2009年以来南非扩大内需的财政政策浅析

一、金融危机对南非的影响

（一）对经济增长的影响

从南非统计局的统计数据来看[1]，2008年金融危机对南非经济增长所造成的负面影响在当年第三季度开始体现。以2005年为不变价格，2008年南非第一、二季度季节调整后的国内生产总值（GDP）的增长率为2.9%和4.5%，第三季度却骤降至1.8%，第四季度则进一步恶化，增长率降低至-1.7%。

（二）对就业的影响

金融危机对南非就业的负面影响同样显现在2008年第三季度。但金融危机对南非就业的负面影响在2008年并不明显，直到2009年才开始集中体现。2008第三季度南非失业率较第二季度上升了0.1个百分点，但第四季度的失业率又较第三季度下降了1.3个百分点。到2009年，南非失业率开始持续增加。第一季度失业率较2008年第四季度增加了1.6个百分点；第二季度较第一季度增加0.1个百分点；第三季度又较第二季度增加0.9个百分点；第四季度虽较第三季度小幅减少0.2个百分点，但较去年同期仍增加了2.4个百分点。

（三）对税收的影响

随着金融危机导致南非经济陷入衰退，南非财政收入特别是税收也受到了较大的负面影响。在金融危机扩散的2009/2010财年，南非政府获得的运营活动产生的现金收入，较2008/2009财年减少了超过336亿兰特（rand）。运营活动产生的现金收入中，各项收入都发生了不同程度的下降。其中税收收入减少的金额最多，超过291亿兰特，占总减少金额近九成。

二、南非扩大内需财政政策

（一）2009年南非扩大内需的财政政策

1、增加财政支出

按照《南非预算报告2009》[2]，南非政府在预算中刻意增加了相关方面的财政支出。第一，支出计划的最大调整在减少贫困方面。2009年南非省级预算增加了250亿兰特，主要用于教育和医疗保健，并增加130亿兰特用于社会救济金及其管理。增加40亿兰特用于学校营养计划。另有25亿兰特用于市政基础服务。第二，南非政府付出更多努力以加快创造就业。2009年预算将10亿兰特用于Umsobomvu青年基金，增加37亿兰特用于低收入者住宅项目，并留出41亿兰特用于实施扩大公共工作方案（EWEP，即Expanded Public Works Programme）第二步的实施。第三，建立南非增长的能力。这主要反映在基础设施投资方面。在2009年预算中，增加64亿兰特用于公共交通，道路和铁路网；41亿兰特用于学校建筑，诊所和其他基础设施项目；53亿兰特用于市政基础设施和散装水系统。第四，解决制约竞争力的管理和微观经济方面的障碍。在2009年预算中，增加16亿兰特用于工业发展和小企业支持计划；18亿兰特用于支持农村发展和小农户；进一步增加10亿兰特用于电力需求管理。另外，新的汽车生产和发展计划包括一项生产补贴，将在未来三年获得8.7亿兰特。

2、减税

在增加财政支出的同时，南非也实施了一定的减税政策。第一，个人所得税方面，相关调整将为个人纳税者提供136亿兰特的税收减免，以充分补偿通货膨胀的影响，并进一步减轻中低收入者的负担。2009年南非的免税收入阀值为对于65岁以下纳税者是54200兰特，对于65以上纳税者是84200兰特。第二，鉴于经济增长趋缓对于采矿业的影响，将矿区权利金制度（mining royalties regime）的实施从2009年推迟至2010年。这将为采矿业提供约18亿兰特的增长，从而帮助采矿业减少失业。第三，鼓励提高能源效率方面，以补充折旧费的形式来鼓励公司投资能源效率设备，这相当于间接性的减税。第四，增值税的起征点从30万兰特提高至100万兰特。

但同时南非2009年预算中也有增税的内容。例如增加了国际航班乘客离境税（international air passenger departure tax）；提高了烟酒方面的税收，卷烟和雪茄的税收提高13%，一瓶葡萄酒增加10.5分，一罐啤酒增加7分等。可见，2009年南非的减税与中国采取的结构性减税比较类似，都是减税和增税并举，在刺激经济的同时兼顾经济的结构性调整。

（二）2010年南非采取的扩大内需财政政策

2010年南非预算的一大特点在于与新经济增长路线（new growth path）密切相关。虽然正式的新经济增长路线框架（The New Growth Path Framework）在2010年11月才提出[3]，但在2010年初的预算报告中已经注重与该路线建立联系。可以推知，2010年预算已经为新增长路线框架的提出做了相应的准备。在转向新经济增长路线的背景下，2010年南非扩大内需的财政政策依然体现于增支和减税两个方面，但政策重心明显转移到了扩大支出上。

1、增加财政支出

2010年预算报告指出[4]，南非政府将在未来三年内花费2.9万亿兰特。财政框架规定在中期支出框架（MTEF）期间支出将增加到870亿兰特。此外通过储蓄金（savings）确定了256亿兰特的支出。从而2010年南非部门预算的底线增加了1120亿兰特。并且，自2010年开始，未来三年南非公共支出的实际增长率将达到每年2%。第一，医疗保健方面，增加30亿兰特支出用于提升艾滋病疗效的相关项目；通过预算安排使一项抗逆转录病毒的治疗项目在2012/13年间增加至210万兰特。同时，继续扩大医疗保健部门的公私合伙制（PPP），特别是改进医院系统。2010年南非国家和省级医疗支出预计达1050亿兰特。第二，教育方面，2010年增加27亿兰特用于基础教育部门；增加13亿兰特用于提高FET学院教员的薪水。第三，设立一项新的贷款支持就地供水（on-site water）和卫生基础设施，初始提供资金12亿兰特。第四，额外增加36亿兰特给贸易和工业部，用于产业政策干涉。第五，基础设施方面，未来三年南非公共部门将花费8640亿兰特在基础设施方面。同时，政府已经采取步骤重组发展金融机构的资本，从而允许这些金融机构加大对市政、土地改革项目和由于经济危机而陷入困境的企业的贷款。按照2010年预算的规定，政府已经考虑对土地银行进行资本重组，使其价值达到25亿兰特；一项152亿兰特的保证已经给予南非发展银行，使其能够拓展资本用于较贫困城市的基础设施项目。另外，增加25亿兰特的市政基础设施拨款。第六，就业方面，中期支出框架配置了额外的25亿兰特，用于支持劳动密集型项目，主要针对农村地区。第七，社会保障方面，将国家养老金和伤残补助金从每月70兰特大幅提高至每月1080兰特；将儿童抚养补助从每月10兰特大幅提高至每月250兰特。

2、减税

2010年南非的减税措施很少，主要是由于税收收入的增长滞后于经济复苏，同时政府支出持续增加，2010年至2011年间，政府面临较大的收支缺口，需要较多的税收收入。2010年预算报告甚至提出，为了满足公共支出承诺所需资金，未来需要增加税收。考虑到税收制度对储蓄的影响，提高每年利息收入的免税额度，对于65岁以下的个人，免税额度从21000兰特提高到22300兰特；对于65岁及以上的个人，免税额度从30000兰特提高到32000兰特。

（三）2011年和2012年南非财政政策的取向

2009年和2010年出台的大规模经济刺激方案导致财政支出扩大、税收收入减少，使得南非政府的赤字和债务急剧增加。2011年预算报告预计[5]，2013至2014年间，南非财政赤字将达到占GDP3.8%的水平，比原预期提高了0.5个百分点；而政府债务则将从2008/2009财年末的5260亿兰特增加到2013至2014年间的1.3万亿兰特。

赤字、债务的增加，以及经济形势的好转，使得2011年开始南非的财政政策发生变化，在保持反周期政策运作的同时，将政府债务的长期可持续性作为重要原则之一，同时还添加了代际公平作为另一项重要原则。从而2011年起，南非的财政政策开始围绕三个重要原则（反周期、可持续、代际公平）进行设计。2012年南非的财政政策延续了这三个原则[6]。在这样的背景下，2011年和2012年南非几乎没有出台新的、重大的扩大内需的财政政策，而主要是执行2009年、2010年制定的政策，并辅以一些细节上的调整或修补。

三、南非扩大内需财政政策的效果及评价

1、经济增长方面

经过一系列政策调整，南非经济很快就开始恢复。2009年第三季度，经季节调整后的GDP增长率便逆转了之前连续三个季度负增长的颓势，正增长了1.8个百分点（与前一季度相比）；随后第四季度GDP增长率进一步提高，达到3.5个百分点，经济呈现较明显的复苏态势。到2010年，四个季度的GDP增长率分别为4%、2.8%、3.1%和4.5%，全年的GDP增长率达到2.9%。2011全年的GDP增长率较2010年增加，为3.1%。2012年的第一、二季度，南非经济增长率分别为2.7%和3.2%。可见，在经济增长方面，通过实施一系列扩大内需的政策，南非经济已经进入复苏阶段。

2、就业方面

相比经济的快速恢复，南非就业的恢复要缓慢的多。2010年第一季度，南非失业率依然增加，较前一季度即2009年第四季度增加0.9个百分点，较上年同期也增加了1.7个百分点。第二季度的失业率虽然较前一季度几乎没有增加，微增0.1个百分点，但较上年同期依然增加了1.7个百分点。第三季度失业率依然仅较前一季度微增了0.1个百分点，与上年同期相比增加0.9个百分点。第四季度，失业率才终于出现下降，较前一季度减少1.3个百分点，较上年同期也减少了0.2个百分点。但并未带来就业的根本好转。2011年和2012年南非的就业依然没有取得很大进展，2011年第三季度失业率较上年同期下降0.3个百分点；第四季度失业率较上年同期微降0.1个百分点。2012年，第一季度失业率较上年同期增加0.2个百分点；到第二季度时，南非的失业率依然高达24.9%。

参考文献：

[1]南非统计局网站，http：//www. statssa.gov.za/

[2]南非财政部网站，budget s-

peech2009，http：//www.treasury.gov.za/documents/ nationa l%20budget /

get/2009/default.aspx

[3]南非政府网站，The new Gro-

th Path，http：//www.info.gov.za/abo-

govt/prgrammes/new-growth-path/index.html

[4]南非财政部网站，budget sp-

eech 2010，http：//www.treasury.gov.

za/documents / nationa l% 20budget/

2010/default.aspx

[5]南非财政部网站，budget sp-

eech 2011，http：//www.treasury.gov.

za/documents / nationa l% 20budget/

2011/default.aspx

[6]南非财政部网站，budget sp-

eech 2012，http：//www.treasury.gov.

za / documents / nationa l% 20budget/

2012/default.aspx

（汤林闽，1981年生，中国社科院财经战略研究院助理研究员。研究方向：财税理论与政策）