欧盟CAF应用还需本土化

欧盟通用评估框架（Common Assessment Framework，以下简称CAF）下的政府绩效考核试点与研讨工作，是中欧政府间的合作项目。我国吉林省辽源市等地已经开展应用CAF进行政府绩效评估试点工作。其实，文中所说的“政府”是广义的，它既包括公共管理机构，如我国的党政机关，也包括公共服务机构，如我国的事业单位和部分社会团体。当然，企业也可以应用CAF，因此，本文后面使用“组织”一词，意在涵盖应用CAF的公共管理组织、公共服务组织和企业组织等（见图1）。

CAF在公共组织的绩效评估中的应用有以下五个特点：

1.其理论来源和通常所说的绩效评估不同。CAF的理论来源主要是全面质量管理（Total Quality Management，以下简称TQM），TQM是指组织中所有部门和人员都以产品或服务质量为核心，把专业技术、管理技术、数理统计技术加以综合，最终建立起一套科学、严密、高效的质量保障体系，以此控制生产或服务过程中影响质量的各种因素，确保以优质的工作、便捷的方法提供满足用户需要的产品或服务。

2.CAF经历数次修订，得到了持续改进。2000年5月，CAF在里斯本召开的第一届欧洲质量会议上启动，此后历经三次修改，目前使用的是比较成熟的2013版。

3.欧盟强调，公共组织绩效评估的最终目的是持续改进公共组织的整体绩效，而不是单纯地为分配奖金之类单一的、短期的、纯功利性的目标服务。因为CAF应用了TQM理论与技术，包括其中的PDCA循环，本身就是一种持续改进产品或服务质量的管理技术与操作方法，所以，欧盟公共组织绩效评估的整个过程始终保持了一种内在的改进工作和提升绩效的技术动力。

4.基于TQM的CAF是易于使用的工具，能够协助公共组织系统有效地改进工作绩效，其操作性较强。

5.原本的TQM多用于生产性的企业，用于控制和改进产品质量；而基于TQM的CAF，其管理对象由产品质量控制转移到管理质量和服务质量控制上来。

经过学习与专题研讨，笔者认为，应用欧盟的CAF时，并非拿来即可全盘套

用。因国情不同，在应用欧盟的CAF时必须注意以下十点问题。

1.应用欧盟的CAF开展绩效评估工作，应预先熟悉TQM的管理理念与操作技术，这是必要的理论准备与技术前提。在绩效评估领域，无论是组织绩效还是个人绩效，常用的方法包括目标评估法、关键绩效评估法、360度评估法、平衡计分卡评估法、主观评估法、满意度评估法等多种方法，但从TQM入手的绩效评估工具还比较少见，而TQM本身也是一种管理方法和技术工具，需要先行学习和熟悉。

在我国，部分企业已开展起TQM活动，如武汉钢铁集团从20世纪80年代后期就持续开展TQM活动，形成质量效益型管理模式。尽管如此，在我国，实行TQM的公共组织还不多见，TQM由工业企业推广至所有组织、由工业产品推广到绩效评估仍然需要进行必要的理论研究和技术改进。如果在应用CAF前对TQM尚不熟悉，一方面会难以从理论上认识到位，另一方面也很难将实践活动落实到位。因此，应用CAF开展绩效评估工作前，有必要预先熟悉TQM。

2.应用CAF开展绩效评估工作，须先熟悉PDCA循环的应用过程与技术操作事项。PDCA循环亦称戴明循环，是美国质量管理专家戴明（W.E.Deming）博士提出来的。它有效展示了质量控制的四个阶段：（1）计划（Plan）阶段，亦称P阶段，主要是通过市场调查、用户访问、信息收集与分析等，摸清用户对产品或服务质量的要求，确定质量管理政策、目标和计划等；（2）执行（Do）阶段，亦称D阶段，即分解、落实目标与实施计划；（3）检查（Check）阶段，亦称C阶段，即对照计划目标进行检查、核实、研究和分析；（4）处理（Act）阶段，亦称A阶段，主要是根据检查结果及时发现问题并分析原因，然后提出激励措施并落实相应的改进措施（见图2、图3）。PDCA循环适用于绩效评估，尤其适用以持续改进组织绩效为目的的绩效评估工作，因此，无论组织还是员工，都应该预先熟悉PDCA循环的实施过程与操作技巧。

3.要重视并开展持续有效的沟通。在进行组织绩效评估工作过程中，最容易被忽视的一个环节就是沟通，而这一环节恰恰十分重要。在我国许多企业，绩效评估经常是为了评估而评估，从计划开始，一直到评估结束，常常是在缺少沟通的状态下进行的。不进行沟通，员工就不清楚自身存在的问题，也就不知道要改进什么、怎么改进。

PDCA循环本身就是一个持续不断的过程，需要持续不断地沟通，这种沟通从确定绩效目标或计划之时开始，直到一个PDCA循环完成，再从下一个PDCA计划开始，如此循环往复地进行沟通和分析，才能最终形成科学、合理、有效的绩效改进活动，从而使组织和员工的工作绩效得到持续不断的提升。

4.明晰开展组织绩效评估的最终目的。开展绩效评估的终极目标具有长远性，那就是要持续改进组织绩效，而不应过分着眼于发放奖金、评先进之类单一、短期、功利性质的目的。如果只急于获取眼前利益，忽视持续改进组织绩效和个人绩效的发展性目的，绩效评估工作对组织和员工的发展则并无多大的助益，甚至是有害无益的。应把组织和员工的追求引导到更高层面的发展性目标上去，至于发放奖金

和评选先进等，则是组织绩效和个人绩效持续改进后水到渠成的自然结果。

5.组织绩效和个人绩效并重，二者不可偏废。在一个组织中，每个成员都有自身的工作岗位、法定职能和工作绩效，这是毫无疑问的。但是，所有个人或部门的工作绩效最终都要汇集和整合成组织的整体工作绩效。因此，组织的绩效评估工作必须兼顾个人绩效。过去，人们通常比较关注个人绩效，很少从整体角度去关注组织绩效，其实，个人绩效评估最终仍是要考查员工是否达到组织的整体绩效目标。

20世纪末，我国市场经济飞速发展，绩效评估逐步受到管理部门和学术界的共同重视，组织绩效、大项目绩效以及领导班子绩效的评估工作逐步得以展开，这是一个好的发展趋向。从管理学的角度看，人们不仅要重视员工的工作绩效，也要重视组织的整体绩效，做到组织绩效和个人绩效并重。

6.重视第三方的科学介入。随着市场经济的发展和管理咨询业的拓展，第三方逐渐介入组织绩效评估工作。这主要是因为：（1）专业。第三方通常是专业性的研究与咨询机构，掌握着比较多的科学方法与技术手段。在开展绩效评估工作时，不仅能涉及到绩效的评估技术，而且也可以提出绩效改进方法，实施起来更为专业；（2）中立。第三方通常没有倾向性，持中立立场，可以较大程度地减少甚至消除组织自身开展绩效评估工作的主观性，最大限度地保持客观、公正。另外，由于第三方处于中立立场，所以在沟通过程中有时还会获取更多的信息，利于改进组织和员工的工作绩效；（3）快捷。第三方通常是专业从事管理研究与咨询工作的管理咨询公司，拥有较多的专业人员，不仅在管理事务和信息处理方面表现得更为专业，而且拥有专门的时间和更多的技术支持，对操作绩效评估工作更为快捷和高效。

7.注意所采用的方法是否具有可操作性。绩效评估过程非常讲究客观性和可操作性，无论是TQM、CAF，还是PDCA循环，在实施时都会涉及到诸多的定量方法，数据的获取要真实、客观。技术实施过程要严守程序，不能任意变更或随意3DB+GKN/hB4gQ/xsyKUuJw==删减环节。

8.CAF亦可应用于法案型、项目型、购买型、外包型的绩效评估工作。随着我国市场经济和法治建设的推进，政府在管理和服务领域越来越重视依据法案或以项目授权的方式实施。这样一来，基于全面质量管理上的CAF就可以派上用场，公共组织和承担政府项目的企业都需要对其管理或服务的质量进行持续跟踪和监管评估，最终使之实现最佳绩效。

9.在应用国外的管理方法与技术时，要注意分析国内或所在地区、单位的具体情况。TQM和CAF都是国外应用的管理办法，虽然科学方法本身并无国界之别，但是，其作为舶来品移植到我国后，应用过程、涉及情形都发生了改变，若有意忽略这种具体差异，全盘照搬照抄，难免会因“水土不服”而遭失败。所以，在应用这些国外引进的管理方法与技术前，要深入研究和比较分析所在地区、组织的客观情况，做到有针对性地进行方法性调整或技术性、细节性补充；并做好管理方面的应用宣传与方法培训等工作，使适用于欧盟的CAF在移植到我国后，尽量“本土化”、中国化，这对于有效发挥欧盟CAF在我国的作用是极其重要的。

10.应用CAF开展绩效评估工作，需要注重管理方面的科学研究和技术分析。这项工作的开展，是有效应用CAF的发展前提和智力支撑。无论从TQM到CAF，还是实际开展绩效评估活动，都需先行厘清理论与技术的链接与转换，夯实其管理学的技术基础。