土地矛盾中农民利益的维护

【摘要】由于现行的农村土地制度存在缺陷、地方政府滥用土地权力、农民维权能力的局限等因素的存在，在土地利用和土地权属转移过程中，农民利益经常受损，土地矛盾冲突频发，影响社会和谐。在土地矛盾冲突中维护农民的利益，需要构建利益分配机制，完善农村土地制度，规范地方政府土地权力，提升农民的维权能力。

【关键词】土地矛盾 土地利益 农民

土地是农民最重要的生产资料，农民可以从土地的产出中获得满足基本生活的物质保障，并且土地作为农民最重要的财产性资源，在其流转和征收征用中，农民可以获得收益和补偿。当前我国进入工业化、城市化快速发展的新阶段，对土地的需求量持续增加，人地矛盾日益尖锐，相关利益主体之间的关系更加复杂，因土地利益分配引发的社会矛盾日益成为影响农村社会稳定和发展的重要因素。笔者认为，维护农民利益是解决农村土地矛盾问题的切入点和关键所在。

在农村土地矛盾冲突中维护农民利益的重要性

维护农民利益是实现公平正义、社会和谐稳定的内在要求。长期以来我国所选择的资本和劳动力向城市倾斜的发展战略，使得广大乡村在为工业化、城市化提供资源支撑的同时却难以充分受益于工业化、城市化的发展。城乡居民在基本权益保护、基础设施建设和公共服务方面的失衡和无序已经成为推进我国工业化、城市化所面临的重要难题。在征地过程中，由于基层政府对土地财政过分依赖、征地标准和法律政策不完善等因素，农民土地权益经常受损，因征地问题所引起的矛盾纠纷时有发生，不仅影响农民生活的安定，还成为威胁社会稳定的隐患。

维护农民土地利益是保障农民权益的核心和关键。土地问题作为农民问题的核心，是贯穿中国革命和建设的重要议题。历史证明，解决农民土地问题，维护农民土地权益，是获得农民群众拥护，调动农民生产积极性的关键，也是生产力发展的必由之路。当代农民的生活水平和社会地位发生了巨大的改变，但是土地仍然是农民基本的物质生活资料来源。在农村社会保障体系尚未完善的情况下，土地所能提供的生存、就业、医疗、养老等保障功能仍然无可替代。土地利益关系到农民的切身利益和长远生计，是土地矛盾产生和化解的关键。

维护农民利益是实现土地和劳动力资源优化配置的必然选择。随着工业化快速扩张、人口增长以及农村人口向城市聚集，城市对土地的需要日益增长，由此带来了沉重的土地问题。土地作为承载工业和城市发展的基础性稀缺资源，随着我国工业化的快速发展和城市化的急剧扩张，不可避免地要求占有大量的土地以适应新的经济发展需要，农地转为城镇用地的比重不断增加，农地非农化在相当长的一段时间内仍将持续。在这一过程中，只有切实维护农民土地权益，才能够避免因为利益的调整与争夺而引起的土地矛盾，在农地非农化的过程中同步推进农民非农化，让失地农民完成户籍身份和生活方式的转变，以促进农村土地的合理调整和利用。

农村土地矛盾冲突中农民利益维护的现实困境

相关利益者对土地利益的争夺中，农民处于弱势地位。土地利益的分配存在于一定的社会分配关系中。在农村土地通过征收或征用转化为非农用地的过程中，形成了地方政府、用地企业、农村集体经济组织和失地农民这四个主要的利益分配主体。从利益阶层的划分来看，地方政府作为公共权力的代表和实际执行者，在征地过程中处于主导地位，也是土地收益的最大获利者；用地企业依靠本身所拥有的资本和其他社会资源，通过各种途径甚至权力寻租的方式来实现自身利益的最大化；农村集体经济组织作为农村中的管理者，拥有着丰富的生产资料和信息资源，在征地过程中往往为了获得政绩和经济利益而不惜盘剥农民利益；农民这一群体并不拥有土地的实际所有权，很少能够真正参与到土地议价过程中，又在征地过程中难以获得有效信息，甚至无法知晓自己被征土地的实际面积和国家规定的补偿标准，更缺乏对土地利益分配的监督，因而在土地权益分配中处于弱势地位。

现行的农村土地制度安排存在缺陷。作为调节和规制与农村土地相关的人与地之间、人与人之间关系的农村土地制度，所涉范围包括一切与土地有关的土地所有者和使用者围绕土地所有权、土地承包经营权、土地流转、土地征用与土地管理等环节而发生的经济关系。其一，土地产权制度存在缺陷。根据《宪法》和《土地管理法》中的相关规定，农村土地产权归集体所有，然而对集体的定义尚未明确，多数地方政府实际执行了土地所有权。其二，土地权益分配制度安排存在不合理，这是造成土地矛盾冲突的重要根源。一方面低成本征地使得农地非农化的增值收益绝大部分归国家垄断所有，极大刺激了地方政府征地的积极性，借公共利益为名的大范围征地造成土地浪费的同时也直接损害了农民利益；另一方面由于对土地与农民的利益关系缺乏正确认识，以现用途的产值倍数给予的补偿费，低估了土地的潜在市场价值与收益，在对土地的生产功能给予补偿过低之外，对土地的保障功能、资产功能的补偿更为薄弱。

地方政府和农村集体经济组织对土地权力的滥用。分税制改革以后，由于事权和财权不统一，地方政府公共支出的压力剧增，加上缺乏科学合理的政绩衡量指标，地方政府片面追求经济增长和财政收入增加，而低成本高回报的土地收益成为地方政府追求经济利益和政绩的主要工具。乡镇政府、村民小组等农村集体经济组织是农村土地的经营者和管理者，往往也是征地行为的实施者。由于国家行政权力的渗透和长期以来“官本位”思想的侵袭，中国农村集体经济组织“行政化”严重，村集体组织实质上成为政府权力在农村的延伸。

农民自身利益维护能力的局限。中国农村长期以来的文化传统形成了独特的宗族关系和礼治秩序，向来缺乏基于利益主体的契约化组织，更不可能有效地组织起一个代表自身利益的集团。加之村委会和村民自治组织并未真正承担起为民发声的职责，在与其他强势利益团体的对抗中农民缺乏地位、权力和话语权的优势，往往成为利益受损的一方。由于在我国的土地政策中，农户的土地按人口平均分配，土地经营细碎化，加上农村人口众多，地缘广阔，农民维权意识也比较淡薄，农民缺乏组织起来的能力和意愿。另外伴随着农地非农化的过程中农民非农化趋势明显，农村优质剩余劳动力大量向城市迁移，农村劳动力的老龄化、弱质化严重，农民利益集团缺乏有力的组织者，在利益受损时，也无法通过组织化的途径合理合法地表达意愿。

在土地矛盾冲突中维护农民利益的思路与对策

构建利益分配机制，让农民公平分享土地收益。农民作为农村土地的经营者和集体所有权中的一份子，理应享受平等的土地财产权利。为实现让农民公平分享土地收益的目标，应逐步实现农村土地和国有土地同地同价同权，在土地交易过程中引入市场机制，通过市场配置土地资源、确定土地价格。另外在因征地而形成的土地利益分配中，要在着重实现土地生产功能补偿的同时，增加土地的社会保障功能补偿和发展权益的补偿，尝试建立失地农民的社会保障基金制度，以利于保障失地农民的长远生计。

以确权和改革征地制度为核心，完善农村土地制度。土地产权制度方面，在保持农村土地集体所有制不变的前提下，坚持农民的土地经营权长久不变，充分保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。要继续推进农村土地确权的进程，从而避免由于产权不明确而带来的土地矛盾冲突问题。在征地制度的改革上，首先要严格区分公益性用地和经营性用地的界限，其次要按照市场化的原则确定土地征收补偿的标准和办法，使农民能够通过土地获得经济收益和长久保障；最后要改革和完善失地农民的安置办法，政府要为失地农民再就业提供帮助，消除农民向非农身份转换的制度障碍。

规范地方政府土地权力，转变地方政府的价值追求。地方政府应当树立以人为本、为人民服务的义利观，把实现公共利益作为终极目标和价值追求，摆脱对土地财政的依赖和盲目追求政绩的观念，强化责任意识和服务意识，把工作重点转移到发展农村经济，提高农民收入，解决民生问题上来。同时应严格规范行政审批制度，完善土地监察体系，以防止土地浪费和腐败的滋生。还应逐渐调整乡村治理关系，着力实现村民自治组织和村委会在基层组织中的作用，保障基层组织的民主程度和自治功能的发挥，真正发挥代表农民诉求，维护农民利益的积极作用。

强化农民主体意识，推动农民组织建设。农民利益的保障取决于自身意识的觉醒和组织化程度，农民利益的实现程度只是农民在社会中所处的生产和分配地位的表现，所以只有当农民作为维权的主体意识觉醒，表达利益诉求和维护自身利益的能力不断提升，才能拥有与其他利益集团博弈的能力。对于现阶段而言，可以依托现有的农业生产合作社，发展其代表农民表达和维护权益的功能。通过促进农民组织的培育，将分散的农民利益聚合起来，使农民能够有能力、有组织地通过合法化的利益表达方式来维护自身利益。

（作者分别为四川农业大学政治学院硕士研究生，四川农业大学政治学院副院长、副教授；本文系四川省农村发展研究中心2011年课题“中国工业化中期农村土地问题研究”阶段性研究成果，项目编号：CR1124）

责编/韩露（实习）