广西岩滩库区移民贫困成因与可持续生计路径分析*

严登才

一、问题的提出

岩滩水电站位于广西大化瑶族自治县岩滩镇，是红水河梯级开发的第五座电站，是一座以发电为主，兼有航运等综合效益的大型水利水电工程。电站淹没涉及河池市的大化、东兰、巴马、南丹、天峨5个县的20个乡镇、94个村、905个村民小组。根据2007年的调查人口及征收耕地面积计算，库区生产安置人口为73516人。

岩滩库区属于典型的大石山区，“地无三尺平，人无三两银”是搬迁前移民生活环境最真实的写照。1985年，岩滩移民工程正式启动，随后政府对库区移民实施了后期扶持政策，但库区落后的面貌仍然没有改变，大部分移民仍然生活在贫困当中。在“重工程、轻移民”的社会背景下，水电开发的溢出效益只能是一种美好的愿望。调查结果显示，1996年，东兰、大化和巴马三县库区移民人均收入分别为242元、210元、422元，仅为全县农村平均水平的26%，21%和54%［1］。进入后期扶持阶段后，移民的生活水平仍然没有得到改善。2002年，岩滩库区移民人均纯收入只有836元，比当地农民人均纯收入少524元，移民人均纯收入仅相当于库区农民的61.4%［2］。2007年，大化、巴马和东兰三县移民生活在贫困线以下的人口占淹没总人口的比例分别为33.1%、41.3%和75.1%［3］。一组组的数据表明，岩滩库区移民贫困的生活状况没有好转，属于持续性贫困。那么，造成库区移民持续性贫困的原因有哪些?进入城乡统筹发展阶段，应采取哪些措施重建移民可持续的生计?本研究将围绕贫困成因和应对策略展开讨论。

二、岩滩库区移民贫困成因分析

目前，关于农村人口贫困成因解释的理论有贫困文化论、社会结构论、社会互构论、权力贫困论和制度贫困论等。实际上，农村人口的贫困是多种因素共同作用的结果。丁君、陈标平认为，农民贫困既包括自然因素、社会因素和历史因素，也包括经济因素、制度因素和农民自身的因素［4］。丁君等从主体、供体和载体不可持续的角度分析了农村人口持续贫困的原因。“主体-供体-载体”这一解释路径对分析农民人口贫困和构建可持续扶贫模式具有重要的参考价值。但是，由于水库移民的特殊性，直接将这一思路用于分析水库移民贫困和应对策略有一定的局限性。因为，除了农村人口所遭遇的困境外，移民还受到搬迁和移民政策的影响，有的学者甚至将移民贫困解释为制度性贫困和介入型贫困［5-6］。笔者认为，影响移民贫困的主体、供体和载体有其特殊性。从主体的角度看，其不可持续既体现在移民综合素质上，也体现在搬迁对主体综合素质的负面影响上。因此，移民主体不可持续包括原生性不可持续和次生性不可持续。从供体的角度看，在水库移民项目中，供体不仅包括政府，而且还包括重要的利益相关者——项目业主。从载体的角度看，载体不仅包括安置区的自然环境，而且包括社会环境和市场环境。需要说明的是，主体因素和供体因素有时是相互交叉的，在分析中无法完全分开。譬如，移民文化素质与政府教育投入是相互联系的。笔者在借鉴上述研究的基础上，结合课题组的调查资料，分析制约库区移民发展的主体、供体和载体因素，全方位分析移民贫困成因。

1.主体不可持续

主体原生性不可持续是指搬迁安置后，移民及其后代的文化素质和技能水平得不到持续有效的提高，且存在依赖心理;次生性不可持续性是指搬迁导致移民原有的生产经验、社会关系网络的功能受到限制，难以得到发挥和提升。

移民综合素质在可持续生计重建中扮演关键的角色，文化程度高、技能水平高、能动性强、身体素质好等都是移民发展的前提。主体的原生性不可持续主要表现在这四个方面:第一，劳动力文化程度低，高中以上文化的移民非常少。调查结果显示:在库区18-60岁的劳动力中，初中文化(不含初中)以下的劳动力占64.6%，初中文化以上劳动力占35.4%，受过高中及以上文化教育的仅为8.1%。令人担忧的是，库区18-40岁的青壮年劳动力具有初中文化水平以上的只占29.4%。此外，由于家庭困难，部分移民子女不得不辍学或失学。以大化瑶族自治县为例，在校就读生就读率为95.8%，辍学率为1.7%，失学率为2.5%。第二，移民技能水平低，多数移民劳动力缺乏现代养殖技术和适应城镇就业的相关技能，缺乏创业意愿和承担风险的能力。在北景乡，有的养殖户由于不懂得罗非鱼的习性，在冬季迟迟不出售，由于气温急剧下降，导致大量罗非鱼被冻死，损失惨重。养殖户在遭遇气候灾难后，短期内无法收回成本，家庭生计重建难度大。第三，部分移民依赖心理严重，在生计恢复与重建中的能动性弱，把改善生活的希望寄托在外部的救济上，很少积极主动谋求摆脱贫困局面的方法。而且，部分移民以特殊公民身份自居，等、靠、要的依赖心理严重。第四，疾病，尤其是大病仍然是库区移民生计不可持续最大的风险。在调查中，移民总是清晰地记得那一串串惊人的医疗费用。一旦家庭劳动力中有人患上大病，对移民家庭而言，发家致富的目标就很难实现。整体而言，岩滩库区移民综合素质较低，成为他们恢复生产最直接和最主要的障碍。

对于非自愿移民而言，普遍存在主体次生不可持续性的问题。强制搬迁使移民元气大伤，社会资本和人力资本受到不同程度的损失［7］。岩滩移民采取的是后靠安置为主，外迁安置为辅的模式，仅少数移民外迁到宾阳和北海。因此，搬迁对移民社会资本的影响较小，原有建立在地缘和血缘基础上的社会关系网络能够继续维持。对于那些既有外迁又有后靠的村落而言，尽管存在社会关系网络瓦解，社会支持网规模下降等问题，但就致贫因素而言，影响较小。岩滩库区移民次生性不可持续最直接、最典型的表现就是人力资本失灵。他们原有的劳动、生产和管理技能无用武之地。虽然政府扶持移民发展种植业、养殖业和第二三产业，但对长期种植水稻的移民而言无疑是挑战，生产开发项目的失败与移民人力资本失灵有很直接的关系。

2.供体不可持续性

供体作为社会资源，是实现可持续生计的必要条件，它的有效供给和公平分配对库区的经济社会全面发展起着不可替代的作用。供体资源的不可持续是指在资源再分配的过程中，移民及所在社区得不到持续有效的资源供给。

第一，补偿机制与利益分享机制中存在的问题。在岩滩库区移民补偿实践中，存在六个结构性缺陷，即补偿标准低、补偿范畴窄、无形资本损失无法得到补偿、拖延赔偿、补偿费流失和移民对补偿资金管理和使用低效［3］。从国家建构的话语来看，水电开发是实现工业化、现代化和利国利民的“大好事”，但在传统成本-效益分配模式中，移民不属于利益分享群体，是水电开发的利益受损者。在当时的社会经济条件下，处于贫困边缘或陷入贫困窘境的移民遭遇了政府的“抽血行为”，他们的介入型贫困也就在“情理当中”。

从转型时期进入到统筹城乡发展阶段，政府对岩滩库区移民实行了新的土地补偿政策——耕地生活补助，即按照“淹多少，补多少”的原则逐年对移民实行补偿，直到电站停止运行。耕地生活补助实现了从以行政手段决定补偿到以市场机制决定补偿的转变。但是，耕地生活补助政策的结果是几家欢喜几家愁。耕地生活补助以电站淹没实物量统计面积为补偿依据，但统计面积与真实淹没面积有差距。一是部分村集体为减少征购粮任务虚报土地面积，而在实物量调查时，全淹村没有实际丈量淹没土地面积，而是以移民上报的数据为准。二是岩滩移民土地补偿只针对常耕地，而自留地和开荒地不纳入补偿范畴。实际上，在农业学大寨时期，移民开发了大量荒地，经过多年耕种后实际上变成常耕地，但没有纳入补偿范畴。以移民上报的土地面积作为耕地生活补助的依据导致移民实际收益与应有收益差距较大。对于那些没有虚报土地面积的全淹队而言，他们是幸运的，而虚报土地面积的村屯则为“自作自受”的行为不断到移民局“纠缠”。在这种情况下，耕地生活补助仍然无法满足部分村屯移民生存。在岩滩镇，同样是全淹屯，有些屯每月每人享受到240多元，有些屯则只有49元，相差近5倍之多。让移民感到最不满的是，有些淹没前耕地面积较少的队，现在淹征面积反而多。此外，在耕地生活补助之前，移民每年领取口粮补助，2007年的标准是每人每月44.1元。实施耕地生活补助后，部分移民领取的耕地生活补助低于口粮补助。根据在库区移民局信访股的了解，耕地生活补助最低标准无法满足生存和补偿面积“失真”是反映最多的问题。应该说，不公平的补偿政策，建立在不公平和不真实补偿基础上的效益分析政策都制约着移民生活水平的提高。

第二，基础设施和公共设施落后。由于补偿投资低，库区饮水设施、交通恢复项目建设标准低，当时甚至没有规划村卫生室等公共设施。搬迁后，虽然国家对岩滩库区进行了后期扶持，但这部分资金主要用于口粮补助，用于基础设施和公共设施的经费少之又少。以大化瑶族自治县为例，1992-2007年累计共约2亿元库区建设基金，但用于移民吃饭的开支约占85%，只有约3000万元用于基础设施建设和公共设施建设。2010年以来，岩滩库区遗留问题处理规划正式实施，库区的基础设施和公共设施有了很大程度的改善，但交通问题仍然是移民反映最多的问题。由于库区特殊的地质环境和自然环境，经常发生滑坡、泥石流等自然灾害，灾难过后常常出现道路中断现象。然而，依靠移民自身的能力无法对道路进行维护，而地方政府也没有专项维护经费，导致一些道路无法正常通行。笔者假期在库区调查时，就经常遇到因滑坡导致车辆无法通行而不得不步行的现象。

第三，资金不到位，规划不实施。1992年和1997年，国家先后两次增加了移民补偿投资，但仍然有少部分资金没有到位，这与政府将搬迁转变为移民发展机遇的理念是相违背的。其次，规划方案不实施也是导致遗留问题没有尽快得到解决的原因。以2010年开始实施的遗留问题处理规划为例，教育扶持和移民培训至今都没有启动。2009年以来，地方政府深入群众做了大量的宣传工作，移民也翘首期盼政府早日实施。但是，在“方案有了，资金有了”的情况下，规划迟迟不实施，地方工作无法开展，移民对政府的信任度降低。大化瑶族自治县一位移民干部抱怨说:真希望那些坐在办公室的官员能到库区去看一看。在这位移民干部看来，规划早一天实施，问题早一天解决，库区早一天稳定。

3.载体不可持续性

载体包括硬载体和软载体，硬载体是指移民生存的自然环境，软载体是指移民获得资源的社会、市场环境。载体的不可持续是指移民搬迁后，移民失去土地，社区自然环境无法得到有效治理;社区可行能力不足，获取资源的渠道难以维持;就业环境难以得到持续有效的改善。

第一，失去土地，成为失地移民。以淹没重点县大化为例，库区内的耕地从原来的约70000亩下降到5900亩，人均耕地面积仅0.15亩。其中159个村民小组没有耕地;44个村民小组人均耕地面积仅为0.01-0.1亩;43个村民小组人均耕地面积为0.1-0.2亩;26个村民小组人均耕地面积为0.21-0.299亩。失去土地后，移民主要依靠领取口粮补助为生，家庭副业因此也受到影响。在库区，规模性的家庭副业几乎没有，养鸡等家禽也主要是过年过节家庭食用。搬迁后，移民变成了失去土地且没有任何保障的“城镇人”，他们的生活已经完全卷入到商品化之中。他们是消费城镇化，而收入无法与城镇居民相比。

第二，电站建设导致的水土流失和内涝。电站蓄水后，大化瑶族自治县坍岸滑坡损失土地面积1168亩，内涝面积2833亩。由于水土流失和内涝没有得到及时处理，使受灾的移民生产无着落，生活没有保障，吃饭难问题更加突出，这对本来生活就贫困的移民来说无疑是雪上加霜。对于土地资源紧缺的库区而言，自然灾害无疑是在他们脆弱的身躯上插上了一把利剑。

第三，生计重建项目的失败。在失去土地的情况下，造田造地、开发水面和拓展市场成为移民生计最重要的载体。应该说，当时的移民安置规划设计者们看到了改革开放以来自由流动空间释放的发展契机，但他们在最贫困的地区设计出了最具风险性的生产安置方案，将生计资本存量低的移民推向了陌生的市场。不仅是移民，地方政府由于传统思维的束缚，面对变化莫测的市场也措手不及。根据广西电力工业勘测设计院的调查结果，岩滩库区移民造地161亩、种果8307亩、开发经济林28493亩、造林19016亩、库汊养鱼1185亩、鱼塘养鱼141亩、网箱养鱼1759箱、兴办或依托第二、三产业85个项目。然而，上述开发项目在投入了9397万元后，生计重建的目标并未实现，实际安置1006人。在生计恢复重建过程中，移民一直依靠口粮补助为生。

第四，社区可行能力弱。社区精英是社区发展的中坚力量，不仅可以带领移民致富，而且可以为村庄争取发展资源。从调查的情况看，社区精英在库区是屈指可数。一方面是移民在能力、资金、经验等方面同质性强，另外一方面是缺乏激励社区精英成长的环境。在乙圩乡巴追村，村支书韦德勇是一位典型的社区精英。2001年，他带领村民小组到各地参观学习，发动群众签订协议，统一从县信用社贷款了30万元作首期投资经费。2002年，全村建成4个库汊拦网养鱼场，拦网面积5000多亩，移民在当年就取得了可喜的收入。为使养殖业越做越大，巴追村成立了水产养殖协会，已发展到会员180多名。库区养殖业已经成为全村移民的“水上银行”。当然，韦德勇是为数不多的典型，也是库区农村发展所缺少的人才。

第五，生存小农遭遇陌生市场。以养殖、种植和第二三产业为例，在20世纪90年代就曾因产业雷同和管理经验缺乏而导致移民血本无归，小企业面临破产。此外，外出务工也面临挑战。一方面由于劳动力自身素质低，没有一技之长外出务工无法找到工作。另一方面，政府在库区开展实用技术、技能培训方面的投入不足，培训机构过少、过小、不健全。此外，大部分劳动力想参加技能培训，但由于没钱交培训费而无法参加学习。因此，要想发挥市场这一载体的作用，需要加强自身驾驭市场的能力，而这对移民而言是“奢侈”的。生存小农面对市场的利器就是培训。

三、库区移民可持续生计的路径

岩滩库区移民的贫困是主体、供体和载体不可持续共同作用的结果。因此，实现农村水库移民可持续生计需要主体、供体和载体三者的之间协调与均衡发展。在这三者中，主体是构建可持续生计的内驱力，载体是构建可持续生计的平台，供体是构建可持续生计的外驱力。良好的平台加上主体和供体的有机结合无疑是最理想的状态。笔者结合库区实际，尝试提出构建库区移民可持续生计的实现路径。

1.主体素质的可持续发展

笔者曾就培训和教育扶持至今未实施请教了参与规划编制的一位移民干部。他认为，遗留问题规划时与目前库区的培训措施和教育扶持存在重合的地方，为了优化资源配置才未实施。他还补充到，在编制规划的时候，谁都没有想到现在的学生能吃上营养餐。在这位移民干部看来，资金的优化配置是规划未实施的原因。笔者认为，这并不能作为不予实施的理由。首先，教育扶持和培训的资金来源于电价上涨的收益，是移民分享水电效益的一种方式，这部分资金必须用于移民。其次，库区教育部门和人力资源部门的资源有限，依靠资源整合手段无法承担如此之大的培训与教育扶持工作。从大化瑶族自治县移民局培训股了解到，三年来，培训股没有得到任何培训资金。最后，库区移民家庭落后于非移民家庭，而这些家庭的贫困很大程度上是搬迁引起的，因而移民及其子女享受“特殊”政策有其正当性。培训和教育扶持是移民提升主体素质最为重要的两个渠道，没有任何理由推迟实施或不实施。

对遭遇人力资本失灵的移民而言，技能培训必不可少。当然，培训不是“走过场”，培训的内容需要综合考虑移民的文化素质、技能水平、当地产业结构和移民地方性知识，要有针对性和实用性。为了提高培训效果和市场资格认证的需要，可借鉴的经验有:第一，依据移民需求和市场需求对移民进行菜单式和计单式培训，对就业培训技能机构实行面向全社会的招标制，对参与技能培训的移民政府给予一定的财政支持［8］。第二，加强对移民子女教育的投资。移民后代在移民研究和实践中往往是被忽视的群体。根据生命历程累积劣势的观点，虽然人们可能在社会阶梯内上下运动，但是通常那些生命开始时就掌握较多资源的人有更多的机会获得额外的收获，相反，那些生下来没有很多资源的人将会越来越落后［9］。与非移民的后代相比，移民后代所掌握的资源及所能获得收获的机会相对较少，他们输在起跑线上。因此，应尽快实施教育扶持政策，改变库区移民子女因家庭贫困而无法接受更高层次教育机会的命运。应该说，对移民进行技能培训是对人力资本失灵的补偿，属于补偿的范畴，是“理所应当”的，对移民子女的教育扶持是对移民搬迁负面影响的“事后补偿”，是政府责任所在和移民应有权益。

2.供体资源的可持续分配

第一，加大对库区基础设施和公共设施的投资力度。2010年以来，岩滩库区启动了大规模的基础设施和公共设施建设。这些项目的实施为改善库区人畜饮水、交通和医疗条件起到了非常重要的作用。但是，在调查中了解到，移民对屯级道路和连接四级公路的道路是最为关心的。而且，移民一直反映要加强对已建设道路的维护。基础设施和公共设施对移民生产生活的影响是直接的。譬如，由于交通不便，子女上学需要接送，耽误家庭劳动力工作时间。又譬如，外迁北海星星农场的一位移民深有感触地告诉我，要是在库区，他早就死了 (他患病被及时送往医院及时抢救成功，要是在库区，去医院不方便，乡镇医疗设备落后，他认为自己十之八九是无法抢救过来的)。北景乡的一位工作人员说到，从搬迁到现在，年年在修路，库区仍然是“部落”。因此，基础设施和公共设施的继续完善和维护仍然是地方政府工作的重点，刻不容缓。

第二，完善耕地生活补助。耕地生活补助的实施是岩滩库区遗留问题处理的一大亮点。但是，由于耕地生活补助是建立在“失真”的淹没土地面积基础上，因而该项政策是不充分的“淹多少，补多少”。当然，造成这种现象既有农民淹没虚报土地面积的“自作自受”，同样有当时统计粗糙和不对开荒地和自留地进行补偿造成的。在调查中了解到，现有的档案无法弄清楚当年淹没的真实数据，移民也无法提供证明的材料。地方政府和移民的呼声是，提高最低耕地生活补助标准，至少保证移民每人每天一斤米。笔者认为，为了减少移民与周边村落之间的横向对比差距，维护社会稳定，政府需要提高耕地生活补助的最低标准，确保失地移民“有饭吃”。目前，岩滩二期工程正在实施，工程投产后，岩滩水电厂的总装机容量将达到181万千瓦，增发电量将有效缓解广西电网缺电的紧张局面。应该说，二期工程的发电效益除了设备投入外，移民的牺牲也是必不可少的。从成本效益分配和移民分享水电经济收益的角度看，可以从二期发电收益中提取资金用于提高最低耕地生活补助标准，确保耕地生活补助低的移民每天一斤米。

3.载体的可持续发展

第一，开发水面资源，发展养殖业。目前，移民村的土地资源已经开发到极致，在陡峭的石山上移民都种上了玉米，库区唯一能利用的资源是水面。以大化瑶族自治县为例，尚未开发的水面有26436亩，可开发网箱养鱼37758箱。因此，需要在对移民培训的基础上大力发展水产养殖，发挥移民“靠水吃水”的优势。由于养殖业市场风险较大，因此需要延伸养殖产业链，使供需平衡，确保移民受益。

第二，实行教育移民。教育移民是指通过整合教育资源提高当地人口的教育水平，提高教学质量，使贫困地区或少数民族地区的青少年实现城镇就学、就业，并最终实现脱贫致富，促进地区的跨越式发展［10］。根据海南省的经验，教育扶持通过对贫困学生的补助，将贫困地区的学生集中起来接受教育，同时将其与职业教育衔接起来。该项工程的实施节省了岗前培训的环节，直接为学生进入工作岗位“修桥铺路”。从长远的角度看，教育移民不仅可以减轻贫困家庭的负担，达到扶贫的目的，而且可以提高当地人口素质，为农民脱贫致富奠定了良好的基础［11］。目前，岩滩库区已经开始实施了拆点并校工作，初步具备了向移民子女实施教育移民的条件。实施岩滩库区移民子女教育移民是人口梯度转移的重要手段，也是库区走出发展瓶颈的关键举措。目前，重庆开县通过政策激励试行了人口梯度转移，使贫困群众下山和经济条件较好的人口进城结合起来。浙江奉化同样采取的是易地扶贫人口梯度转移。对于岩滩库区而言，无法享受重庆作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的政策条件，同样无法找到安置点易地转移移民，因而教育移民是最可行的转移方案。

第三，加强社区组织建设，培育社区精英。社区组织在调节社区矛盾、获取社区资源和相互扶持方面具有非常重要的作用。基层党组织和政府机构要指导移民建立诸如互助协会、帮扶小组等组织，将个人、家庭和社区联系起来，规避权力博弈与斗争，增强社区治理效率。同时，应通过政策支持和优惠措施等手段，鼓励和支持社区精英发展特色产业和实现产业规模经营，从而带动移民走向富裕。

［1］吴荣标，贾晔.解决移民问题:关系广西全局发展的一项重大社会工程——对岩滩等八个库区移民安置情况的调查［J］.广西民族研究，1997年增刊.

［2］罗良林.广西大化瑶族自治县反贫困对策研究［J］.广西师范学院学报:自然科学版，2003(2).

［3］严登才，施国庆，伊庆山.水电开发与少数民族发展——以广西红水河岩滩库区移民为例［J］.广西民族研究，2012(2).

［4］丁军.构建可持续扶贫模式，治理农村返贫顽疾［J］.社会科学，2010(1).

［5］朱东恺，施国庆.水利水电移民制度研究——问题分析、制度透视与创新构想［M］.北京:社会科学文献出版社，2010.

［6］杨云彦，徐映梅，胡静，等.社会变迁、介入性贫困与能力再造——基于南水北调库区移民的研究［J］.管理世界，2008(11).

［7］严登才.农村水库移民贫困成因与应对策略分析［J］.水利发展研究，2012(2).

［8］杨涛.中国水库移民反贫困思考［J］.前沿，2005(8).

［9］成梅.以生命历程范式浅析老年群体中的不平等现象［J］.人口研究，2004(5).

［10］谢君君.海南少数民族地区教育移民研究［J］.广西民族研究，2012(2).

［11］海南省教育移民联合调查组.海南省教育移民情况的调研报告［J］.琼州学院学报，2008(2).