中国共产党的社会救助工作历程研究

摘要 中国共产党从成立之初，就将劳动人民的民生问题置于十分重要的地位。其中，社会救济工作是民生问题的一个重要方面。1922年～1948年，中国共产党在历次全国劳动大会上，都将救灾救济工作作为党的重要政策提出。陕甘宁边区成立专门的社会救济机关负责具体的社会救济工作，充分发挥政府救济的功能，提高了党的威信，赢得了广泛的民心，成为革命成功的关键因素。

关键词 社会救济 陕甘宁边区 抗战

【作者简介】

高中华，中共中央党校党史教研部教授，中国近现代史史料学会副秘书长兼常务理事。

研究方向：中共党史、中国近现代史等。

主要著作：《肃顺与咸丰政局》、《社会分野与秩序变动》、《祈天忧民——近代以来中国社会救助史论》等。

抗战前后，陕甘宁边区一直是中共中央所在地。这里地处西北高原，气候较为恶劣，几乎每年都有地方受到旱、雹、水、冻、霜、虫等自然灾害的破坏。如：1941年，5个县遭受旱灾，8个县（35个区）遭受雹灾，7个县遭受霜冻，损失田禾180961亩，牲畜23头，受灾人口达3037户95174人，其中饿死30人，浮肿900人；1942年，损失田禾841983亩，受灾人口达352922人；1943年，损失田禾263381亩，受灾人口达5988户26806人；1945年，关中2个县6个区遭受雹灾，受灾粮田15000余亩，子长县受灾粮田8917垧（每垧合3亩），绥德分区三个县损失粗粮5万石以上。①由于自然灾害频繁，农业连年歉收，人民生活极端贫困。受战争及自然灾害影响的周边地区群众，也不断涌向边区，直接影响到边区社会的稳定和发展。为此，边区政府十分重视社会救济事业。陕甘宁边区推行了一系列社会救济政策，主要包括救济贫民难民、优待军属、保障妇幼等多个方面，这些政策和工作提高了党的威信，赢得了广泛的民心，成为革命成功的关键因素。

注重发挥社会组织的救助功能

社会救济的主要目的是为了保障人民的基本生活。救济主体主要是政府。边区政府十分重视这项工作，为此积极开展社会救济工作，其作用主要体现在制定政策、拨发款项、组织人力物力等多个方面。

边区政府通过立法，尤其是宪法性文件规定了保障人民基本生活的有关问题。1937年8月，洛川会议制定并通过《抗日救国十大纲领》，其中规定：要改良工人、农民、职员、教员及抗日军人的生活，优待抗日军人家属，废除苛捐杂税，减租减息，救济失业，调节粮食，赈济灾荒。1939年2月，边区第一届参议会通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，其中有关民生内容的有11条，涉及社会保障问题的就有5条。1941年5月1日公布的《陕甘宁边区施政纲领》中，在社会优抚方面，强调对边区的八路军及一切友军家属不仅在物质上给予保障，而且在精神上也要给予安慰。关于公务人员，主张实行以俸养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活和充分的文化娱乐生活；重申救济外来灾民难民，保护流亡学生和失学青年，保护女工、产妇及儿童等政策。②1946年4月，边区第三届参议会通过《陕甘宁边区宪法原则》，首次提出“经济上免于偏枯与贫困”、“免于愚昧及不健康”。这些规定，从宪法到纲领为制定社会救济政策确定了指导性法律依据。如：针对优抚工作，陕甘宁边区政府于1937年颁布了《抗日军人优待条例》，具体明确抗日将士在服役期间应享受的优待及伤残、死亡后的待遇。1940年，又出台《陕甘宁边区抚恤暂行办法》，详细规定抗日将士牺牲后的抚恤事宜及将士伤残等级标准、抚恤标准。针对难民救济工作，边区政府于同年发出《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，公布对外来难民、贫民的优待办法。③边区政府还与党委联合作出《关于赈济工作的决定》，解决赈济工作中的具体问题。④这一系列规定，成为政府救济的制度依据。

1942年，边区政府公布《优待移民实施办法》，以鼓励边区内外各地难民贫民的迁移。为开荒生产、繁荣经济，边区政府划定延安、甘泉、富县、志丹、靖边、华池、曲子等七县为移民开垦区，主要帮助移民解决如下事项：移民如自行自愿开垦者，须帮助取得荒地和必要的熟地以及居住的窑洞；移民自愿按伙子、调份子；移民如缺乏粮食、种子、农具等，就发动老户借贷给他们；等等。移民站应积极帮助移民，如写介绍信，将移民介绍给自愿去的所辖区县；移民所经过区域的各级政府，要给予移民路途上的各种便利；等等。

为了更有效地落实中国共产党关于在抗战中保障人民基本生活的各项政策，边区政府根据抗战全面爆发后的新形势，调整和完善了有关组织机构。1937年10月，西北办事处司法内务部改为民政厅，下设民政、社会保障、卫生三科，其职权包括拥军优抗、安置抚恤及掌理民事调节、赈灾备荒、社会救济、儿童保育、疾病防疫等社会保障事项。11月，特区政府决定，由民政厅专门建立难民收容所。1938年1月，边区成立抗敌后援会，管理工会、农民协会、青救会、妇女联合会等群众组织。4月，成立了陕甘宁边区总工会，下设劳动保护部、文化教育部、女工部等机构。1940年5月，边区政府命令延安市政府会同该市工会组织成立职业介绍所，以方便外来难民贫民寻找职业。1941年，边区成立抗敌互济委员会、抚恤委员会，具体工作改由民政厅第二科代办。1942年1月公布的《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》中规定了县政府各科室的职权，其中第一科负责掌管优抗救济等民政事宜。同时公布的《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》中规定：乡市政府为工作需要，设立优待救济委员会。正是这些具体的救济工作促进了组织、机构的进一步调整，并使之不断完善；同时，机构的完善又有效地保证了各项政策的顺利实施。

救济主体除了政府救济外，还有群众互助救济等。即，除了强调政府责任，还强调积极发挥政府、社会组织及个人三方面的协同作用。1949年3月19日，边区《关于救济春荒的指示》指出：“只有发动与组织群众进行各种生产，依靠群众力量，团结互助自救救人为主，辅之以政府有重点的适时进行救济，是唯一正确的方针。”⑤针对工人的生活困难问题，全总西北执行局在给陕北省工会的指示中明确表示，“不要专门依靠在政府救济上面”，工人当前的生活困难主要还要工人用自己的力量去解决。⑥边区政府积极鼓励群众开展互助互济，既能在一定程度上纾缓政府的财政压力，又能充分调动人人参与救济的积极性。当时，边区采取的一些群众互济措施有：积极鼓励变工队、扎工队等群众互助组织在灾荒中种旱田、修水利、开荒地以及进行抢种、补种等工作。陕甘宁边区的变工互助运动，始于1938年。1942年以前，边区除延安等个别地区以外，农民的互助合作运动处于一种自发状态。从1942年到1943年，变工、扎工等民间劳动互助组织开始有组织地发展起来。到1943年，边区组织起来的劳动力有81128个，占全边区劳动力的24%。⑦

因地因时制定相应救济措施

针对当时灾害导致大量灾民的现象，边区政府采取了一系列赈济灾民的措施，主要有拨粮筹款、借粮借贷、以工代赈等，现作一分析。

拨粮筹款。面对灾民问题，最直接的救助措施就是拨粮拨款，发放急赈。具体的发放程序是：选派得力干部到灾区深入调查，根据灾情程度、难民多寡分配赈济粮款数额。在具体发放时，发动群众讨论，以避免平均救济和干部徇私舞弊现象。同时，还发放贷款给贫苦农民，用于购买耕牛、农具、种子等基本生产资料，以解来年生产之忧。

在救济春荒的过程中，还强调发挥群众互助的功能。1949年3月19日，边区政府颁发的《关于救济春荒的指示》中指出：“坚持生产救灾方针，提倡节约防荒，广泛深入地发动与组织群众，把握不同地区的情况，进行各种农业、手工业、副业生产与运输事业多方面的组织农村合作互动。”

借粮借贷，并允许民间借贷。边区政府积极组织借粮借贷，并允许适当收取利息。在调查研究的基础上，既注意发动受灾群众向干部、积极分子等借粮，利用亲戚朋友关系及向地主借贷等，又注意通过干部思想动员等方式，鼓励有粮有钱人向无粮吃的人借粮借贷，并允许适当收取低利。⑧1949年3月19日，边区政府颁发《关于救济春荒的指示》，指出：“提倡私人借贷，保护有借有还，加强政策宣传，打破群众顾虑，以活跃农村中的互助借贷关系。”⑨

为实施长远、有效的备荒救灾政策，边区政府于1944年8月发布命令，积极劝导人民普遍创立义仓，通过村民开荒种义田、收获归义仓，或者在夏收之后自愿募捐收集公粮等方式，由专门的管理委员会负责在灾年或每年四、五月青黄不接之际借出，秋收后还本付息，歉收之年利息缓交。这其中最为典型的是张清益在关中分区所发起的义仓运动。义仓运动是劳动互助的一大发展。“实行劳动互助的结果，可以造成真正群众的普通劳动热潮。”⑩ 据统计，1945年边区救济春荒中，政府拨粮4000石，而延安、延长、志丹、固临、甘泉、延川六县群众互相调剂粮食达4200余石；三边分区调剂粮食1200石，牛草102万斤；关中新宁县和马栏群众自动募捐给子长县灾民190万元；华池劳动英雄乔连珠借出17.15石存粮，救济了100多个灾民。

安置移民垦荒。针对移民及难民的优待问题，1943年3月1日，边区政府颁发《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》。条理规定：凡边区外人民、沦陷区人民及部分边区内地少人多区域之人民，因生活困难等原因，自愿移入边区开垦区者，开垦公荒，三年免收公粮；经开垦的私荒，三年免纳地租，三年后依照土地租佃有关规定办理，地主不得任意收回土地；移难民从移入垦区居住耕种之日起，对运输公盐、公粮、修公路等义务劳动，第一年全免，第二、三年根据家庭经济情况酌减；移难民还可由当地政府协调获得必要的熟地，帮助解决居住的窑洞；愿意从事工商业及其他职业者，代为寻找职业并保护其利益，在未得到职业之前，如因经济困难不能维持生活者，政府酌量给予救济；移难民有病确实无力医治者，可到公共医院免费医疗；边区政府保证难民不受老户排挤欺凌；在政治上拥有与一般居民平等的民主权利。同时，还积极争取外援，提出“救济难民须取得与中外慈善团体的合作”。据统计，从1937年～1945年，边区各级政府共安置移难民63850户，共计266619人。在安置移难民中，政府拨给贷款、土地、粮食、种子，并广泛组织群众调剂帮助，这些由政府安置后的难民，大部分参加了农业生产，还有部分成为手工业、商业者。

实施社会保险。与此同时，陕甘宁边区还建立了社会保险制度，对年老、疾病、待业以及发生其他生活困难的社会成员，给予一定的物质帮助。当时，社会保险的覆盖面较为广泛，不仅有工伤保险，还有专门针对妇女建立的女工和生育保险。按照规定，妇女劳动者在生育子女期间暂时丧失劳动能力的情况下，应获得必要的休养和物质帮助，平时工作中应适当照顾。1940年前后，陕甘宁边区对保护女工及女工生育期间的待遇问题进行了专门规定：凡边区工作人员中之孕妇，在产前一个月发产费35元，小产者发休养费15元；产妇可在产前休息一个月，产后休息一个半月，孕妇小产后休息一个月，身体有病者经医生批准的酌量增加。休息期间发给产妇休养费10元；各级党政军的卫生治疗机关，均免费给孕妇、产妇治病；女公务人员在经期中，给生理假3天，卫生费5角；各机关、团体、学校不得推却怀孕或携有婴儿的女工作人员，并得免除其参加重体力生产，对其工作效率也不能要求过高，其工作时间每日只能有4至6小时，且不妨碍其喂乳时间（每天上下午各2次，每次15分钟，计入工作时间）。1942年，根据实际需要，将孕妇每日工作时间延长至8小时，产妇分娩前后的休息时间缩短为2个月，女工给婴儿喂乳的时间改为每3小时1次，每次不得超过半小时。1943年，又增加了“产妇休养期的2个月内，按小灶标准供给”的规定。这些规定，有效保障了妇幼阶层的权益。

以工代赈和大生产运动。为将生产与生活结合起来，边区实行以工代赈——通过兴办工厂、兴修水利，吸收难民到工厂做工、参加水利建设，以保证难民的基本生活。为了保证部队、学校、机关人员的基本生活需要，1938年，陕甘宁边区留守兵团的一部分部队开始从事农副业生产。1939年1月，毛泽东代表中共中央在陕甘宁边区第一届参议会上讲话时，提出了“发展生产，自力更生”的口号，号召边区群众和部队、学校、机关全体人员从事必要的生产，部队、学校、机关等开展大规模生产自给运动。

军人优恤救助工作占有突出地位

陕甘宁边区政府始终将抚恤抗日牺牲战士、优待抗日军人家属和安置残废军人、退伍军人及老病弱抗日将士等救济工作放在十分重要的位置。具体而言，边区政府的优抚政策主要包括优待、抚恤和安置三个方面。

这一时期，边区政府公布了《政务人员公约》、《陕甘宁边区拥军公约》，号召边区人民加强优待抗属，帮助退伍残废军人成家立业。边区留守兵团提出了《拥政爱民公约》，严令部队将士服从政府法令，积极参加生产，并减轻人民的负担。到了解放战争时期，还先后颁发了《边区优待革命军人烈士家属条例》（草案）（1948年10月27日）、《边区政府为救济新区灾难民命令》（1949年9月20日）。

对于优待对象，主要从物质保障和精神安慰两方面开展优待工作，具体内容包括：公有土地房屋、场所器具物品分给、借用、租赁、售卖与私人时，抗属以自种自用为限，享受优先承领、承借、承租、承买；公营事业、公共机关雇佣招收员工时，抗属优先参加；抗属子弟入学优先录取；抗属可在公共卫生机关享受免费治病，无公立卫生机关地区的贫苦抗属有病时，动员群众互助，给予医疗；公营商店及合作社之货物，抗属持优待证享受折价优惠，日常物品缺乏时抗属优先购买；政府或银行农工商业贷款抗属享受优先权；家境窘迫之抗属如遇婚嫁丧事，可享受人力物力互济之优待；家境贫困之抗属，可酌量减轻或免除各种抗战负担。其他公益事业，抗属亦优先享受，此外，根据抗属土地、劳动力等条件的不同，可由政府组织直接给予适当代耕代收帮助，供给足够用的柴水与最低必需的衣物，以确保抗属生活不低于当地一般人民生活，工属生活也有适当保证。在享受这些优待的基础上，边区政府十分注意对抗属进行政治教育，组织与扶助他们进行自力更生，达到自给为主。

对于抗日军人在战斗中牺牲或在服务中病故、致残废者，享受边区政府抚恤。根据规定，牺牲将士由该主管部门首长填具详细证明表，对其家属一次发给抚恤金大洋20元，其家属依照优待规定继续办理。对于致残废者，则根据边区政府规定的不同残废标准，发给残废证书和抚恤金，其中一等残废每年发抚恤费大洋30元，二等残废每年20元，三等残废每年12元，四等残废（即临时残废）一次性发给抚恤金10元大洋。1944年，边区政府为避免边币贬值影响，重新确定抚恤金标准，并以当地小米市价发放，规定阵亡或服务中病故将士，一次发给等于4石小米之抚恤金，一等残废每年发给等于8斗小米之优待金，二等残废每年发给等于4斗小米之优待金，三等残废每年发给等于2斗小米之优待金。边区政府在安置退伍退职人员、复员将士及友军老弱病残来边区者时，对边区内有家可归，但家境贫困、无法维持生活者，由政府介绍回家，视具体情形，责成当地政府补助其3～5个月粮食，发动群众调剂生产资料；边区内外均无家可归者，由政府划定屯垦区或设各种手工业作坊，采取集体合作性生产方式，进行生产；边区内外均无家可归，具有劳动能力，而不愿从事集体生产者，由政府发给两月米金，安置指定地区，听其自谋生计。对于无劳动能力的退伍退职人员的安置，边区政府有更为具体的规定，根据不同情况区别对待：家住边区且经济有基础者（中农以上），介绍回家，生活费用由家中负责，当地政府对各种义务负担要酌量减免；家住边区但经济贫困者（贫雇佃农等），发给路费，介绍回家，生活费用由当地政府动员群众代耕解决；边区内外均无家可归者，由政府设法安置，生活费用由政府负责供给。除此之外，边区政府还对退伍退职人员在分配公地、劳役纳税、投资、医疗等方面给予优待，确保其维持基本生活。对于抗日残废军人的安置，对负过伤、经治疗已大体恢复的残废军人，根据其意愿，或继续在部队服务，或转入后方机关、学校进行工作、学习；对于那些丧失全部劳动能力或大部分劳动能力的重残废军人及部分中等残废军人，送入荣誉军人教养院长期休养，对一部分想过农村生活的重残废军人则安置他们在农村，由当地政府调剂食宿，保障他们生活；对于年满45岁而参加部队及抗日工作者，由政府发给老年优待证，每年发优待金两次。而对于友军老弱残废来边区者，其安置办法与八路军相同，即征得本人意见，愿意在边区农村居住者，安置在农村；愿意出边区回家者，发给路费，护送出边区，让其回家。

对地方部队及政府系统复员人员的安置，在抗日战争结束后的一段时间内，成为边区政府的一项重要工作。1946年4月，边区第三届参议会通过《陕甘宁边区复员方案》，确定在边区政府系统和地方部队35000人中复员11600人，充实生产、文教战线的计划，并提出必须保证复员人员百分之百就业的目标，要求对复员人员除了思想教育、精神鼓励外，还务必给予适当的安置与物质照顾。各级复员的领导机关要按各人的身体与技能条件，予以适当安置，使复员人员各得其所。对于妇女、病员、老弱、残废人员，酌情拨用牲口，因公丧失劳动力的老弱残废者，给予适当时期或长期的代耕，其中重残废全部丧失劳动能力者，由政府供养或送入军人荣誉学校休养。地方部队及政府脱产人员复员后，还享受政府部分优待，其中规定：家在边区或复员在边区务农无土地者，政府酌量发给公地；无公地地区在不违背租佃条例的原则下，有租种土地之优先权；凡政府发放生产货款时，有货款之优先权；务农，三年免纳农业税；经商，三年内免纳商业税。此外，政府还经常发动群众帮助他们解决各种具体的困难。

这些政策措施的推行，在一定程度上确保了复员人员基本的生产和生活条件。抗战期间，边区政府共安置退伍军人1.5万余人，优待抗日军烈属10万余人，有80%以上的边区群众参加了各种抗日救国团体。仅在1937年、1938年、1940年三年内，边区就有1.3万多名青年参加抗战部队，加上抗战前参军的人数，总计达3万余名，占全边区总人口的2%，有些地方参军人数高达总人口的10%以上，这其中还不包括22.4万人的自卫军。

社会救济事业的诞生，既是生存的需要，更是发展的需要。边区政府重视社会救济事业的原因之一，是因为边区的救济事业直接关系到边区的稳定与发展，是政权建设的重要部分。很明显，在革命和救济之间有一层紧密的关系——革命工作需要社会救济工作，救济工作在一定程度上能够弥补革命的损失，推动革命的进程。当时边区政府对社会救济工作予以足够的重视，除了自身生存需要之外，更是为了革命发展的需要。边区政府开展的各项社会救济工作，既是边区发展和生存的需要，还进一步密切了中国共产党同根据地人民的血肉联系，大大提高了共产党和八路军在普通人民群众中的威信，有力地支援了抗日前线。

边区政府开展的社会救济工作，不仅是一种具体的工作，更是一种凝聚革命传统和传播革命文化的有效途径。通过实施一系列救济措施，发扬了包括团结互助精神在内的延安精神，不仅使抗日精神的内涵更为丰富，还使革命精神得以付诸实践，并在实践中不断升华。边区开展的社会救济工作，不仅符合物质保障和精神保障相结合的原则，更成为革命精神在现实生活中的具体体现。需要指出的是，陕甘宁边区推行的社会救济措施，虽然是在革命斗争年代施行的，但对于今天的社会救济工作，同样具有重要的启示意义。

（本文系国家社科基金后期资助项目“中国共产党社会救助历程研究（1921～1949）”的阶段性成果，项目编号：11FDJ001）

注释

①转引自黄正林：《陕甘宁边区社会经济史》，北京：人民出版社，2006年，第29～30页。

②陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》（第5辑），北京：中国档案出版社，1988年，第2～4页。

③④雷志华、李忠全主编：《陕甘宁边区民政工作资料选编》，西安：陕西人民出版社，1992年，第210、271页。

⑤⑧⑨⑿⒂⒃⒄⒅⒆⒇陕甘宁边区政府秘书处编：《陕甘宁边区重要政策法令汇编》，1949年编印，第209、209、209、43～44、31、33～34、33～34、160～162、166、160页。

⑥陕西省总工会工运史研究室编：《陕甘宁边区工人运动史料选编》（上册），北京：工人出版社，1988年，第110页。

⑦房成祥、黄兆安主编：《陕甘宁边区革命史》，西安：陕西人民出版社，1991年，第183页。

⑩黎华：《陕甘宁边区的劳动互助》，異南书店出版，1946年，第33、38页。

⑾⒁陕甘宁边区财政经济史编写组编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（第9编），西安：陕西人民出版社，1981年，第350、399～403页。

⒀中共中央档案馆编：《中共中央文件选编》（第10册），北京：中央党校出版社，1985年，第686页。

⒇靳士信：“论陕甘宁边区在抗日战争中的重要地位与作用”，中共中央党史研究室编：《纪念抗日战争胜利50周年学术讨论会论文》，北京：中共党史出版社，1996年，第303～305页。

责 编／樊保玲

Research on the History of Social Assistance Work of Communist Party of China

--With an Example of the Shensi-Kansu-Ningsia Border Region

Gao Zhonghua

Abstract： From the beginning of its founding， the Communist Party of China （CPC） has brought the livelihood of the working people to an important position. Social assistance work is an important aspect of t3TCffZjk3R2IJH85T/K12JtRGgMJQ+s4PoUXEwsorZI=he people's livelihood. From 1922 to 1948， social assistance work had been proposed as CPC's important policy in all its national laboring congresses. The Shensi-Kansu-Ningsia Border Region established special agencies to be in charge of specific social assistance work. This had given full play to the role of the government in social relief， improved the Party's prestige， won wide support， and become the key factor in the success of the revolution.

Keywords： Social relief， Shensi-Kansu-Ningsia Border Region， Anti-Japanese War