当代中国公共治理理论有效适用的三维视角解读——指向、 均势与秩序

□ 魏崇辉

（南京信息工程大学， 江苏 南京 210044）

治理是使相互冲突的利益或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程， 同时亦是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。［1］（p42）公共治理理论有效适用的核心要件为行为主体的多中心化。多中心行为主体有效适用公共治理理论的指向，公共治理理论有效适用中多中心行为主体均势以及依靠指向与均势建构起来的秩序， 是不论何种意义的公共治理理论有效适用研究都无法忽视的议题。

国内学界对当代中国公共治理理论的研究有脱离语境的倾向，一如其他可以汲取西方学术观点的研究。“……近年来公共管理学科的发展如火如荼，许多政治学学者都加入到公共管理研究的行列， 人们越来越重视对公共事务、公共行政和公共政策的探讨。”但是，形成鲜明对比的是，“政治学自身的许多领域却少有人问津……”①胡伟教授指出，当代中国面临着“公共”与“管理”双重匮乏的状况，既需要加强对“管理”问题的研究，也需要（甚至更需要）加强对“公共”问题的研究，并使两者有机统一。参见胡伟.总序［A］.载陈尧.新权威主义政权的民主转型［M］.上海人民出版社，2006.2.诚然，我们并非否认公共管理学科发展的重大意义， 而是试图指出， 公共管理学与政治学无法分离，这已经为西方社会发展的历程所印证。解决公共管理问题的根本是要依赖政治体制改革和民主政治的推进，因此，必须明确公共管理学的政治学基础地位，深入挖掘公共管理学的政治学基础性作用， 将公共管理学与政治学研究结合起来。

一、当代中国公共治理理论有效适用的指向：实现公共利益

无论是过程意义还是结果意义， 公共治理理论的有效适用都不能建立在空中楼阁之上。 公共治理理论的有效适用只能依靠政府、私营部门、第三部门、公民等行为主体。 而对多元行为主体的依仗并非代表着公共治理理论有效适用的指向在于维护其单独的利益诉求，虽然这些利益诉求同样亦是必须关注的焦点之一。“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”［2］（p5）不过，对公共利益做简明扼要的界定是十分不容易的。 典型的定义如：“公共利益是指在特定的社会历史条件下， 从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要， 经由公共程序， 并以政府为主导所实现的公共价值。”［3］这一典型定义统合的“公共利益”之要件有：“特定的社会历史条件”、“私人利益”、“共同体”、“公共需要”、“公共程序”、“政府主导”、“公共价值” 等， 足见其内涵之复杂。而且，对公共利益真切的感受更明显并突出地体现在现实生活中。

其一，不能以个人利益、群体利益吞噬公共利益。实现公共利益是当代中国公共治理理论有效适用的指向。 公共利益观念决定了公共治理理论适用的走向。“探讨公共利益的观念并不只是一种有趣的学术追求。我们对治理和公共利益的思考方式规定了我们的行为方式。”［4］（p65－71）从应然角度来看，当代中国秉持与践行社会主义的价值理念，将有助于实现个人利益、社会利益与国家利益的统一。但是，在政府依然为治理的绝对主导性主体的情势下， 以公共利益名义出现的实际上往往是政府利益。 而政府利益最终的落脚点是个人利益和群体利益。

改革开放以来特别是近年来， 将权力转化为利益资源的行为不再仅仅是个人行为， 政府及与其他相关利益群体共同进行的团体行为也屡见不鲜。 由于路径依赖的存在， 既得利益群体凭借手中的权力试图将以个人利益、群体利益吞噬公共利益制度化、法治化，这将进一步危及到公共治理理论的有效适用， 甚至可能影响当代中国改革的进程。因而以个人利益、群体利益吞噬公共利益就成为公共治理理论无法有效适用的基本阻梗。

其二，不能以意识形态之争掩盖利益之争。当前，掌握着大量资源的既得利益群体“巧妙地”将利益之争转嫁为意识形态之争。“当改革的具体做法或者经济工作出现失误，群众的利益受到某些损害，而群众又误认为是改革损害了他们的利益因而对计划经济时代产生某种‘怀旧’情绪的时候，他们往往不自觉地变成保守倾向的支持者； 而保守力量这时又因为自己的某些主张获得了群众的共鸣而活跃起来， 对改革采取一种进攻的姿态。”［5］（p16）通过将实质上的利益之争转移到意识形态之争上， 使得普通民众对问题本质的认识产生偏差，进而受到蛊惑、引导，被利用作为谋取个人利益、群体利益的工具。比如在如下问题上，人们存在分歧：“行政审批要不要尽量减少，利率要不要逐步放开，汇率要不要实现并轨； 商品价格和要素价格应不应该在条件具备时果断地放开； 国有企业的改革应当以放权让利为核心还是以制度创新为基础……。”［6］（p17）而这些问题的形成不排除其中有认识上的分歧， 但更大层面上是利益之争。当代中国，这些分歧及争论通常以意识形态之争的方式，即以“要不要改革”、“要什么样的改革”等形式来体现， 其背后根源是不同利益群体对利益的争夺。对于可以从传统计划经济中获利的群体，以及可以从体制间隙和漏洞中获利的群体来说， 回到原有体制和保持现有体制，是他们的追求。在传统计划经济体制下，政府是绝对的治理主体，其他个人与组织完全被政府所统摄。 在现有转型体制下， 虽然公民社会逐渐成长，但并不成熟，而且保证公民社会成长与成熟的法治民主体制还未能得以有效建立与健全， 因而多中心这一公共治理理论有效适用的核心要件自然无法有效形成。

如何破解公共治理理论有效适用的阻梗， 促进公共利益的实现， 是摆在理论研究者面前的一个迫切任务。而试图从一元主体的角度，仅仅依靠政府来完成这一任务是不现实的。①李景鹏教授将“增强各级政府政策公共性的对策”归结为最大限度地削减政府微观管理的权力；加强政府部门之间的制约；进行行政伦理建设；加强上级对下级的监督；尽可能加强人大对政府的监督；改革税制；实行财产公示制度；实行人民群众评议政府制度；允许媒体监督政府；改革政府采购制度、审批制度、政务和信息公开制度等等。虽然这些对策在某些方面从一定程度上已经得到了实践，但令人遗憾的是，实践往往是应景式的，且主动权完全掌握在政府手中，何时实行，怎么实行，甚至实行的结果都由政府决定。这导致了民众对政府的不信任逐渐增强。即便政府真正增强了政策的公共性，也很难获得民众的信任。在处理与民众的关系时，政府会始终抱有控制的意识（虽然不一定一直采取控制的手段），这对于整个社会的和谐发展是非常不利的。参见李景鹏.论政府政策的公共性［A］.载徐湘林主编.中国国情与制度创新［M］.华夏出版社，2004.11.公共治理理论有效适用的核心要件是多中心作用的发挥。 要使得多中心作用得以有效发挥，基本前提是多中心之间必须是均势的。只有多中心行为主体均势， 才能使得公共治理理论有效适用成为可能，才能实现公共利益。

二、当代中国公共治理理论有效适用的均势：主体与保障

公共治理理论有效适用的核心机制是基于信任的合作而非控制。 信任与合作是多中心行为主体有效行为的基本机制。 而合作与单纯的社会协调活动是不同的。［7］（p63）在公共治理理论有效适用中， 平等是基本取向。但国内学界对公共治理理论之“治理”与传统使用的“政府治理”时常混淆使用，将前者仅仅看做是政府治理的基本手段与工具， 这是与公共治理理论的基本价值理念相违背的。当然，我们依然需要指出的是，公共治理理论有效适用离不开政府主导作用的发挥，尤其是在当代中国。

其一， 当代中国公共治理理论有效适用的均势主体：政府、私营部门、第三部门、公民。“……无政府固然是事实，但无政府状态事实上并不存在。”［8］（p3）亚当·斯密对政府基本职能的界定是： 保卫本国社会不受其他独立社会的侵略与欺侮； 尽可能保护社会所有成员不受其他成员的欺侮或压迫，即设立严正的司法机构；建立和维持某些对于一个大社会当然是有很大利益的公共机构和公共工程。［9］（p507）政府若做不到以上几点，就是失职，就是对公共治理理论有效适用的阻梗。

同时， 政府不能垄断一切合法的权力。 在政府之外，私营部门、第三部门、公民也可以亦应该承担起维持秩序，参与经济与社会管理的职责。治理绝非政府的专利，私营部门、第三部门、公民都可以进行治理。公共治理理论的有效适用就是要“重新塑造公共服务，以便使政府能够集中处理服务管理和协调的事务， 而由那些私有的、 营利的或非营利的组织去从事具体的服务活动。”［10］（p1）发挥政府、私营部门、第三部门、公民的多中心作用是公共治理理论有效适用的要义。 有效公共治理的能力并不在于政府权力。 政府应该做的是运用新的工具和技术控制和引导私营部门、第三部门、公民去治理，这是政府的能力与责任所在。需要注意的是，此处的私营部门、第三部门、公民作用的发挥不是通过控制实现的， 而必须借助合作形式。 公共治理理论之“治理” 与我国社会生活中的“社会治安综合治理”之“治理”是根本不同的。“社会治安综合治理”之“治理”是控制基础之上的协调。

其二， 当代中国公共治理理论有效适用的均势保障：法治与民主。公共治理理论有效适用就是指多个权力中心治理公共事务，提供公共产品与公共服务，实现公共利益。因此，去中心化是公共治理理论有效适用的要件之一。中心地位的祛除意味着利益结构的调整，会使得既得利益群体产生抵制情绪， 进而使得改革过程变得艰辛与复杂。 而要保障当代中国公共治理理论有效适用之多中心行为主体均势的生成首先需要施行的是法治。

法治关涉到对公共治理之主体是“一视同仁”还是“区别对待”， 民主关涉到公共治理之主体关系的构建是“一步到位”还是“循序渐进”。诚然，对于“一步到位”究竟到哪里，人们还有争议，但对于如下事实在当代中国的存在应该不会有不同的声音：“如果说以市场经济体制的确立为标志， 我国在经济发展领域已取得了实质性突破的话，那么在政治发展方面则相对滞后，腐败现象猖獗而尚未得到有效的抑制， 权力制约没有取得结构性突破，决策民主化缺乏具体的制度安排，党群和干群关系趋于紧张，政治调控机制衰变与老化，公共权力的越位和缺位凸现”，这些不能不说与“民主不够和集中不够并存”［11］（p1）有着密切的关系。公共治理理论的有效适用只有在法治与民主的条件下才能真正实现。在西方发达国家语境下，公共治理理论的兴起与人们对代议制民主的批评有关。“精英主义、新保守主义和多元主义有许多一致的信念和共同点，例如它们都认为公民个人在民主体制中的可能作用是微弱的……。”［12］（p69）但公共治理理论还不至于成为代议制民主的替代——这也并非它的追求。在民主理论上，公共治理理论的贡献更多地体现在它对参与式民主的强调与检验上。 这与当代中国在民主问题上的现实诉求有契合之处。

三、当代中国公共治理理论有效适用的秩序：双重意义与多重建构

“秩序既是政府统治的前提条件又是政府统治的结果。 它们之间不存在孰先孰后的问题， 它们互为解释。没有秩序就没有治理，没有治理也就没有秩序（除非一定时期的混乱也被认为是秩序的某种形式）。”［13］（p80）治理是意向性基础之上的秩序建构。此处的“意向性”指称“以何为指向”，“何种关系的行为主体”从事建构。

其一，当代中国公共治理理论有效适用的秩序：在现代性与后现代性双重意义上。 西方适用公共治理理论的前提是经历了市场失灵与政府失灵。 更进一步的前提是市场经济体制与现代民族国家制度的建成。而当代中国是在社会主义市场经济体制不健全的 “市场失灵”与社会主义法治民主不健全的“政府失灵”基础之上推动公共治理理论的有效适用的。 即我们在未能充分经受现代化的洗礼之时被“抛入”了后现代。这同时也是治理理论给予我们的基本启示——“治理理论体现了现代性与后现代性的某种交融。”［14］

从现代性意义上说， 在当代中国公共治理理论有效适用的过程中至少需要同时积极促进现代民族国家制度的建成，其中包含有建立与完善现代官僚制、建立与健全法治与民主制度、引导公民社会成长与成熟、维护国家的主权和领土完整①当代中国公共治理理论有效适用同样需要外部环境的支持，全球化、网络化与社会转型形成了较强的压力与挑战。如何使压力与挑战转变为机遇是对当代中国尤其是执政党的重大考验。 鉴于这一问题不是本文考察的内容，故不展开分析。等等。而从后现代性意义上说， 公共治理理论的有效适用蕴含着对代议制民主的批判，意味着对官僚制的超越。治理理论在全球范围的适用更带有消解主权国家的色彩。因此，如何处理好现代性与后现代性之间的关系， 是当代中国公共治理理论有效适用之秩序建构首先需要应对的课题。 本文以为，在全球化背景下，公共治理理论的适用已经成为既定事实，回避不是理性的选择，也不现实。而公共治理理论有效适用的基础同样亦是不能回避的。 可能的选择只能是从双重意义上推进当代中国公共治理理论的有效适用。同时，从一定意义上说，当代中国公共治理理论有效适用的过程也是对其要件建成的倒逼。

其二，当代中国公共治理理论有效适用的秩序：多重途径的建构。一如前文所指，当代中国公共治理理论有效适用具有现代与后现代双重意蕴。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［15］（p38）当代中国要想成功应对来自现代化转型的压力与挑战， 有效适用公共治理理论，建构稳定的秩序，可能采取的基本途径有政府管理、公民社会、合作网络②英国学者罗伯特·罗茨则将“治理的用法”归结为六种：作为最小的国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为“善治”、作为社会——控制系统、作为自组织网络。政府管理途径的治理主要是指作为最小国家的治理、作为新公共管理的治理与作为“善治”的治理；公民社会途径的治理主要是指作为自组织网络的治理； 合作网络途径的治理主要是指作为社会——控制系统的治理。参见俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000：86－96；陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径［M］.中国人民大学出版社，2003：81－88.等。其中，将政府管理等同于治理的途径认为， 政府治理具体可分为作为最小国家的管理活动的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理。 这种途径建构的秩序带有明显的西方自由主义色彩， 未能对后发展国家的实质做出准确的把握，最终有背离原有治理目标的风险。社会自组织途径认为，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会在自主追求共同利益的过程中创造的秩序， 因而必须坚定不移地引导公民社会的成长与成熟。 但不容忽视的是， 公民社会的成长与成熟需要现代民族国家的建成作为支撑。理想状态是两者的良性互动，良性互动的具体承载是网络途径。 网络途径的治理要求对政府干预的范围与形式作出准确界定，促动政府、私营部门、第三部门、 公民通过合作利用市场或准市场的方法提供公共产品与公共服务。 这一途径强调社会自组织能力及社会与公共权力之间平等的法律地位， 其可以通过民主对公共权力形成有效制约。 这从一个侧面体现了秩序与指向、均势的密切关系。

在当代中国，目前施行的依然是治理的国家模式。个人、群体通过控制施行的国家模式来谋求利益，形成既得利益群体。在该模式下，既得利益群体还可以利用掌握的资源， 借助意识形态之争转移民众对利益之争实质的关注。 这是对当代中国公共治理理论有效适用之指向——实现公共利益的偏离。 公共利益的实现需要多中心行为主体均势， 但实质上当前仍未真正达到多中心行为主体均势。

一般认为，“治理危机” 首先出现在世界银行对非洲情形的描述中。此后，特定含义的“治理”被广泛地应用于政治发展研究之中， 特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。［16］（p1）可见，自缘起之日，公共治理理论的有效适用就与后发国家的政治发展密切相连。 无视这种关系的公共治理理论研究只能陷入空谈。 这从一个层面也揭示了当前国内公共管理学研究的悖论：表面上火热，但实用性较差。本文对当代中国公共治理理论有效适用之指向、均势与秩序的研究，既是出于对公共管理学科政治学基础的强调， 也是试图在学术研究上对偏差研究倾向的纠正。

［1］［12］王诗宗.治理理论及其中国适用性［M］.浙江大学出版社，2009.

［2］［16］俞可平.治理与善治［C］.社会科学文献出版社，2000.

［3］张方华.公共利益范畴的歧义性与准确界定［J］.云南行政学院学报，2010，（04）.

［4］（美）珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.中国人民大学出版社，2004.

［5］［6］吴敬琏.呼唤法治的市场经济［M］.三联书店，2007.

［7］孔繁斌.公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构［M］.江苏人民出版社，2008.

［8］［13］（美）詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［C］.江西人民出版社，2001.

［9］（英）亚当·斯密.国富论［M］.华夏出版社，2005.

［10］（美）海伦·英格兰姆，斯蒂夫·R·史密斯.新公共政策——民主制度下的公共政策［M］.上海交通大学出版社，2005.

［11］胡伟.总序，载陈尧：新权威主义政权的民主转型［M］.上海人民出版社，2006.

［14］郁建兴，刘大志.治理理论的现代性与后现代性［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2003，（02）.

［15］（美）塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.三联书店，1989.