农村征地制度改革的几个建议

土地改革：同地同权还是二元并行

户籍制度改革、土地制度改革等是新型城镇化的核心，而并非一些市场人士所说的大型投资型城镇化。在当前新型城镇化热潮之下，可能会出现大量投资资本转向二三线城市或小城镇攻城略地、圈占耕地等现象。在此背景下，土地制度改革尤其是征地补偿制度的进一步完善，切实保护农民的利益尤为重要。新型城镇化背景下，要使放弃农村土地的农民获得城市市民的同等待遇，事关城镇化改革的成败。

城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高as的城市居民。这是明显的所有制歧视

非公益性征地违反宪法，侵害农民的土地权益。各级政府无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，只要城市建设需要占用农村土地，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。由于征地补偿过低、安置不到位，三无农民大量增加，扩大了城乡居民收入差距。

城乡建设用地同地不同权、不同价，堵塞农民财产收入来源。用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政性方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，剥夺了农民分享工业化、城市化带来的土地增值的权利。

农村征地制度改革的顶层设计

第一，修宪或释宪：消除征地制度的二律背反。我国《宪法》有关土地所有制和征地制度的规定存在着二律背反。一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。

要消除上述二律背反，必须在坚持公益性征地原则（这是市场经济国家通行的一般原则）的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。

考虑到近期尚不具备修宪的可能，可以由全国人大常委会对宪法的相关条款作出新的解释：所谓城市的土地实行国有，仅仅是就1982年宪法公布时城市存量土地而言的；此后城市建设需要占用农村土地，只有公益性用地才能征收为国有土地，非公益性用地可以通过市场使用集体土地。

第二，修改《土地管理法》。严格界定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将《土地管理法》第六十八条改为：国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收（或收回）并给予合理补偿。有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

取消《土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”取消第九十五条第二款：“商品住宅建设应当使用国有建设用地。”既然允许农村集体建设用地在符合城乡统一规划的前提下进入市场，城市建设（包括商品房开发）就未必一定要使用国有建设用地。

取消《土地管理法》拟增加的第九十条：“宅基地只能分配给本集体组织成员。”国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质，为什么集体所有的宅基地（或更一般的建设用地）不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人或企业使用呢？

第三，修改《城市房地产管理法》。作为我国土地上房屋资产的国家正式法律制度，《城市房地产管理法》仅仅只对城市规划区国有土地范围内房地产开发用地的土地使用权获取，和房地产开发、交易、管理进行了规定，对集体土地范围内的房产权利没有进行任何的法律设定。

建议将其中第八条修改为：“建设用地使用权出让，是指国家或集体将建设用地土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家或集体支付建设用地使用权出让金的行为。”

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取消第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”

第四，修改或取消国务院及所属部门的政策条例。取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定：农民住房只允许卖给本集体土地所有制成员。禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房，既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。这是明显的身份歧视。

城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民。这是明显的所有制歧视。

终结“土地剪刀差”

关于农村土地征收补偿条例的制定，应遵循如下几项原则：

第一，确保农民的土地权益不受侵犯，让农民分享工业化、城市化的成果。此项条例的制定出台，应该终结“土地剪刀差”（低价征收农民土地、高价转让用于工业和商业开发）和从农村索取经济剩余的模式，切实落实以城带乡、以工补农、少取多予或只予不取的战略思想。让广大农民通过这次农村征地制度改革，确保土地权益不再受到侵害，开通土地财产收益的渠道，真正分享到工业化、城市化所带来的农村土地增值。

第二，坚持以公共利益的需要作为征地的唯一依据。对被征地农民要按照市场价格给予合理补偿，同时给予妥善安置，在农民自愿的条件下，完成向市民的转化。

第三，对于非公共利益需要的土地，可通过市场取得集体土地的使用权。只要符合城乡统一规划，农村集体的农业用地亦可以在转变为建设用地后进入市场。

第四，用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视。农村集体建设用地要与国有城市建设用地同地、同权、同价。要允许农民在符合规划的前提下对农村集体建设用地进行抵押、出租、转让和自主开发。

第五，对于征地中的法律纠纷，非履行完法律程序不得征收。在法律程序没有履行完结时，任何政府部门以及委托的征地机构，都不得强行征收农民的土地。上级政府和法院不得拒绝受理有关征地的行政复议和行政诉讼。

（作者为清华大学政治经济学研究中心教授、主任）

责编/刘广为 美编/李祥峰