财务视角下的高校科研经费管理机制探析

【摘 要】 随着国家科教兴国战略的实施，高校的科研经费迅猛递增，与此同时，经费管理中的矛盾和问题日渐突出。如何完善管理机制、科学管理科研经费，是当前高校财务人员需要积极探讨和努力解决的问题。

【关键词】 科研经费； 规范管理； 机制； 对策

科学研究是高校的“三大任务”之一，也是衡量学校水平的重要标志。随着我国科教兴国战略的实施，高校作为国家的科研基地，承担的科研项目迅猛递增，科研经费占学校经费总量的比重不断提高，管好用好科研经费，不断提高使用效益，是保障与促进高校科研工作又好又快发展的基础。

一、高校科研经费的分类及本文的研究对象

高校科研经费按项目性质不同，分为纵向科研经费、横向科研经费和校内科研经费。

纵向科研经费指承担国务院各部委及地方政府计划安排的科研项目，由国家或地方政府部门拨付的财政性科学研究经费。横向科研经费指受地方政府及企事业单位委托，为地方经济建设和社会发展服务而开展的技术开发、技术转让、技术服务、技术咨询等项目，由企事业单位支付的合同性经费。校内科研经费指高校根据自身发展要求，自行设立研究方向，利用自有资金安排的研究经费。

考虑到横向科研经费有科技服务合同的强制性约束，校内科研经费量小面窄，内部监管方便有效，本文重点讨论更具严肃性和深远影响力的财政投入的纵向科研经费管理问题。

2006年我国颁布中长期科技发展规划纲要。“十一五”以来，中央财政科技支出的投入每年以20%以上的速度增长，2009年的中央财政投入达1 521亿元，各地方财政的投入在2009年总和已经超过中央的直接投入，全国财政科技支出年均增长25.5%；“十二五”期间，国家科技经费投入占GDP的比重将达到2.2%，广大高校科技工作者成了科教兴国战略的最大受益者，用好经费，多出成果，既是政府的基本要求，也是高校管理层及财务工作者面临的一项重要课题。

二、高校科研经费管理现状及问题分析

目前，科研经费量作为高校评价体系中的一项关键性指标已经被广泛接受，各高校为实现科研经费总量的快速增长，普遍制定了积极而宽松的鼓励政策支持科研工作。基本管理格局为：由一名副校长主抓科研工作，负责学校年度科研经费目标任务的分解与落实；科技部门负责科技管理制度建设及项目管理；财务部门负责经费管理。为鼓励多拿项目，项目负责人拥有较大的管理自主权，有关项目申报、团队组建、支出需求、结项验收等均由项目负责人具体实施；在经费审批方面设有额度权限，日常经费支出由项目负责人直接审批，超出限额的大额支出报经科技、财务部门负责人及分管副校长审批。

宽松的管理政策极大地调动了科研工作者的积极性，使科研领域不断扩展，科研经费急速增长，科技成果层出不穷，但经费使用中的问题也随之而来，主要表现为：科研人员对经费的权属关系认识不清，将其“半私有化”；成本意识淡化，法律意识淡薄，假票据或真票假业务套取资金，假委托转移资金，决算随意调整；科研设备采购不规范等等。中国科协的一项调查数据显示，我国目前的科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。近年来，各类媒体对科研经费使用乱象的报道频频，科技人员涉嫌侵占科研经费的犯罪案件时有发生，在社会上形成热议。这种状况不仅扭曲了科技工作者的形象，弱化了科学研究在人们心中的崇高地位，更可怕的是会不断蚕食神圣的科研精神。究其原因分析如下：

（一）管理机制不完善，使经费管理缺少环境

目前的管理机制虽然显示分工明确，各司其职，但实施过程缺少衔接，管理脱节，形成“三权分立”，主要表现为：科技部门只负责项目管理，更多地关注立项、结项和成果申报，对经费使用的过程监管没有兴趣；财务部门虽负责经费管理，但对项目的申报、预算、研发需求等参与甚少，对经费使用的必要性、相关性等无法进行职业判断，财务管理形同虚设；科研人员普遍认为项目是自己争取来的，学校收取管理费后不应再有过多制约，竭力主导整个研发过程和经费审批，独立行使经费支配权，基本游离于科技与财务部门的管理过程之外。而高校领导层为考虑学校排名，对科研经费总量的追求甚至高于对科研成果和财经纪律的追求，对科技、财务部门更多地强调服务职能，如此管理环境下，财务部门很难实施有效的过程监管，经费使用的合法性和效益性得不到保证。

（二）预算编制不精细，使经费管理缺少依据

高校申报的科研项目能否获批，存在着很大的不确定性，所以，高校在编制年度事业经费总预算时无法将科研经费收支纳入总预算进行统一管理，科研经费预算自成一体，在项目获批且经费下达时，财务部门才能从项目申报书中获悉。而立项申请时的经费预算编制大多直接由项目负责人完成，基本上是凭经验估算或简单按比例模糊申报，没有明细而科学的定性分析。主管部门下达预算时也往往是在原申报数基础上进行简单调减，导致预算缺项、漏项情况普遍存在，实际支出时与预算偏差较大，无法发挥预算的统领作用，造成了支出的随意性，失去了预算控制的刚性约束。

（三）重结项轻审计，使经费管理缺少责任

科学的项目结题验收应该包括对科研成果的论证和对资金使用合法性的评价两大部分。但目前科技主管部门验收时更注重研究成果的分量，所召开的“项目验收会”、“成果论证鉴定会”主要以邀请本研究领域的专家学者围绕科研成果的前沿性、创新性等进行评定，少有对资金使用情况进行深入分析。有些项目虽然已引入审计程序，开展了“绩效评价”，但审计机构投入的人力、精力十分有限，对被审项目的实施过程和具体情况的了解更是少之又少，主要以课题负责人提供的决算书等会计资料为基础进行简单的数据分析，发现预决算有较大偏差时往往提请课题负责人进行账表调整或加以简单的情况说明。如此简化的审计过程很难保证审计报告的质量，经费使用过程中的违法违规行为很少被提及并写入审计报告，相关责任追究更是鲜有提及。实际上主管部门对审计结论的重视程度也有待提高，更多的是走程序，很少听到某个项目因验收审计有异议而不被验收结项，使审计监督流于形式。弱化的科研经费绩效评价制度和问责制度也一定程度弱化了高校科研工作者对经费管理的责任意识和法律意识。

三、完善科研管理机制的对策

（一）强化经费管理的法律意识和诚信意识，营造良好的管理环境

科学管理科研经费，事关国家科教兴国的大政方针，是崇敬科研精神的佐证，也是高校提高社会声誉、学术地位和人才培养质量的重要举措。科研经费不应成为高校内部管理的“洼地”，更不能成为科研工作者的“自留地”。依法科学管理经费，杜绝科研腐败，强化科研精神，才是保证高校科研工作长期、健康、可持续发展的基石。

首先，从教育主管部门到高校管理层应弱化科研经费总量在高校评价体系中的指挥棒效应，应将科技成果的质量和水平作为首选考量指标，不应“大跃进”式地追求经费量的飙升，避免因片面追求经费数量而放松经费管理，为科研经费管理营造良好的监管环境。

其次，高校应加大对科研制度的宣传力度，并注重对科研领域违规事件的反面训诫，让广大科研人员深刻认识到管理制度的严肃性和违规的严重后果，强化诚信意识和法律意识，为经费管理营造良好的自我约束环境。

高校财务人员也应不断加强职业技能学习，强化责任意识，坚持会计职业操守，勇于与经费管理中的各种不正之风作斗争，将科研经费使用中的不规范行为拒之门外。

（二）制定科学的评价机制，将监管落到实处

上级科技主管部门应建立科学的科研项目评价机制，强化对成果鉴定与绩效评价的“双重评价”，既要高质量的科研成果，又要高效益地使用经费，把对经费使用效益的评价与违规问责放在更重要的位置上，从上层制度建设上对经费管理提出更高、更明确的要求。

高校自身应重新梳理内部管理制度，坚持项目管理与经费管理“两手抓”、“两手硬”的原则，进一步完善管理制度及工作流程，细化管理环节，在保证科研人员进行自主科学研究的同时，适度弱化其对经费的独立支配权。项目的实施方案、工作进度、支出需求、预算编制、预期成果等均应由科技、财务部门全程参与，共同制定，不断强化科技、财务部门对科研经费使用的过程管理。同时，引入内部审计强化对项目经费的评价，加大对违规使用经费的整治力度，真正将学校的科研经费与教育事业经费纳入同一标准管理，用一套行之有效的内控监管制度和环环相扣的管理流程，确保合法、高效地使用科研经费。

（三）探索经费预算的动态监管体系，强化预算的统领作用

科学研究是对未知领域的探索与创新，研究的过程与结果都存在着很大的不确定性，这一特性要求科研预算应随着研究的不断深入而进行动态调整。所以，项目立项评审时的预算审核应留存调整空间。预算执行中，在课题总预算不变的前提下，主管部门应适度下放预算调整审批权限，避免冗长的审批程序，让高校承担起预算调整的管理责任，允许高校在一定比例内自主审核调整预算。高校要加强过程控制，与课题负责人共同提出合法充分的预算调整意见，在校内报批后实施。动态的科研预算管理将会使预算的统领作用得到更有效的发挥，既能为课题组的科学研究解除支出需求的后顾之忧，也能为财务部门的支出监管提供有力的依据，并能保持预、决算的口径一致，为决算审计和绩效评价提供可靠的数据支撑。

（四）强化决算审计效能，用审计结论支撑项目结项验收

无论是内部审计还是外部审计，只有审计过程到位、方法有效、措施得力、经费使用过程的不规范行为不被掩盖，所出具的审计报告才更客观全面、具有效力，对经费使用的过程追溯功能和违规的责任追究功能才能得到有效发挥，对被审单位才有约束力。上级科技主管部门应高度重视审计功能，首先要加强对中介机构审计过程的考核，确保审计报告的质量；其次，应将审计结论作为项目验收的前提条件，对审计报告提出的不合规情况责令项目单位立即整改，否则不予验收，对严重违规行为进行责任追究。高校管理层也应充分发挥内部审计的积极作用，将项目结项前的内审工作常态化，提前对经费使用情况进行自查自纠，发现问题及时整改，自觉维护学校声誉，保护科研人员，用合规的审计结论支撑科研项目结项验收工作。

总之，科学管理科研经费需要上级科技主管部门、高校管理层和广大科研工作者共同努力，以科教兴国的大政方针为纲，用高度的责任感和使命感，积极探索更为科学有效的经费管理机制和评价体系，全方位地保证课题负责人合理申报项目，规范使用科研经费，专注科学研究，提升成果水平，确保高校科研事业健康、协调、可持续发展。

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