中国消费公益诉讼制度之构建

【摘要】随着中国社会经济的快速发展，侵害消费者权益的事件频发。在现有的维护消费者权益的机制不完善的情况下，由检察机关介入消费公益诉讼的呼声渐趋高涨。因此，有必要借鉴国外比较健全的消费公益诉讼模式，尝试在诉讼制度层面构建起检察机关提起消费公益诉讼的模式，进而有效保护消费者的合法权益。

【关键词】检察机关 消费公益诉讼 制度构建

2012年4月15日，中央电视台《每周质量报告》曝光了“问题胶囊”事件。这一事件再次表明，现行的食品药品监督管理法律、消费者权益保护法等所确立的立法目的在现实生活中难以得到有效的实现。在现有的维护消费者权益的机制不完善的情况下，由检察机关介入消费公益诉讼的呼声渐趋高涨。

国外消费公益诉讼的启示

消费公益诉讼，是指“由于商品生产者、服务经营者的不法或不合理经营行为，使整个社会的正常商业秩序和消费者公众利益遭受侵害或者存在侵害威胁之时，国家机关、相关的消费者团体组织或者消费者个人为维护消费者公众利益而向法院提起诉讼的制度”。①

英美法系代表国家消费公益诉讼模式的考察。第一，总检察长起诉模式。美国民事法庭的消费者诉讼办公室依据保护公共健康和安全的联邦制定法，办理涉及刑事、民事诉讼及其有关事宜。该办公室还能借助民事诉讼来执行那些调整欺诈和不公平的交易习惯的制定法，并在有关消费者领域维持、保护、执行政府的政策和项目。英国则存在一种用公法名义保护私权之诉，总检察长允许别人为阻止某种违法行为而要求法院颁发禁止令、宣告令或同时请求这两种救济而提起诉讼时借用他的名字，即以总检察长的名义提起诉讼。第二，消费者集团诉讼模式。集团诉讼模式是美国最具代表性的消费公益诉讼模式。消费者集团诉讼指的是一个或多个成员作为全体当事人的代表起诉或应诉的诉讼。集团诉讼程序在美国联邦以及大多数州的法律都有规定。在美国，社会团体为了维护团体利益或公共利益而提起诉讼的情况常有发生，消费者组织代表消费者提起诉讼的依据仍然是集团诉讼的相关规定。第三，“私人检察官”诉讼模式。美国联邦贸易委员会、司法部反托拉斯局以及检察官都可在反垄断范围内，对侵犯消费者权益和违反反托拉斯法的行为提起诉讼。此外，1890年，美国国会通过《谢尔曼法》还明确规定，消费者若因该法禁止的行为而遭受侵害，有权起诉并获得三倍的损害赔偿。反垄断诉讼以保护所有消费者的利益为根本目的，是代表性的消费公益诉讼。英国则规定，对违反公益的限制性商业协议行为和侵犯消费者权益的行为，公平交易局长可提起诉讼。

大陆法系代表国家消费公益诉讼模式的考察。第一，检察机关民事公诉模式。法国、比利时、意大利将有关“公共利益、秩序”的民事案件的起诉或参与的一般权利授予检察官。法国在1806年的《民事诉讼法典》中创设了检察机关以公共利益的名义提起民事诉讼制度，在1976年《民事诉讼法》中又规定，在公法秩序受到侵害时，检察机关有权为维护公法秩序而参与民事诉讼，消费民事公益契合“公共利益、秩序”的条件。第二，消费者团体诉讼模式。在此模式中，诉讼权利被“信托”给拥有公益性质的社会消费者团体。消费者团体提起符合章程和设立目的的诉讼，判决效力也间接惠及团体所有成员。该诉讼权利是“通过立法规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格，这种诉讼模式不是多数人诉讼、不是群体诉讼，但其具备消费公益诉讼的实质并起到群体诉讼发挥的作用。”②团体诉讼模式在德国比较发达，但是德国没有在民事诉讼法中规定团体诉讼模式，而是在一些特殊的经济实体立法中赋予有关的行业自治组织诉权，比如消费者保护团体，可以在涉及社会公共利益的诉讼中以原告身份提起诉讼。

国外消费公益诉讼模式的启示。首先，集团诉讼模式需要发达的诉讼法律文化支撑。集团诉讼这种当事人自我选定的“私益公诉”的消费公益诉讼模式目前仅在美国盛行，美国《克莱顿法》甚至不要求起诉者为消费者即可提起诉讼。其次，团体诉讼模式需要有力的社会自治力量作为发展前提。1908年，德国在《防止不正当竞争法》里赋予一些产业界团体关于不正当竞争行为发布禁止令状的诉讼请求权，而孕育该制度的背景正是德国传统的行会制度在行业内部进行控制的思想。再次，行政机关提起消费公益诉讼模式较为罕见。美国除消费公益诉讼的集团诉讼模式较有特色外，该国行政机关提起消费公益诉讼也较具特色，但其成功的原因要归结于美国三权分立的体制。在一些行政机关权力本来就较为发达的国家，如德国和法国，则少有行政机关提起消费公益诉讼的立法及实践。最后，检察机关提起消费公益诉讼模式在英美法系及大陆法系代表性国家中均有设置。各国对检察机关提起消费公益诉讼的具体设置各有不同，巴西将检察机关设定为提起集团诉讼的关键角色，而美国则将检察长作为提起消费公益诉讼的辅助角色。但不管是大陆法系国家还是英美法系国家，都设置了检察机关提起消费公益诉讼这一模式。在目前的情况下，我国尝试在诉讼制度层面构建起检察机关提起消费公益诉讼的模式较其他模式更有优势。

建立消费公益诉讼制度的法理基础和现实依据

建立消费公益诉讼制度的法理基础。当社会矛盾频繁凸显时，作为捍卫社会公平正义的最后一道防线的司法，必须及时提供合乎需要的司法救济。我国现行的国家制度对权益救济的途径已经多元化，但最有力度、最有效果的应属司法救济。司法要对消费公益实施救济，就应当建立相应的消费公益诉讼制度。消费公益诉讼除了通过普遍性的实体法赋予外，还必须获得程序法上的可诉性。我国各部门法及行政规章中有不少维护消费公益的相关规定，其构成了我国消费公益实体法的基本框架。但我国的消费公益存在着民事诉讼制度保障上的欠缺，建立消费公益诉讼制度正好填补这一司法救济上的空白。

建立消费公益诉讼制度的现实依据。我国目前正在积极完善消费者权益保护体系。虽然消费者协会、政府有关行政部门以及媒体在整个消费者维权机制中形成了一定的合力，但不得不承认这些非诉讼方式在维护消费公益上仍有相当的局限性。比如消费者协会对于农村的渗透力远远不够，甚至在城市中，现有的消费者协会维护消费者权利的功能也不能完全发挥。消费者协会、媒体均只能在反映问题、引起相关部门重视、促使有关单位、部门解决问题等方面发挥作用，其不可能广泛地使消费者的权益得到充分、有效、及时的救济。而在维护消费者权益的实践中，行政部门保护消费者权益的作用也表现得差强人意。

构建检察机关提起消费公益诉讼模式

关于实体立法和程序立法的选择。消费公益诉讼作为民事公益诉讼的一种，在其他类型的民事公益诉讼研究尚未成熟之前不宜在《民事诉讼法》中增加消费公益诉讼的相关规定。应当先尝试在《消费者权益保护法》中赋予检察机关提起消费公益诉讼的权力，待民事公益诉讼的其他相关问题研究成熟之后再统一在《民事诉讼法》中增设相关规定。

关于原告主体资格的确定。建议在我国《消费者权益保护法》中除了维持消费者协会保护消费者权益的相关规定外，还要增加赋予检察机关提起消费公益诉讼的权力。必要时经检察机关授权可以由相关的消费者协会提起诉讼。在初始阶段即形成消费者协会辅佐检察机关的模式，可以为今后的诉讼资格主体多元化打下扎实的基础。

关于立案标准的设定。检察机关提起消费公益诉讼，以产品生产商、服务提供商行为达到损害众多消费者权益，或对不特定的消费者权益构成严重损害的威胁为判断标准，对这一问题检察机关应当享有最终的判断权。检察机关和消费者协会可以就案件是否构成消费公益侵权案件进行沟通。消费者协会应及时向检察机关上报疑似侵害众多或不特定消费者公益的情况，并配合检察机关进行调查。检察机关对个别公民上报的疑似侵害众多或不特定消费者公益的案件有权向消费者协会调取资料并要求消费者协会协助调查。

关于诉讼请求的确立。检察机关的诉讼请求应限于向产品生产商、服务提供商提出不作为之诉，经授受害者特别权，检察机关可以在同案中代表个人提起要求赔偿的民事诉讼。同一案件中，在提起不作为诉讼请求外，是否还接受消费者的委托提起民事赔偿诉讼请求由检察机关自行决定。在检察机关提出不作为之诉时，可以通过媒体向消费者发布有关申报消费公益诉讼赔偿的通知，让消费者自己决定是否需要委托检察机关提起赔偿之诉。因消费者提供的证据不足，检察机关未接受诉讼委托，消费者可另行自行起诉。

关于举证责任的分配。鉴于检察机关是国家机关，获取证据的能力较强，因此，建议适用我国《民事诉讼法》中有关举证责任的既有规定，而不应再另设相关举证责任倒置的特殊规定。但若今后个人或社会团体也拥有原告主体资格，那么就应当适用举证责任倒置原则。

（作者为江苏省金坛市人民检察院助理检察员、苏州大学检察发展研究中心研究员）

注释

①娄鸿瑾，蒋淑娟：“消费公益诉讼研究“，《法制与社会》，2008年第3期，第128页。

②颜运秋：《公益诉讼理念研究》，北京：中国检察出版社，2002年，第118页。

责编/丰家卫（实习）