推进城镇化健康发展的几点建议

面对未来15—20年的时间里城乡人口结构快速而且不可逆转的发展趋势，对很多问题的认识需要厘清。这些问题如果不从战略上回答，我们的城镇化进程将会有更大的不可预期性。既要避免对城镇化的恐慌症，在城乡管理制度改革上踯躅不前，也要避免对城镇化的过度崇拜，而陷入“拉美化”的城镇化进程。

一、城镇化健康发展要扭转一个观念，破解三大问题

（一）扭转一个观念

关于城镇化和经济发展之间到底是“因”还是“果”的讨论一直存在。从西方发达国家的发展来看，城市是产业结构演进和经济发展自然结果，而不是原因，这让很多人不理解当前我们将推进城镇化作为经济增长动力的一个重要原因。事实上，当前提出的将城镇化作为“新四化”之一，并不是要超越这一规律，而是要补课，因为按照常住人口计算，2012年我国的城镇化水平是52.6%，如果把2.6亿流动人口扣除以后则是35%。显然，如果能把这2.6亿人以及每年增加的一千多万流动人口逐步稳定在城镇，其经济意义是非凡的。

（二）破解三大问题

当前，在推进城镇化的进程中很多问题可以归结为“人、地、钱”三个问题。对这三个问题的认识将直接影响户籍制度、土地管理制度以及地方融资平台等改革进程。

一是城市要“地”不要“人”的根本原因在于传统的经济发展方式。长期以来，我国经济的发展依靠的是高资源、高投资，农村人口的富裕使得劳动力并不是一个现实的制约因素；另外，在我国东部城市的发展过程中，加工贸易的体量很大，加工贸易的“两头在外，中间在内”的产业结构所需要劳动力的年龄结构相对稳定在18—35岁，也就是说不是城市排斥大量的农村人口进入城市，而是总体上的经济结构无法容纳增速太快的城市人口，至少这个过程是缓慢的。近年来，城镇化进程中人地两张皮的经济基础正在发生变化，这一变化最突出的就是“民工荒”的频繁出现以及以扩大内需为重点的经济发展方式的转变，因此，推进户籍制度改革将成为一个顺势而为的重大政策突破点，但是也要有一个循序渐进的过程。

二是城乡分割的土地管理制度是很多经济问题的病根所在。当前，城乡分割的土地管理制度的弊端已经显现，主要体现在两个方面：经济落后的偏远农村宅基地的闲置问题，据统计，全国农村10%的宅基地是废弃的，空心村现象已经更加突出，这与城市建设用地的紧缺形成明显对比；城市近郊的“小产权房”现象愈演愈烈，事实上，“小产权房”现象是城市居民面对城市高房价和郊区农民应对城乡土地“剪刀差”的结合。高房价的危害不仅仅体现在房地产泡沫侵蚀实体经济，还会制约服务业的发展，而服务业的发展对于经济结构调整，扩大就业等有不可替代的作用。据不完全统计，我国当前的建设用地中，城市占1/4弱，而县城和小城镇约占1/4，而农村则占了将近1/2，显然，在推进城镇化的进程中，实现有效的城乡建设用地的转换以及建设用地和耕地之间的占补平衡极其重要。

三是土地财政的痼疾不除，经济发展方式难转。在过去的10多年中，中国城市的面貌焕然一新，土地财政功不可没，但是，随着经济的发展，这种体制寅吃卯粮的弊端就更加显现，是城市房价“越调越高”的根本原因。随着当前地方融资平台风险越来越大，要破解这一难题已需尽快提上议程。除了尽快出台房产税等财产税增加地方政府税收来源，完善财税体制实现财权和事权的对等以外，尽快创新城镇化融资模式，推进民间资本进入城镇建设将是一个更加迫切的议题。

二、几点建议

（一）城镇化模式选择需遵从经济规律

我国未来应着力于三种不同的城镇化模式，分地区分类型制定政策即服务于引领中国经济全球竞争力提升的特大城市及其城市群，服务于大规模流动人口返乡后创业定居的中小城市和小城镇以及服务于传统农村地区人口高度聚集以后，自动享受城市经济文化辐射的就地就近城镇化。

（二）要善于借鉴国际发达国家的城镇化经验

一是要强化中央政府制定和执行城镇化战略规划的主导作用，二是要走公共交通导向的集约紧凑型而非小汽车导向的无序蔓延型城市建设道路，三是适时大力推动城市群和城市圈的发展并要防止地产泡沫的形成，四是重视中小城市和小城镇的作用，五是城镇化推进要择机提速也要防止过度，六是城镇化离不开农村的健康发展等等。

（三）推进更加吸纳高质量就业的城镇化

城镇化健康发展的核心是不断创造更多的非农就业机会。如果没有更多的高质量的就业机会，结果就是走向了一条高城市化率，但是低城市化质量拉美化的道路。在各地的实践中，以创业带动就业是一个很好的经验，将更多制约群众创业的不合理法规废除，鼓励更多民间资本开办小微企业，是未来很长一段时间内推进城镇化健康发展的关键。

（四）加大城镇化投融资的创新

扩大城镇化的融资渠道的创新势在必然，尤其是在当前流动性过剩的情况下，将社会资金稳步吸引到城市基础设施建设以及养老、教育和医疗设施建设应该加大力度。有利于吸纳过剩的流动性，也会将城市建设的资金缺口问题逐步弥补。让地方政府逐步回归到公共服务的本职上来。

（五）破解大城市不“大”，小城市不“小”的难题

大城市的交通拥堵、空气污染等问题的根本原因是大量高端产业和医疗教育等都集中在城区，这些功能扩散不出去，北京等大城市应该继续开放户籍制度，向更多的高技术人才、更多的懂技术的人放开，继续通过更快捷的交通等方式与河北、天津等连接，把城市的空间和功能继续扩张。不仅仅可以缓解城市内部的人口和交通等压力，还可以带动整个都市圈的发展。也就是说，就当前阶段而言。我们还是要承认一点，就是让大城市更大，以便形成扩散效应，形成城市群。而小城市则适度控制空间扩张速度，让更多的人气和产业集聚，避免土地财政推动下的“鬼城”现象的继续蔓延。

（六）构建城乡联动的系统化改革

随着，城乡人口结构的根本性变化，以往城乡经济体系分别改革的思路需要打破，而是将城乡的土地、劳动力等要素的自由平等双向的流动作为改革的重要突破口。在土地管理制度方面，应尽快按照“十八大”的精神推进城乡土地一体化进程，在户籍改革方面应该尽快落实以居住证为突破。

（作者单位：中国国际经济交流中心）