地方立法中部门利益倾向的成因及对策

自宪法和法律赋予地方立法权以来，地方立法就确立了民主和科学的基本价值，并一直致力于提高立法的民主化和科学化程度。经过30多年的有益探索，地方立法逐步走向完善，为各地推进改革开放、实现经济社会又好又快发展提供了法制保障，为国家立法进行了重要补充和积极探索。但地方立法毕竟是一个复杂的系统工程，由于受立法理念、立法力量、立法技术等多种因素的制约和影响，地方立法还存在着一些问题，其中部门利益倾向已成为制约地方立法质量的突出障碍。

一、地方立法中部门利益倾向的表现形式

在地方立法实践中，由地方政府提请制定地方性法规的议案或起草地方性法规草案所占的比例一直居高不下，其中一部分不同程度地带有部门利益倾向。这种倾向在地方立法中的表现形式多种多样，最突出的表现大致有以下三种：

一是重权力轻权利。在社会利益日趋多元化的时代语境下，地方立法已成为平衡、保护各方利益的最后一道屏障，但在公权力和私权利博弈的过程中，“借法扩权”，以立法之名，行侵权、垄断和谋取部门利益之实，非法限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织的法定义务的现象仍时有发生。最典型的就是增加行政审批、行政收费与行政处罚等管理手段，即只要某项社会活动与本部门的工作职责有一点关联，相关部门都要借助立法形式增设本部门对此项活动的审批权、收费权和处罚权。

二是重职权轻职责。在现代民主法治条件下，行政权力源自人民主权，人民授予行政机关管理权，是为了维护人民的根本利益，因此，所授之权同时承载着重大的责任。但从我国30多年的法制发展史来看，权力一直走在责任前头，虽然近年来立法者已经正视这一问题，在立法中着力补救，但仅仅是缩短了权力与责任之间的距离而已，离两者齐头并进还相差甚远。实践过程中，很多地方性法规都对行政职能规定得细之又细，一一列明，恐有遗漏，而对行政机关在执法过程中应遵循的程序、条件以及应承担的责任则一笔带过，或干脆避而不谈。

三是重处罚轻引导。在地方立法实践中，普遍存在重视处罚而忽视教育引导的现象，只要法规中设定了“必须”、“应当”、“不得”等义务性、禁止性规范，在法律责任设置罚款条款的比例普遍居高，甚至对一些本来可以由道德规范来调整的行为也设立了行政处罚。这些行政处罚条款的设置和实施，总体而言对维护正常的行政管理秩序、提高行政管理的效率起到了重要的作用。但是，因一些法规中未规定罚款前置纠错程序，在具体执法过程中就缺少必要的教育引导，导致“以罚代管”现象泛滥，某种程度上罚款已成为违法行为合法化的通行证，这显然有悖于罚款设定的最初目的[1]。

二、地方立法中部门利益倾向的危害

近年来，一些政府部门不再满足于在一般执法活动中寻求部门自身利益，而是进一步上溯到立法的源头，通过主导立法过程自我赋权、蚕食公共利益、创造寻租机会，违背了法规应有的公平正义，并产生严重的危害。

一是破坏了法制的统一。“维护社会主义法制统一”是经我国宪法所确立的一项基本原则。就地方立法而言，法制统一就是指地方性法规不得与宪法和法律相抵触，彼此之间也相互衔接、不相冲突。然而，许多部门在起草法规时，往往以追求部门利益最大化为依归，时常忽视法律的统一性与协调性，将一些畸形的利益格局或权力关系带入法规中，使得法规中出现下位法与上位法冲突、同位法律之间相互矛盾，影响了法律的衔接，破坏了法制的统一性。

二是降低地方立法的效率。随着20世纪60年代以来经济学与法学的融合，效率这一经济学的根本命题被引入法律领域。立法效率并不是一个固定值，它反映立法效益与立法成本之间的一种互动关系，体现的是立法动态过程中的经济性[2]。而地方立法中的部门利益倾向会直接导致地方立法效率降低。首先，部门之间的利益之争会推迟地方立法的进程，增加立法成本。在制定涉及多个部门的法规时，相关部门都各自以自己上级主管部门的文件、规章为依据，在一些利益上互不相让，在责任上则相互推诿，致使立法者将相当一部分时间和精力花在了协调部门关系上，有些部门利益博弈过于激烈的法规只好暂时搁置。其次，“部门利益痕迹”影响法规的执行性，降低法规的效益。一些部门在立法时“有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒”， 只站在自己部门的角度看问题，对于综合性、全局性的问题把握不够或漠不关心，导致法规执行性不强，极大地浪费了立法资源。

三是成为滋生腐败的温床。目前，腐败问题已经成为世界上很多国家面临的一个共同的社会问题。谈到腐败，我们首先想到的是行政腐败和司法腐败，而很少会认识到颇具隐蔽性的立法腐败。其实，法律说到底是一种利益布局，立法无非是对利益布局作出安排和调整[3]。在经济利益驱动下，政府部门热衷于通过立法这一权威手段将部门私利固化在法规文本中，法律这一社会公器某种程度上堕落为一些部门牟利的工具。而且，随着经济社会发展，我国社会利益关系更加复杂，利益多元化、分层化现象日益突出，一些利益集团为了实现其利益在立法上的最大化，会努力在选举过程中让其成员进入立法机关，或通过行贿等手段让有话语权的人员为其利益摇旗呐喊，这势必对社会公平正义造成戕害，实质上就是立法腐败。此外，部门利益法制化所造成的政府部门权力责任不对等，也为行政腐败的滋生提供了土壤。

三、地方立法中部门利益倾向的成因

地方立法中存在部门利益倾向，与现行的地方立法体制机制有着直接原因，主要表现在以下几方面：

一是立法选项欠缺科学性。地方人大在30多年的立法实践和探索的基础上，创造了一些行之有效的好经验好做法。其中，地方立法选项机制就是在地方立法实践中孕育而生的，并在实践中逐步发展完善，为增强地方立法的科学性发挥了积极作用。但是也应看到，在地方立法选项工作中普遍还欠缺科学性，为地方立法中部门利益倾向提供了便利。首先，立法项目来源单一。从多年实践看，地方立法项目中政府提请审议的项目基本占到80%以上，主任会议、各专委会提请审议的只有少数，人大代表等其他主体提请审议的更是微乎其微。而需注意的是报送立法项目的政府部门，大多以本单位工作的实际需要为出发点，带有一定的主观片面性，报送立法项目本身就具有为本部门争取特定利益的潜在因素。其次，法规立项论证机制不完善。法规立项论证工作由来已久，但由于立法法中关于法规立项的规定较少，地方人大在法规立项论证工作机制建树并不多。实践中，各地人大常委会法制工作机构在立法选项工作中时常基于各方面协调的压力，不对立法项目进行充分论证和调研，而是简单地将各单位申报项目汇总编排，或者仅仅是形式上审议之后进行拼盘。这种不加分析、缺乏取舍的立法计划和立法规划编制方法，为带有部门利益倾向的立法项目进入立法计划和立法规划提供了机会。目前一些地方的人大常委会已经意识到缺乏立项论证机制的弊端，并积极加以改进，如北京、上海、重庆、广东等地都已经建立法规立项论证机制。但总体而言，由于各种原因的制约，科学立项论证机制尚未成为各地立法者的共识。

二是法规草案起草主体固化。法规案起草工作本身是不能产生实际法律效力的差事，但在立法的诸多环节中，法规草案正是立法机关与立法参与者论证和审议的基础，起草者融于法规草案中的价值取向一定程度上已经决定了法规案最终的走向。虽然从理论上说，对法规草案的审议、修改能够不同程度地淡化和遏制草案的“部门色彩”， 但不容否认的是，这些程序难以真正有效地消除“部门起草”的不良后果。而在我国立法法中却没有对地方性法规起草主体进行明确，只是部分省在本省立法条例中有一些体现。但实际上，由于地方性法规的内容多是涉及经济管理和行政管理方面的，造成地方性法规案起草工作基本由政府部门“垄断”， 人大专门委员会或常委会工作机构负责起草的多是一些综合性或涉及人大自身行使职权方面的法规草案，让部门利益在立法过程中有了不适当扩张的诸多机会。政府部门处于行政管理的第一线，掌握的情况、资源都比较丰富，有其起草法规案的优势，但权力具有天然膨胀的趋势，执法者直接参与立法，部门权力的扩张及其责任的规避就不可避免地会渗入到地方立法的各个环节，法的“人民性”便会为“部门性”所取代。

三是公众参与度过低。公民通过参与立法来充分反映民意，并对立法过程进行监督，是遏制部门利益扩张，在立法中实现部门权力与公民权利平衡的重要途径。随着社会民主化、法制化程度的不断提高，“开门立法”已成为地方立法工作中的一个鲜明观点，绝大多数法规草案都设定征求公众意见环节，但公众对参与立法的热情却普遍不高，有时甚至表现得极为冷漠，这往往促成了行使公权力的政府在不需要经过过多的努力，便很容易地使自己代表的公利益最大化或者在立法中表达自己的利益诉求。以2011年至2012年在江西人大新闻网上公布的11件法规草案为例，除物业管理条例草案外，其余10件总共才收到20余条公众反馈意见，有些法规草案甚至连一条意见都没有。究其原因，一方面是公众内心的法律信仰尚未形成。公众在内心深处无法确立法律的权威性，认为与自身关系不大，对于法律的出台自然表现出漠不关心。另一方面，缺乏公众参与立法的反馈机制。在外国议会中，不仅有庞大专业的立法队伍，而且议员还有立法助理，专门负责帮助收集和处理社会各方面对立法的意见和建议。但在我国地方立法机关中，普遍存在人员紧张的问题，很少能做到对公众立法意见进行直接回复或整体反馈。公众不知道自己提出的意见最终被如何处理，感觉无人关注，只是浪费时间“自说自话”，因此参与立法的积极性不高，导致公开征求立法意见往往面临无人关注的尴尬局面。

四是缺乏立法责任追究制度。在我国，如果行政主体和司法主体在行使职权中存在错误的、违法的行为都必须承担相应的责任，而对于立法权却并没有一个理性、成熟的责任追究制度以约束。其实，立法权较行政权、司法权而言，权力危害是有过之而无不及，如果缺少责任追究制度，就极易成为一种公然侵害人民权利的暴虐权力。究其根源，就是基于人与生俱来的自利性，没有责任的立法行为必然导致立法主体在立法工作中的主观和随意，肆意出于自身利益制定法律，侵害管理相对人的正当权益。纵然在执法过程中，被指出存在部门利益最多只是依法依程序提请修订或废止，立法者并不需承担任何行政责任或法律责任，自然可以有恃无恐地偏离立法公正的天平。

四、纠正地方立法部门利益倾向的对策

地方立法中部门利益倾向导致公权力与私权利之间严重失衡，如任其发展，必将会破坏地方性法规的公正与F0a6h5dWPHqy6dkIos1xTQ==纯洁，削弱地方性法规的权威性和公信力。因此，如何有效地遏制地方立法中的部门利益倾向，已经成为地方立法不可忽视的问题。

一要完善地方立法选项机制。立法选项是地方立法的首要环节。科学编制立法计划或立法规划能够预先把握一段时期内地方立法的总体需求，确定地方法制建设的重点和主要目标，整合立法需求，从源头上避免部门利益，提升地方立法的公正性和科学性。首先，要拓宽立法项目来源渠道。在编制立法规划和年度立法计划时，着力改变过去“政府报什么，人大立什么”的格局，充分发挥人大在立法工作中的主观能动性，善于将人大代表的议案、人大常委会组成人员的意见与立法选项有机结合，善于将人大监督工作中发现的问题与立法选项有机结合，善于将公众对立法项目的建议与立法选项有机结合，使更大范围的超脱部门利益的立法需求进入地方立法选题视野，扩大立法选项覆盖面。其次，要建立健全立项论证制度。立法作为一种资源，其供给和需求受特定历史时期社会文化、经济、政治等条件的约束，具有稀缺性。因此，无论是立法机关自己提出的立法项目，还是有立法提案权的机关或个人提出的立法项目，都应由人大牵头组织专家学者对立法项目的必要性、适时性、可行性等进行科学论证，区分立法需求的轻重缓急，剔除少数政府部门出于“不良立法动机”下提出的立法动议，既可确保法规立项的公正、公平，也可将有限的立法资源用在“刀刃”上，实现资源价值最大化。

二要构建人大主导的法规草案起草模式。近年来，各地人大在创新地方立法起草方面也进行积极探索，委托起草、招标起草等新型模式孕育而生。理论上而言，将有专业素养、立场中立的专业人士推向立法前台，使立法在源头上就拥有足够的智力支持、摆脱了不当利益的干扰，对于避免部门利益倾向的先天不足，提高地方立法质量无疑是大有裨益。但事实上，这种公正性和高质量都只是相对而言，一方面，任何团体和个人都会有自身利益，专业人士也不例外，当他们超然于利益之外时，可以充当中立者的角色，可一旦陷入利益的漩涡，还能否继续坚持公平、公正的立法理念就有待商榷；另一方面，因为经费与相关条件的制约，专业人士立法调研开展不足，对社会现实、各阶层利益把握不够，立法理念有时过于“超前”，法规草案被推倒重来并不鲜见。鉴于部门起草、委托起草、招标起草等“单兵”起草模式各有利弊，可以取其精华、弃其糟粕，积极构建人大主导，立法工作者、实际工作者、专家学者、各方利益代表共同参与的联合起草模式。四者有机结合，既可克服部门起草的诟病，真正体现立法公平正义的价值取向，又可把有限的立法资源集中起来，充分借助各方优势，减少重复劳动，降低立法成本，提高立法效率。

三要扩大公众对地方立法的参与。在人民代表大会制度下，经过层层委托代理，立法成为极少数人的事，但随着社会利益日益多元化，仅仅依靠人大代表或人大常委会组成人员已经不足以反映公众各种不同的利益诉求。因此，立法决策作为公共决策、重大决策的一种形式，唯有设置相应的制度与途径，更为直接地吸收公众的立法意见，才能避免地方性法规蜕变为少数部门的私有产品。首先，要加强公众参与立法的法制保障。立法法中有关公民有序参与立法的原则性规定，无疑是对地方人大开门立法的指引，但制度只有得到细化与完善，才能防止公民参与立法流于形式。而从实践上看，各地关于地方立法方面的法规基本上对公众参与地方立法没有作出明确规定，或原则上规定应当将法规草案公开征求意见。因此，地方人大应加快有关公众参与立法的法制化进程，将工作中一些行之有效的做法上升为法律规范，完善公众参与立法的范围、方式和程序，避免立法机关的过分武断、随意取舍，为公众参与地方立法提供法制保障。其次，要完善公众参与立法的反馈机制。公众参与立法不仅在于公众有便捷的参与方式，更在于公众和立法机关之间能做到“双向对话”，立法机关能“听得进”公众的意见，认真反馈公众的意见，这才是公众参与立法1l6/3PbPySp/ui2H0n5aWw==能够有“生命力”、能够取得实效的关键。因此，应建立健全一套公众参与立法的反馈机制，定期将公民对立法的建议进行汇总整理、统计分析，并无论意见采纳与否，都在完成立法意见征集后，通过法定程序和方式，将立法意见采纳情况及理由反馈给建议人，这样才能形成良性互动，激发公众参与立法的积极性。

四要建立立法责任追究机制。有权力必有责任，权力与责任相统一，乃是现代民主政治的基本原理[4]。从实践层面看，国际上也已经有些国家在法律中或者法院判例中基于公共负担原则确立了立法责任制度。如1936年法国最高行政法院以判例的形式首次开创了国家对经济措施立法所致损害承担赔偿责任的先例。要回避地方立法中部门利益倾向，就应在法律上明确立法主体应对立法行为负法律责任，这样才可以促使制定机关在制定法规时慎重行事、避免随意性，从而起到保障国家法制统一、保障公民权利的目的。

注释：

[1]阎锐：《行政处罚罚款设定普遍化研究》，载《人大研究》2005年第5期。

[2]李佳：《当前中国立法成本研究》，载《辽宁师范大学硕士学位论文》2010年5月。

[3]王路波：《行政立法部门利益化的防范与控制》，载《中南民族大学硕士学位论文》2009年5月。

[4]黄文艺：《谦抑、民主、责任与法治》，载《政治论丛》2012年第4期。

（作者单位：江西省人大常委会办公厅研究室）