经济危机之时给澳大利亚经济注入了巨额资金，帮助债台高筑的OZ Minerals公司摆脱了破产的命运，而且挽回了数以千计的澳大利亚工人的工作机会，帮助澳大利亚社会平稳安定地渡过了经济危机。

第二个是中信泰富对Mineralogy Sino-Iron的收购。在该案例中，中信泰富于2006年4月出资4.15亿美元从Mineralogy公司买入两座铁矿，本来计划再投资25亿美元后于2009年投产。但由于前期调研工作没有做好，工期一再拖延，投资一再增加，到目前为止已投入80亿美元却还没有投产。这对中国投资者来说是一个不成功的案例。但对澳大利亚来说，中信泰富不仅给澳大利亚经济注入了巨额资金，而且为其创造了近4000个的就业机会。

就中国国有企业的投资动机来说，部分澳大利亚民众的偏见也是不对的。实际上，中国对国有企业的评价与其他企业没有差别，不是看它对外投资了多少，控制了多少资源，而是看它获得了多少利润。这几年来，那些在澳大利亚进行了大量投资、经济上受到损失的企业的领导者都没有得到奖励或提升，反而受到了处罚。

其实，澳大利亚民众有这些看法的根本原因是他们对中国还不够了解，以至于这种不了解带来了两国之间的不信任。不信任的原因很多，但至少有下面几条：第一，澳大利亚虽接近亚洲，但其政治制度、文化传统、价值观与欧美更接近，而与中国则有很多不同的地方。中澳两国虽然已经建交40多年，但真正的密切交往也就是最近20年。两个文化与历史不同的国家要达到相互理解、尊重和融洽是需要时间的。第二，中国是个世界大国，但在过去很长时间处于贫穷、落后甚至被侵略欺辱的状态。她真正开始对外投资、在国际舞台上活跃起来也就是最近二十年的事。包括澳大利亚在内的世界上的很多人也正是这几年、尤其是2008年经济危机以来，才真正体会到了中国的影响力。人们对任何新生事物都有一个适应过程，这需要他们本身做出一定的调整。第三，由于历史、文化和价值观等方面的原因，澳大利亚一直是美国的最忠实的盟友，而其与中国的关系仅仅在最近几年才由于贸易与投资的关系慢慢密切起来。澳大利亚要在中美之间找到一个平衡点也是需要一定的时间的。

解决措施：制定清晰稳定的对华战略

上面的问题所带来的后果就是有些澳大利亚人对来自中国的投资不大欢迎，甚至歧视。其实，资本属于有限资源。世界各地都在想办法吸引资金。投资者总是把钱投到环境好、能赢利的地方。中国投资者也不例外。而且，据笔者调查，由于澳大利亚对中国投资者的不公平甚至歧视性待遇，使得不少中国投资者已经或正在考虑改变他们的投资战略，而欲将资金转投到美国、加拿大和非洲等地。这种动态也引起了澳大利亚学者的忧虑。Peter Drysdale教授认为，“除非对澳大利亚的外商投资政策尽快修正，中国对澳大利亚直接投资的减少可能会加速”。

投资与贸易关系密切，投资的减少会影响双边贸易以及全面关系的发展，从而使澳大利亚失去重要的发展机遇。据多家机构预测，中国的GDP到2017年在购买力方面可能会超过美国，到2020年前后可能会成为全世界最大的经济体。中澳经济互补性很强。中国目前的工业化和现代化主要体现在东部和沿海地区，其他地区的发展还需要很长时间，还需要大量资源来建设其道路、港口等基础设施。中国发展会给世界带来机会。基于澳大利亚的特殊地位，如果澳大利亚与中国能够发展和保持良好的关系，中国的发展将会给澳大利亚带来更多机会。

要解决中澳之间的相互了解与信任问题，澳大利亚应当采取有效措施，制定一个清晰稳定的对华战略。如果没有清晰稳定的战略，政治人物们可能会为了选票今天说一套，明天做一套，不利于双方长期稳定关系的建立，可能会损害国家的长期利益。确定了清晰稳定的中国战略之后，政治家和其他政策制定者们就可以负起责任，引导澳大利亚人民了解中国以及中国的历史和文化，而不是像现在这样，受那些为了吸引眼球的、建立在错误信息基础上的非理性的大众媒体误导，为了选票说一些对两国关系不负责任的话。在此之后，政治家们就可以积极理性地引导舆论，而不是被动地跟着舆论跑。

建立互信最好的办法就是双方加强交流。为了加强交流，了解对方，澳大利亚政府应当支持和赞助更多有关中国问题的研究与对话。令人欣慰的是，澳大利亚前总理吉拉德（Julia Gillard）女士在2013年4月访华时，与中国确定了包括总理、外长等层级在内的年度对话机制。这无疑会对加强中澳关系的发展、建立双方互信起到非常好的作用。不过，笔者认为，双方的对话应当在各个层次展开，而不应仅仅局限在高层。

注释

2012年的数据，参见澳大利亚外交外贸部网站：http：//www.dfat.gov.au/geo/fs/chin.pdf；2011年及以前的数据，见该网站每年公布的“Composition of Trade”。

见澳大利亚外国投资审查委员会2010～2011年度报告（FIRB Annual Report， 2010-11）第iii页和2011～2012年度（FIRB Annual Report，2011～2012）报告第iii页。这些年度报告均可在该委员会网站的出版物栏目（http：//www.firb.gov.au/content/publications.asp？NavID=5）找到。

不过，该立场在2013年出版的新国防白皮书中被放弃。详见《澳大利亚人》（The Austrlalian）2013年5月4日报道（ http：//www.theaustralian.com.au/national-affairs/defence/defence-white-paper-pivots-over-china-threat/story-e6frg8yo-1226635006544），以及上述两份国防白皮书。

有关中澳自由贸易协定谈判的详细情况，见澳大利亚外交外贸部网站http：//www.dfat.gov.au/fta/acfta/。

其中，最具有代表性的是2009年的中铝力拓投资案。

参见澳大利亚财政部于2008年2月27日公布的《涉及外国政府对澳投资的审查原则》（Principles Guiding Consideration of Foreign Government Related Investment in Australia）。

Philip Dorling，"Labor's secret curb on China"， The Age， March 3， 2011.见该报网站http：//www.theage.com.au/national/labors-secret-curb-on-china-20110302-1bex9.html.（Angus Grigg， "China investments on FIRB's agenda"， AFR 5 Jul 2012）.

Peter Drysdale，"China and Australia's foreign investment regime"， EastAsiaForum， June 10th， 2012.参见Philip Dorling， "Labor's secret curb on China"， The Age， March 3， 2011，见该报网站http：//www.theage.com.au/national/labors-secret-curb-on-china-20110302-1bex9.html.

Rowan Callick， "Foreign control of business not in our interests， says Tony Abbott"， The Australian，July 25.

见澳大利亚外交外贸部网站： http：//www.dfat.gov.au/geo/fs/chin.pdf。2001年的数据与此类似。该年澳大利亚对华的出口与进口分别占其出口与进口总额的 27.3% 和18.6%，而中国向澳大利亚的出口和进口仅分别占其出口和进口总额的1.8% 与 4.7%。见该网站每年公布的“Composition of Trade”。

The Age， 22 March， 2010.

Andrew Burrell ， "Sino Iron dogged by more glitches"， The Australian， August 15， 2013.

http：//www.citicpacificmining.com/en/project/sino-iron-project/.

http：//news.anu.edu.au/2012/09/05/australia-short-changing-itself-over-chinese-investment/.

责 编∕杨昀赟

Australia Should Have a Clear and Stable Strategy towards China

Gao Xiang

Abstract： Despite the close economic ties between China and Australia， their overall relationship has not gone smoothly in recent years. The reason lies in the fact that the Australian people distrust Chinese investment. To solve the problems affecting understanding and trust between China and Australia， Australia should take effective measures to formulate a clear and stable strategy towards China. Then its politicians and other policy-makers can take the responsibility for guiding Australian people to understand China and the Chinese history and culture. At the same time， it should increase bilateral exchanges at all levels and support research and dialogue on China issues.

Keywords： Australia， economy， trade， strategy