土地整治惠民生:访国土资源部土地整治中心主任吴海洋

本刊记者 岳尚华

土地整治是优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，是统筹经济社会发展和土地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要措施。做好土地整治工作，对统筹城乡发展、促进新农村建设、保持经济社会平稳较快发展具有重要意义。

我国土地整治现状如何，以往的工作是如何开展的？带着这些问题，本刊记者采访了国土资源部土地整治中心主任吴海洋。

《地球》：近几年，我国越来越重视土地整治工作。怎样理解开展土地整治的必要性？

吴海洋：首先，从我国目前的国情看，国家粮食安全基础尚不牢固，亟需通过土地整治稳定耕地数量、提高耕地质量。当前和今后一段时间，我国人口持续增加和消费持续升级将带来粮食需求持续增大。但是，耕地数量减少、质量偏低、后备不足和污染加重，以及气候变化等，都对粮食安全构成威胁。在生物技术取得重大突破前，我国粮食供求将长期处于紧平衡甚至脆弱平衡状态。为巩固粮食安全基础、提升粮食安全保障程度，亟需通过土地整治缓解耕地过快减少的局面，提高综合生产能力。

第二，我国农业基础设施建设较为薄弱，需通过土地整治改善生产条件、抵御灾害风险。我国田间排灌设施陈旧、沟渠道路配套性差，基础设施薄弱成为农业现代化短板。全国主灌区骨干工程完好率不足40%，个别地区可灌面积减少50%；农田有效灌溉面积不足全部耕地50%。加上装备较为落后、科技水平不高以及耕地质量较差,农业生产“靠天吃饭”局面仍在持续。为改善农业生产物质条件、增强抗御风险能力，亟需通过土地整治提高基础设施建设水平、改变基础设施落后局面。

第三，农业生产要素利用效率较低，亟需通过土地整治提高利用水平、降低生产成本。我国农业户均土地不到0.5公顷，农田地块形态破碎，耕地中田坎、沟渠、道路占比高达13%。由于农业资源禀赋欠佳，加上生产经营粗放，生产要素利用效率不高，综合生产成本较高，如农业用水有效利用系数平均仅为0.5，而发达国家普遍为0.7至0.8。为改善生产要素利用水平、降低农业综合生产成本，亟需通过土地整治提高生产要素利用效率、减少生产要素投入数量。

第四，城乡一体化发展缺抓手，亟需通过土地整治搭建工作平台、统筹城乡发展。由于工农产品剪刀差惯性犹存，我国农民人均收入增长乏力，城乡收入差距始终难以弥合；农村建设历史欠账较多，基础设施配套和公益设施建设滞后，农民尚未享受均等化的基本公共服务；城乡土地利用缺乏统筹协调，城镇粗放蔓延、农村无序建设现象普遍，农村居民点占地与城镇占地“双扩”局面仍未改变。为构建城乡一体化发展新格局，亟需通过土地整治搭建平台，消除生产要素流动障碍，促进城乡协调发展，让城乡人民共享经济社会发展成果。

《地球》：从1997年国务院提出“积极推进土地整理”开始，我国大规模开展土地整治工作已经十多年了，取得了怎样的效果？土地整治中心在其中发挥了怎样的作用？

吴海洋：近年来，随着各部门对土地整治重要性认识的加深，我国土地整治工作取得了明显的成效。“十一五”期间，通过土地整治，我国新增耕地4200多万亩，建成高产稳产基本农田2亿多亩，经整治的耕地亩均产值提高10%至20%，农业生产条件明显改善，机械化耕作水平、排灌能力和抵御自然灾害的能力显著提高；农村散乱、废弃、闲置、低效利用的建设用地得到合理利用，土地利用布局得以优化，城乡发展空间得以拓展，农村基础设施和公共服务设施得以完善；在一些老、少、边、穷地区，土地整治对推进扶贫开发、农民增收和社会和谐稳定发挥了重要作用。

土地整治中心的前身是成立于1997年的原国家土地管理局土地整治中心，成立十多年来，我中心从小到大、由弱到强，不断壮大，成为国土资源部一个进行土地建设和提供资源保障的技术管理型团队，担当了土地整治国家队和主力军的角色，在政策研究、技术支撑、制度创新、监测监管等方面发挥了重要作用。

近年来，我中心圆满完成全国土地整治规划（2011至2015年）起草编制工作，并于去年3月由国务院批准实施；积极协助地方各级土地整治规划编制工作；此外还负责起草了省级规划编制与审核要点和市、县级规划编制规程。在本轮规划编制过程中，我中心的工作有力促进了国家、省、市、县四级规划体系的形成。

我中心着力加强土地整治、土地使用、质量评价等三类标准的编制修订，研制完成14项技术标准，目前已发布9项，其中农用地质量分等、定级和估价三个规程由行标上升为国标。今年还将研制10项标准。至此，土地整治领域从可研、规划、设计、建设、施工、监理、质量管理、竣工验收等各环节均能做到有标准可依，土地整治技术标准体系进一步健全。

同时，我中心承担全国农用地分等定级与耕地质量监测工作，历时10年，摸清了我国耕地质量家底，所发布的中国耕地质量等级调查评定成果通过专家论证并获得中央领导肯定；积极探索耕地质量等级动态更新机制，2011年以来部署了31个省（区、市）耕地质量等级成果补充完善工作；今年计划完成全国耕地质量等别更新。

此外，我中心还紧紧围绕当前国土资源管理特别是土地整治的热点、难点和重点问题，积极开展调查研究，为加强新制度供给提供支撑。积极参与有关法律法规和政策文件起草，夯实了土地整治工作持续健康发展的政策制度基础。

《地球》：重大工程和示范省建设、推进农村土地综合整治都是我国土地整治的重要举措。在这两方面开展了哪些工作？

吴海洋：土地整治重大工程和示范省建设是大规模增加耕地数量、提高耕地质量、提升土地整治工作整体成效的重大举措。

2008年以来，国土资源部会同财政部在吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、云南、青海、宁夏、新疆等9个省区安排了9个土地整治重大工程项目，部署河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、江苏、江西、安徽、湖北、广西等10个省区开展了整体推进农村土地整治的示范建设。9大工程和10个示范省建设，计划总投资1000多亿元（中央已下达投资572亿元），建设规模约6000万亩，预计新增耕地近1000万亩。中心把配合业务司推进重大工程和示范省建设作为重要任务，积极开展了技术评审论证、预算审查、实地评估、督查检查和日常指导，保障了重大工程实施和示范省建设有序推进。截至2012年底，9个重大项目和10个示范省合计新增耕地516万亩，建成高标准基本农田2280万亩。在建重大工程已完成约六成建设任务，示范省建设任务预计在今年上半年全部完成。去年，我部会同财政部又批复同意黑龙江哈尔滨、海南海口、陕西延安、宁夏、福建平潭、湖北、河南丹江口库区实施土地整治重大工程。

推进农村土地整治，开展田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产生活条件和生态环境，优化土地利用结构和布局，是促进工业化、城镇化和农业现代化同步发展的重要平台。

近年来，我中心积极推进高标准基本农田建设。2006年配合国土资源部确定了116个高标准基本农田保护示范区，本轮土地整治规划又确定了500个高标准基本农田示范县，以示范县建设为主要抓手，大力推进高标准基本农田建设。2012年，全面启动500个示范县建设，完成了1亿亩高标准基本农田建设任务，全国新增耕地700万亩。

此外，我中心还积极参与增减挂钩试点管理制度设计、挂钩周转指标分配下达、试点项目实施检查、在线监管和技术指导等工作，配合部完成了全国挂钩试点清理检查。自2006年启动挂钩试点工作以来，我部累计批准下达挂钩指标三百多万亩，涉及29个省份，有效促进了城镇化和新农村建设的良性互动，推动了城乡一体化进程。

《地球》：开展土地整治，监管工作必不可少。监管要做得好，就要有一双“千里眼”、“顺风耳”，这不是一件容易的工作，我们是怎么做的？

吴海洋：我国地域辽阔、省份众多，且各省有各自的省情，要做好监管确实有一定困难。

按照“把权力和责任放下去，把服务和监管抓起来”的总体要求，中心的工作重心逐步从服务于项目管理向服务于制度设计和实施监管转变，监管内容从分散、不全面监管向集中统一、全面全程监管转变；充分利用“一张图”，初步构建起“天上看、地上查、网上管”的土地整治监测监管体系；建立了备案制度，建成了土地整治报备和综合监管系统，依托系统对土地整治项目实施进行例行检查、专项稽查、重点督查，开展日常数据维护和审核分析，及时掌握了全国土地整治情况，基本实现了“底数清、情况明”。

《地球》：我国土地整治事业经历了起步、开创和发展几个阶段，您认为怎样才能充分发挥土地整治的作用？

吴海洋：目前，土地整治面临难得的发展机遇，也面临严峻挑战。为切实抓住机遇、应对挑战，推动全国土地整治工作再上一个新台阶，我认为有以下几点需要关注。

完善土地整治法律。近年来，我部相继出台了有关土地整治的政策性文件，但至今仍缺少针对性强的部门规章和行政法规。法制建设的滞后既不符合依法行政要求，也严重制约了土地整治事业发展。国外土地整治工作开展较好的国家和地区都高度重视土地整治立法，用完善的法律法规保障土地整治工作有序推进。目前，我国不少地方已经在加强土地整治立法方面进行了积极探索，湖南、贵州、湖北等省先后出台了省级土地整治条例或管理办法，我中心也持续开展了相关前期研究。

创新土地整治的管理方式和实施方式。目前，土地整治工作任务重、压力大，沿用传统的管理方式和实施方式很难完成既定任务，亟需加大改革创新力度。怎样创新？

首先要抓好土地整治重大工程。根据全国土地整治规划，合理安排和布局土地整治重大工程项目，推动土地整治重点向粮食主产区、中西部地区、基本农田和灌溉水田倾斜，并严格按照有关规定和标准进行建设与管理，切实发挥中央资金的引领和示范作用。

其次是整合资金整县推进土地整治工作。在县级层面加强整合土地整治专项资金和其他渠道相关涉农资金，以县为单位整体推进土地整治工作，特别是要确保500个高标准基本农田示范县建设的资金需求。

再次是改革土地整治项目管理方式。按照行政审批改革要求，加快探索建立国家下达土地整治任务到省，省下达任务到市、县，县负责组织落实项目，项目逐级上报备案并上图入库的管理方式。这就需要有关部门转变职能，通过统筹新增费稽查、例行检查、绩效评价等工作加强全程指导和全面监管。

最后应加快推进系统机构队伍建设。目前全国已有2000多家土地整治机构和近20000人专职从事土地整治工作，虽然看起来队伍已经很庞大了，但从总体上看，土地整治机构性质比较复杂，职能定位不清，队伍素质也参差不齐。

统筹推进各类土地整治活动。当前国土部正在部署开展的城乡建设用地增减挂钩试点、城镇低效用地再开发试点、工矿废弃地复垦利用试点、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点等工作，这些工作本质上都属于土地整治范畴，但目前处于相互独立状态，统筹协调不够，不利于各类土地整治活动整体效能的发挥。

当前和今后一段时期，是我国经济社会发展的关键时期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。随着工业化、城镇化和农业现代化同步协调发展，我国的用地供求矛盾将更加突出，耕地保护和节约用地任务更加艰巨，土地整治也将较之以往发挥更大作用。