农地非农化过程中的利益冲突及政策研究

摘要：随着武汉市城市化进程加速，武汉市的农地非农化的面积日益扩大，农地流转中的利益冲突问题也逐渐显现。如何解决这些利益冲突问题成为了武汉市经济稳定发展的当务之急。本文从武汉市农地非农化利益冲突存在的问题入手，并对土地农转非过程中产生的利益冲突问题提出了相关的政策建议。

关键词：农地非农化；利益冲突问题；政策建议

现在关于农地非农化问题的研究大多数是对全国农地非农化问题的研究，而针对不同地区的研究很少，并且很多都是利用定性分析方法对农地非农化过程中存在的问题进行分析。因此，我们有必要根据不同地区的实际情况，系统分析农地非农化过程中利益冲突产生的问题。本文仅限于对武汉市农地流转中利益冲突问题的研究。

一、武汉市土地利用概况

武汉市是湖北省的省府，处于江汉平原的东部，东经113°-115°，北纬29°- 31 °之间，占地面积为8549089公顷，包括武昌、江岸、江汉、硚口、汉阳、青山、洪山7个主城区和东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲6个新城区。武汉市内地势北高南低，中部地区比较低而且平坦，以丘陵和平原交替的波状起伏地貌为主；土地适宜性广泛，利用程度较高。根据武汉市国土局土地利用变更调查数据显示，2011年武汉市耕地面积206.52千公顷，比上年减少0.55千公顷，其中，土地流转面积92.00千公顷，比上年增加14.69千公顷；2010年武汉市耕地面积为207.07千公顷，其中年内减少的耕地面积为2.64千公顷，国家基地占地1.33千公顷，其他基地占地0.44千公顷；2009年年末耕地面积208.94千公顷，其中，当年土地流转面积22.01千公顷，年内耕地减少2.15千公顷；2008年武汉市农用地面积为556.7千公顷，占武汉市土地总面积的65.12%，其中耕地面积为210.23千公顷，占土地总面积的39.58%，年内耕地减少面积为1.58千公顷。如表1：

二、武汉市农地非农化过程中的利益冲突问题

一直以来，武汉市土地非农化用以满足快速工业化和城市化对非农业建设用地的需求，对盘活武汉土地资产、筹集武汉城市发展和建设资金、推动国民经济高速发展起到十分重要的作用。然而，武汉的土地非农化过程中也出现了一系列值得注意的问题，这些问题很大程度上影响了武汉的经济增长和和谐稳定的大局，也为武汉的长期可持续的发展增添了许多不确定因素。这些问题组要体现在以下几个方面：

（一）土地非农化滥用现象严重

土地非农化在一些年份存在失控，滥用、滥占农地的圈地现象经常发生，导致宝贵耕地资源流失和土地利用效率低下。仅仅在武汉市2006年土地调查执法检查中显示：实际的卫星图斑有2050个，涉及土地面积有10万多亩，在这些土地中违法用地有729件，面积3万余亩，占了涉及土地面积的70%。在这些土地利用违法案件中，有的是武汉市政府当局为了发展武汉市经济而采用不合理的方式利用土地，进行大QsoZdWO1axY5eJIHFV2R9Q==规模的“圈地”，导致宝贵的农地资源限制和浪费。例如在1992年到2000年之间武汉市一共出让土地1844.5公顷，平均每年出让土地有204.9公顷。而主要城区闲置的土地总量（1450.3公顷）相当于整个武汉市平均每年出让土地面积的7倍之多。到2006年末，武汉市主城区经审批的土地共有2846宗，初步认定有65宗地属于闲置土地，面积达到2971.4亩，如此之多的土地闲置，说明武汉市土地滥用现象严重。

（二）在土地农转非过程中武汉市耕地资源占用不合理

当前我国正进行的“城市化”和“工业化”建设的进程中，经济快速发展的背后隐藏着一个很不容忽视的问题——耕地资源渐渐被侵蚀，同样，武汉市在经济快速发展的同时也是无可避免地蚕食农用地。在1996年至2004年，武汉市城镇建设用地新增了17985.80公顷，每年平均增加1998.42公顷，城镇建设占地扩展明显过快。随着非农建设用地不断增加，农用地逐年减少。在农用地中，耕地面积的减少占绝大部分。根据详查资料，1996-2004年，武汉市农用地面积共减少14185.39公顷，耕地面积减少了29482.15公顷，耕地面积年均减少3275.79公顷。而到了2008年，根据武汉市土地利用变化分析报告得知在2008年度武汉市耕地一共减少3万多亩。其中，农业结构调整减少两千多亩；其他减少147亩，占0.41%；建设占用耕地30400多亩，占94.04%。

（三）土地非农化后的失地农民的生存和发展问题

国家有关土地利用资料统计显示，在农用地土地收益分配中，农民只得收益中10%以内，村一级得30%，政府各级部门得百分之六七十之多。地方政府拥有很大的决定权，村集体和农民几乎没有任何权利，从而导致了他们之间的权益相差巨大。根据调查，征地补偿费用不足以维持农民的实际生活费用和长远的生计。失地农民得到的劳动力安置补助费、土地补偿费一般只够维持6—7年的基本生活。如果是公益性占地，补偿标准更低，一般只够3—5年的生活费。一些失地农民沦为了没有农地养活自己，想去上班却又没有职位，农村低保也没有自己的份这样的“三无”农民。

三、调控农地非农化利益冲突的政策建议

（一）完善土地产权制度

武汉市的土地产权制度存在一定的权责上的缺陷，我们应该改革这种土地制度。应该按照权属要清晰原则，确保权利和责任要明确，严格保护我国耕地，在农地转为建设用地时要保持畅通，舒缓农民与政府之间的利益矛盾：首先，我们要在坚持公有制为主体前提下，明确城市土地和农村集体所有土地的土地所有权主体和所有权实现方式，将如何才能实现集体土地所有权和城市土地所有权的归属的问题具体落实。对于一些农民享有的集体土地，应该在农民承包集体土地承包权物化的基础上，探究如何才能实现农民承包的土地使用权成为集体所有土地使用权实现形式；对于一些城市里属于是全民所有的土地，我们应该正视中央政府产权利益和武汉市政府产权利益冲突问题的存在，合理分配他们之间的利益，硬性规定哪部分是属于国家所有哪部分是属于地方政府所有，探索中央政府跟地方政府在土地收益和权力分配上的委托代理关系。其次就是要按照拥有同性质的土地应该是平等的原则，公平和正确对待全民土地所有权和农民集体土地有所有权和使用权，在法律范围内允许集体建设用地使用权可以进入市场交易。

（二）保障农民土地产权，增强农民耕地保护意识

武汉市在1996-2008年间各个区的耕地都在不同程度地减少，说明武汉市在耕地保护方面存在严重的问题，武汉市政府和土地管理部门应该采取有效的措施保护好现有的农用地。武汉市应该在我国制定的土地法的框架内，根据武汉每个地区的不同实际情况，我们要积极探索如何才能提高农民的土地收益使之能改善农民的生活水平，促使农民主动保护农田；我们还要坚持全面落实集体所有土地的《农村土地承包法》，对于集体所有土地的承包经营权证书发放工作我们要严格审核，有效地保护农民合法收益和权利。我们只有通过有效的产权保障，才能增强农民的耕地保护意识，促使农民成为抑制土地过度非农化的第一道障碍。

（三）严格执行农民耕地保护制度

武汉市应该严格执行刚刚颁布不久的武汉市土地利用规划，积极督促农民依法对耕地保护区进行保护，按照土地利用规划把经济建设中政府利益跟农民利益冲突比较严重的地区重新划定为建设预留区，同时我们要把具有重要保护价值的耕地区域划定为重点保护区，而且根据不同地区建设占用需求情况和耕地资源禀赋，我们要将武汉市耕地保护重心转移到具有比较优势的农业生产地区，在合理安排建设用地同时确保耕地总量动态平衡。以此同时，武汉市还要建立跟踪监督制度积极跟进耕地质量，要求在耕地保护过程中不仅要重视耕地数量的保护，还要重视耕地质量的保护。我们还要将耕地的保护从一次性保护转变为长期保护，使子孙后代也能拥有合理的耕地数量。

（四）完善农地征用和补偿制度

武汉很多地区的土地补偿费标准低、补偿依据不合理已是一个不争的事实。完善土地补偿政策应由上到下来进行，并对《土地管理法》中的相关条款进行完善。例如政府对于公共利益性质的征地行为， 虽然《土地管理法》规定不必对土地发展权进行补偿， 但必须对于农地的社会保障和失业保险功能给予部分补偿， 为失地农民提供基本的重新就业、养老保险和医疗保障。而对于一些非公共利益性质的征地行为， 武汉必须引入市场机制来调节。我们有必要用法律的形式严格规定土地发展权的利益问题， 对于一些非公共利益性质的征地行为必须严格补偿土地发展权收益。在农地征用补偿的过程中， 武汉必须充分考虑农地的失业保险功能和社会保障功能， 提高失地农民劳动就业与社会保障等方面的补偿标准等等来维护农民的合法利益。

（五）调节武汉用地布局，对土地利用结构进行优化

武汉市城镇建设用地不断增加，随着城镇化进程的加速和社会经济的快速发展，武汉市的城镇建设用地规模扩展加速。在武汉城镇建设用地的内部结构中，城镇化过程中建设用地和农用地的布局不尽合理，土地级差收益不能充分发挥作用。因此要调节用地布局，对土地利用结构进行优化，在现有的基础上达到最好的土地利用效果。

（六）重构土地收益分配机制，建立土地基金制度

从近期看，武汉市应建立更加合理的土地出让金使用制度，要根据每个地区的特征合理借鉴国内外地区的成功经验，建立土地基金制度，让土地基金的利用可以有法可依和执法必严；将武汉市的土地出让金收入按土地出让年度分期使用，要适当控制当期政府土地收益的使用规模，使当前政府和未来政府都有适量的财政收入。从长远来看，武汉市应该建立完善的土地税收制度，把农用地转为建设用地中的各种费用转化为收税，可以减少各部门的工作量和执行起来更加方便。

（七）建立有效的失地农民社会保障制度

武汉市应该建立合理的失地农民社会保障制度，保障失地农民能再就业，若无再就业就要保证拥有最低生活保障和医疗保险养老保险等，维护武汉市的社会稳定。在建立失地农民社会保障制度的过程中我们的重点在于建立法律援助机制和失地农民社会保障体系。首先，我们应该加快市场建设，科学规划征地，在农民自愿的基础上从征地补偿中提取部分基金，建立再就业培训基金，制定再就业的优惠政策，促进失地农民再就业；其次对于不愿意进行再就业的失地农民，政府可以分给失地农民一定数量的经营性自用房，促使其从第一产业转向第二、第三产业；最后，对于那些无力进行再就业或者创业的失地农民，政府应该给与最低的生活保障和建立医疗保险，保证他们的生活水平不降低，使失地农民与政府的关系更加和谐。

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（作者单位：湖北大学）