只要在九江就业创业就能在九江安居乐业

城镇化是人类社会发展的必然产物，是伴随工业化进程的一种经济现象，是中国经济持续健康发展，构建社会主义和谐社会的必然要求，也是实现全面小康目标的必然要求。在世界经济低迷、中国经济下行压力加大的情况下，推进城镇化建设是扩大内需、拉动经济增长的现实选择。

1978年，中国城镇化率仅为17.9%，经过改革开放30多年的努力，2012年，中国城镇化率达到52.6%，如按户籍人口计算城镇化率仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也会给城市发展提供多层次的人力资源。

党的十八大把加快推进城镇化建设提到了前所未有的战略位置，十八大报告首次提出坚持走中国特色“新型城镇化道路”，报告强调“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”

5月24日，中国政府网发布了国务院批转国家发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。《意见》中明确要求规划要以增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能为重点。根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。

值此国家层面的“城镇化规划方案”出台前的空档期，地方政府是如何贯彻落实十八大精神，积极推进新型城镇化建设？新型城镇化如何紧紧围绕“人”这个核心，在住房、就业、社会保障等方面的具体做法？哪些经验值得推广？哪些困境需要破解？带着这些问题，我们来到江西省九江市。

一、九江“聚人气”战略

（一）战略背景

2012年12月27日，中共中央政治局常委、时任国务院副总理李克强，十八大后的基层调研首站来到江西省九江市，谋划国家新一轮区域发展与改革，并提出打造中部城市集群。

九江市位于长江中下游南岸，地处赣、鄂、湘、皖四省结合部，是联结江西省与长江开发带和沿海开放带的“命门”。特殊的区位优势，让九江纳入了全国主体功能区的重点开发区域，融入到国家发展重点的战略——长江中游城市群中。在江西省正在实施的鄱阳湖生态经济区国家战略中，九江的沿江开放开发已成为江西省“龙头昂起”的重要组成部分。与此相应，九江市提出“两区互动、强工兴城、科学发展、奋起赶超”战略。确定将九江建设成为一个环境优美、功能完善、宜居宜业的长江中游特大城市目标，并把城镇化作为经济发展的主要推动力。

（二）战略保障

人口是社会经济活动的主体。人流即钱流，有人气，才能促进城市可持续发展。城市人口规模偏小，就难以形成较强集聚效应，就会制约中心城区现代旅游商贸物流业的发展，制约中心城区辐射带动能力的提升和城市化进程。

2012年，九江市城镇化率46.08%，辖区户籍人口65万，加上常驻外来人口，总人口近80万，距离全国城镇化平均水平以及特大城市的百万人口目标还有一定差距。为此，九江市委、市政府深刻认识到，打造长江中游特大城市，必须加快人口聚集，做大城市规模。主要从五个方面保障。

一是有房住。2013底，在九江市中心城区建设10万套公共租赁住房，使中心城区保障房覆盖率达到30%，基本解决进城农民、新就业大学生、外来务工人员非城镇户籍人员的住房困难，真正实现“只要在九江就业创业、就能在九江安居乐业”的目标。

二是有事做。通过产业支撑，为聚集的人口提供就业岗位。加快培育一批产业龙头骨干企业做大做强，打造成为百亿级的旗舰；加快推进千亿产业集群，把石油化工、钢铁冶金、电力能源、纺织服装等产业打造成为千亿级产业集群；加快产业基地建设，逐步把有机硅产业、化纤产业、纺织产业等打造成国家级基地；同时，积极开展产业链招商。

三是有户籍。进一步深化户籍制度改革，通过放宽落户条件，保障农民变市民后原有权益不变等措施，使更多的农民和外来人员成为九江新市民。

四是有保障。要赋予新老市民同等待遇，使新市民的子女入学、公共卫生、医疗养老等方面有保障。

五是有胸怀。进了九江门，就是九江人。对“新市民”不偏见、不歧视，营造亲近温和的相处环境。增强“新市民”对九江的认同感、归属感、自豪感。

二、九江“聚人气”措施

（一）加快保障房建设，实现“住有所居”目标

保障房建设是一项惠民政策，也是平抑房价的有效手段之一，中央强力推进并给地方政府定下了指标。而在各级政府的“小算盘”里，保障房是赔钱的买卖，建设动力不足。

“在九江，建设保障性住房不是让我做而是我要做。”九江市住房保障和房产管理局党组成员、副局长王叙宇这样对调研组说。

1、保障房建设是政府“一号民生工程”

九江始终把完善民生保障，构建与九江经济社会发展水平相适应的住房保障体系，列为市委、市政府“一号民生工程”，主动作为，开拓创新，走出了一条“政府主导、市场运作、三房合一、五位一体、租售并举、租补分离、严格准入、动态管理”的保障房发展新路。在江西省率先组建保障房管理局，搭建了保障性住房投融资平台，编制了保障性住房建设规划，开通了公共租赁住房网上申报平台。

2、将非城镇户籍人员纳入住房保障范围

九江市在江西省率先出台《九江市公共租赁住房管理办法》，真正将非城镇户籍人员纳入住房保障范围，为“农民变市民”开辟了有效渠道。

依据《九江市公共租赁住房管理办法》等相关规定，无论户口是否在九江，只要在九江工作或经商，哪怕是在九江打零工、摆地摊，年满18周岁，家庭人均年收入在44778元以下，在九江市中心城区就业且劳动关系稳定，即已签订1年以上劳动合同或已办理工商营业执照，且在九江中心城区无住房或家庭人均住房建筑面积在15平方米以下，均可申请公租房。截至2012年底，九江市中心城区已通过公租房解决8000余户、近2万名外来务工人员的住房困难。

3、保障房建设为九江城镇化进程提速

截至2012年底，九江市累计建设各类保障性住房1363.8万平方米、193715套，共惠及中低收入住房困难家庭27.04万户。

保障房建设有力加速了九江城镇化进程，成为新型工业化的“助推器”。“十二五”期间，九江市将建成16万套保障性住房。

4、保障性住房让企事业单位留住人才多了条腿

今年3月8日，九江市出台《企事业单位投资建设公共租赁住房管理办法（试行）》、《中心城区单位统一承租公共租赁住房管理办法（试行）》、《公共租赁住房出售管理办法（试行）》等三项新政，提出企事业单位可自建或申请统一承租公共租赁住房。“三项新政”的出台，充分发挥公共租赁住房的社会保障作用，让企事业单位更好地留住人才多了条腿。

（二）降低户籍门槛，有序吸纳城市新居民

1、九江市户籍改革走在前列

九江市按照加快转变经济发展方式、调整城乡结构，以户籍制度创新加速农民市民化进程，推进城镇化发展。早在2010年10月，九江市按照宽严有度、分级承接原则，在现行户籍制度基础上，制定了《九江市深化户籍制度改革促进新型城镇化建设意见》。《意见》提出，进一步放宽市辖区、基本放开市辖县、完全放开建制镇的落户条件。

2、完善农村土地处置机制

对农村承包方家庭部分成员迁入九江市市辖区和全家或部分成员迁入城镇落户的，根据《农村土地承包法》有关规定，在承包期内（1998—2028年），允许其继续保留土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；对自愿退出承包地的补偿标准和办法由各县区人民政府制定；对宅基地使用权、林权及农房的退出补偿标准和办法由各县区人民政府制定。

3、完善计划生育政策

对“农转非”到城镇落户的人员，根据《江西省人口与计划生育条例》的有关规定，给予三年的政策过渡期。在政策过渡期内，“农转非”居民继续执行原户籍所在地农村的计划生育政策。

（三）加强公共服务，不断优化城市软环境

九江市先后出台了《九江市进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》、《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》、《关于被征地农民养老保险工作的指导意见》、《九江市未参保城镇小集体企业职工基本养老保险工作实施方案》等与户籍管理制度改革相适应的配套政策和措施，逐步消除了城乡户籍待遇差距，加快推进城镇化发展。

1、城乡居民社会养老保险实现全市覆盖

2012年，九江市城乡居民社会养老保险实现了全覆盖。城乡居民养老保险5种缴费标准，由参保人自主选择，多缴多得；已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的人员，不用缴费，按月领取。

2、构建三条医疗保障线

九江市建立了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险，三条基本医疗保障线。城镇职工基本医疗保险已覆盖到灵活就业人员、乡镇企业职工、进城务工的农民工、被征地农民等群体。截止2012年底，全市有46万人参保。城镇居民基本医疗保险覆盖范围包括凡未纳入城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的城镇居民和学生、少年儿童。截止2012年底，全市有70多万人参保。新型农村合作医疗保险已覆盖到每一个农户，中央和地方各级财政都有专项资金支持。

三、九江“聚人气”启示

启示一，思路清晰、目标明确、措施到位。建设一个“环境优美、功能完善、宜居宜业的长江中游特大城市”是九江市委、市政府本着自身区位优势和地域特点制定的战略目标。针对战略目标制定了“两区互动、强工兴城、科学发展、奋起赶超”是实现战略的措施，新型城镇化是战略措施的发展推动力，“聚人气”是战略目标的实施保障。

启示二，以人为本，住有所居，细致入微。九江市把建设保障性住房列为“一号民生工程”。明确与各级政府签订保障房建设指标，纳入考核。对保障性住房建设用地优先报批，资金优先落实。九江市创造性提出将廉租房、公租房、经济适用房三房合一，统称公租房。有效避免经济适用房的舞弊行为，且不人为划分居住等级，让所有人共享居住环境，通过入住对象和租金上的差别，实现对不同收入群体的保障。

启示三，开拓创新，多方筹资，勇于担当。资金是保障房建设的最大难题。九江市委、市政府把保障性住房建设、棚户区改造、国企改制、城建项目拆迁、旧城改造安置五项工作有机结合，将财政资金、政策性资金、社会资金通盘考虑，捆绑使用。采取统一用地、统一规划、统一施工、统一安置的办法建设综合性住宅小区，将上述五类符合条件的困难家庭和拆迁居民进行安置。通过“五位一体”的运作模式，有效缓解建设配套资金不足和拆迁安置难题，降低了国企改制、城建项目拆迁安置、旧城改造土地盘整的成本，缩短了安置过渡周期，提供了城市土地综合利用率和公建设施共享率，实现了综合效益的最大化。

组建国有企业九江市置地投资有限公司，作为保障性住房投融资平台。将所有中央和省补助的中心城区保障房资金全部划拨给置地公司，专门用作保障房建设。将存量廉租性住房全部注入置地公司，做大做实资产。将保障房划拨用地注入置地公司，转变成经营用地，就这么一转，土地便具备了价值。做宽融资渠道。为保证保障性住房建设的可持续发展，九江市规定公租房租住三年后，可向租住对象出售产权。出售价格按高于成本价、低于市场价一定比例确定。

启示四，面对坚冰，勇于探索，积极突破。城乡户籍制度是目前在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度。面对户籍难题，调研组深感九江市委、市政府的政治智慧。在完善配套服务和鼓励农民迁移方面，九江市从土地处置、住房保障、计生政策、卫生服务、医疗保险、就业培训、养老保险、教育八个方面进一步完善了相关配套政策。并在土地处置和计生服务方面放宽了政策过度年限。

四、九江“聚人气”存在的困境与建议

（一）“农转非”积极性不高

城市户口在大城市炙手可热，在九江这样的三线城市并非香饽饽，甚至在一些市县镇，还有户籍倒流的趋势。随着政府对农民的社会保障日益增强，城镇居民户口的吸引力日趋减弱。相反一些针对农民的优惠政策，渐显优势。出现“一家两制”现象，夫妻一方带孩子落户城镇，享受城镇户口待遇，另一方在农村固守农村给自己的利益。

综合分析主要存在的原因：一是近年来农村经济社会发展很快，生活环境显著改善；二是经济欠发达地区，农村户口在资源、税费、计生、社保、住房等方面的优惠比城镇户口强；三是进城农民工子女上学无后顾之忧；四是农民工进城后，如果没有稳定的工作和收入，其一家老小的生计没有保障，农村靠不到，城市管不了。

我们认为，随着我国社会保障机制的不断健全，城镇化水平的不断提高，城镇户口的吸引力将不断降低，构建城乡一元体制势在必行。建议中央根据地区发展水平、城镇承载力、社会保障是否到位等基本条件，分类推进，并把相应行政权利下放到省市一级。

（二）城乡社会保障的“二元结构”

在九江市，被征地农民、城乡居民和城镇职工三种养老保险的政策标准还存在区别，三种养老保险之间转移接续难，也导致了重复参保现象严重。

城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险和新农合三种保险存在两方面问题：一是主管部门不统一；二是筹资标准、待遇支付等方面存在差别。

我们认为，社会保障关乎民生，关乎发展，涉及面广，资金缺口大，需要国家层面的政策出台，建议尽快解决社会保障的城乡二元结构，同时加快建设信息平台，做到互通互联，有序衔接。社会保障的二元结构易人为造成社会不公，接续困难制约了人口流动，对构建和谐社会与推进新型城镇化建设极为不利。

（三）保障房的退出困境

九江市对公租房最大的担忧就是退出问题，包含两方面，一是“老赖”。收入超出居住公租房标准，坚决不退怎么办？拖欠房租怎么办？二是信息不透明。房管部门无法动态掌握个人收入情况。

我们认为，尽管九江市针对上述问题，有相关规定，但操作起来很有难度。民生问题非常敏感，弄不好就会涉及维稳和社会和谐问题。如果不解决，又会涉及保障房建设的持续问题。建议建立一个由中央到地方的统一征信系统，让失信之人无论走到全国任何一地都将处处碰壁。