家庭农场经营模式的土地集中与流转机制构建

郭正模

家庭农场经营模式的土地集中与流转机制构建

郭正模

相对传统农户的农业经营模式，家庭农场的经营模式具有明显的一系列发展的优势和潜力。家庭农场发展面临的土地配置与流转机制问题为:农村家庭土地的财产化观念影响集体内部流转方式的家庭农场土地集中经营模式实现;农地有偿流转影响家庭农场发展对土地规模扩大的利益驱动力;家庭农场集约化经营面临实现集中土地和开发整理土地的投入费用支付问题;家庭农场长期稳定发展的土地产权交易关系缺乏法律和制度保障。应当针对以上问题提出对策，实现有利于家庭农场发展的土地流转机制和制度改革。

家庭农场;土地流转;土地制度改革;流转机制

一、家庭农场经营模式发展的经济社会背景和发展优势

2013年中央一号文件提出，积极支持和鼓励农用土地向专业大户、家庭农场、农业合作社和农业产业化经营实体流转。家庭农场是指农业生产的土地面积达到一定的规模，从事农业生产经营的主要劳动力为家庭成员，所经营的农产品大部分为供给市场的商品，农业生产的集约化程度达到一定的标准的农业经营单位。这次中央将家庭农场作为一种新的农业经营模式提出，符合发展市场化的现代农业的客观要求;是反映当前农村经济社会发展进入新阶段的重要标志;也是进一步深化农村改革和彻底解决三农问题的突破口。中央第一次明确提出了发展家庭农场的政策，引起了各界对家庭农场的广泛关注。目前全国各地正紧锣密鼓地开始家庭农场的标准制定、注册登记、管理制度建设，以及家庭农场的扶持政策和配套制度等一系列工作。家庭农场作为一种新型的农业经营模式，开始显露出其旺盛的生命力。

农业作为生产初级产品的实体产业，也是国民经济发展的基础性产业。但是农业也是一个典型的弱质产业，在我国，曾经长期延续着的小农经济的农业生产经营模式是导致农业生产力十分低下的重要原因。而计划经济时代所实行的集体经济体制，仍然未能使我国农业摆脱发展的滞后状态，反而造成农产品供给的全面短缺的格局。改革开放30多年来，集体土地家庭承包的农业经营体制成为我国农业生产的基本经营模式，对改变农业增长的停滞状况起到了促进作用。但是，传统集体经济的家庭承包经营模式也存在一系列问题，面临与现代农业的发展要求不相适应的诸多挑战。尤其是在我国工业化、城镇化、信息化发展取得长足进步之后，传统家庭经营的模式越来越难以适应市场经济发展的要求。

相对传统农户、专业大户、农业专业合作社和农业产业化企业等农业经营模式，家庭农场的经营模式具有明显的发展优势和潜力:首先，家庭农场以土地承包经营的家庭的财产权为基础，具有对农地的长期的使用权、经营权、收益权和继承权，是对农业家庭经营的延续与深化发展，有利于家庭农场主进行长期的土地和农业生产资料等投资，开展可持续的符合生态农业要求的集约化生产活动。其次，家庭农场作为独立存在的法人组织，农场主可以独立对生产经营项目进行决策、自主从事商业化的合同交易、通过抵押贷款和出让农业资产来灵活配置经济资源，以及更为广泛地参与市场经济的活动。此外，家庭农场从事生产专业化的适度规模经营活动，自有土地比重大、人工成本低，可较为充分地利用农村的本土社会资源、经营的产品与市场需求结合紧密，有利于农业资源配置的综合效率的提高。最后，政府通过对家庭农场的相对集中的公共产品、服务投入，尤其是农业先进技术与管理的推广，有利于农村经济的全面进步和综合发展的实现。政府通过重点扶持家庭农场来实施农业发展规划，推进农业现代化的进程，带动普通农户和其他经营主体，实现农业与新型工业化、城镇化、信息化的互动与协调发展。

二、家庭农场创立、发展的土地流转途径

农业土地资源的规模化、集约化、资本化利用是家庭农场发展的基础。改变目前的集体经济体制下的土地分散化、粗放化和非资本化的配置状况，通过农业土地的合理、有序流转和适度集中经营，是家庭农场发展、壮大的基本途径。

家庭农场 (本文讨论的范围限定为种植业，不包括养殖业、林业和渔业)的创立和发展需要具备一定的土地经营条件。目前我国多数农村中拥有较多数量土地的种养业生产经营单位的土地流转途径有以下几种情况:一是以农村集体经济组织内部的承包分配为基础的转包、代耕的流转。20世纪80年代初实现家庭承包制时，一些农户依靠原家庭人口分配方式取得了相对其他农户较多的家庭自有的承包地和宅基地。后来由于农村劳动力转移和农业税费主要通过土地面积征收，以及政府处罚土地撂荒的政策等原因，有部分农户倾向于放弃土地，有较多土地的农户就以转包、代耕形式接收了部分农户 (往往具有一定的亲戚关系)的土地，从事专业化程度较高的土地规模经营。二是在政府提倡的土地向种田能手集中的政策导向下，部分具有专业化生产的农户为了发挥技能优势和增加收入，通过代耕、转包、租赁方式接收了一些农户承包的土地以扩大规模，成为当地拥有一定土地规模的农业专业户。如四川省第一家种植业家庭农场——遂宁市绍兵家庭农场，即是当地的种植业大户，家庭承包地和租赁本村农户的土地共107.3亩，农场主要从事水稻、蔬菜种植与销售，平时的劳动力为夫妻及儿子、儿媳，农忙雇请工人。农场拥有8台农业机械。三是外来的业主 (公司)为了从事农业产业化经营活动，通过土地租赁、接受土地入股、承包土地经营等流转方式，集中一定规模的土地。21世纪初以来，由于政府大力推行农业产业化的发展模式，提倡建立“公司+农户”等农业生产模式，一些企业和业主采取与村集体签订土地租赁协议，或公司分别与农户签订土地租赁合同的方式，在一些乡村形成达到一定土地规模的农业产业化企业 (公司)。租让土地后的农户的劳动力往往外出打工，留家的劳动力成为公司雇请的农业工人，农户一般可以从公司经营活动中获取土地租金和工资等收入。一些地方则采取集体和家庭的土地入股方式，以获取利润分红形式的财产性收入。按照家庭农场的基本标准，只有前两类的土地使用经营单位可以转变为家庭农场。

三、农用土地流转有偿化的演变过程和效应

农业土地集中是我国实现农业现代化的必然趋势，推进农业土地的集中也存在把握机遇的问题。勿庸讳言，推进我国农业土地集中经营的最佳时期是在20世纪90年代。当时农户承包土地的税费负担普遍偏重，国民经济的高速增长导致的用工需求引导大批农民向城镇和二、三产业转移。当时许多外出转移农户往往有放弃对土地的承包经营权的愿望，最直接的目的在于减轻家庭依附于土地的许多经济负担。以至于当时在一些地方的农村，农户转包承包地都还有一定的困难，往往转包土地还要向接包的农户支付一定数额的农业税、集体提留款，托人代耕也要支付“代耕费”及种子、化肥、农药等费用。但当时的农村集体土地产权制度的改革和与人口城镇化有关的户口、就业、社会保障等制度改革却没有跟上，以致错过了这一农业土地集中的时机。21世纪以来，随着城乡土地制度的市场化进程加快推进，城市建设等土地征用、农业产业化经营的土地租赁等土地流转现象大量出现，加上政府为解决“三农”问题全面取消了农业税，并且陆续实行各种直接与土地面积挂钩的财政补贴，以及其他一些惠农政策，使农户与土地的利益联系程度大为提高，对家庭土地的财产观念和保障功能的认识也明显加强。从而也使农业土地的流转交易格局发生了逆转，开始出现农用土地使用权向有偿流转的模式的根本性变化。一些过去转包、出租了土地的农户，也有收回土地使用权的倾向。

不难发现，我国近十多年来农业土地的有偿性流转的效应犹如一把“双刃剑”:一方面，土地流转的有偿性使部分农户倾向于转让承包地的使用权以获取一定的报酬，从而加快了农业土地的集中和集约化经营程度，在一定程度上减少了农村土地的闲置和撂荒现象;另一方面，土地流转的有偿性也使稀缺土地利用的级差地租甚至绝对地租的特征凸显，增加了土地集中使用的成本，对土地流转起限制作用。近年来，不仅城镇非农业的建设用地的价格通过“招拍挂”方式节节上涨，在许多经济发达的地区，农用土地的租金在农业成本结构中的比重也不断攀升，对当地农业的产品结构变化造成一定的影响。如在有偿流转的土地经营背景下，粮食等低附加值农产品普遍退出了生产领域。据调查，四川省成都平原地区的农村，近年来每亩耕地的土地租金每年达到1000——1500元 (或以粮食1000斤以上市场价计价)，业主若生产粮食只能亏本，一般都利用土地从事蔬菜、水果、花卉、药材、苗圃等高复种指数生产和集约化程度较高的大棚等设施农业生产，或者将部分农用土地变相开发，以“农家乐”、观光农业园、度假村等方式从事非农业经营活动。据笔者调查，地处四川省邛崃市的某农业产业化公司租用当地数百亩耕地从事精细农产品生产，但采取三年种一季水稻的特殊轮作制度，原因在于长期种植蔬菜后的土地病虫害严重，需要灌水种植水稻一季后，才能够保证蔬菜等作物高产、稳产和减少农药施放。因此，土地租金对种植粮食的家庭农场的土地规模扩大起限制效应。

四、家庭农场发展面临的土地资源配置与流转机制问题

家庭农场发展面临着一系列问题与挑战，但就土地资源的市场化配置和流转机制而言，有以下一些问题亟需解决。

(一)农村家庭土地的财产化观念影响集体内部流转方式的家庭农场土地集中经营模式实现

农户普遍认为家庭对土地拥有私有财产化的物权，尤其是家庭拥有的宅基地，连带房屋更具有私有产权的性质。目前村集体组织或地方政府要求农户无偿放弃宅基地已几乎不可能。由于政策上已经明确了农户拥有对土地的长期使用权和家庭成员对土地使用权的继承性;在农村集体土地所有权与农户使用权的长期分离，以及农业税和集体提留款等土地负担消失的背景下，农村土地的集体所有观念日趋被淡漠化，传统的农村土地公有的意识形态与农村群众的普遍性理念认同渐行渐远。目前即使是在集体组织内部的土地流转或调整，其难度都明显高于20世纪90年代。此外，为数众多的外出务工的农户将家庭土地作为养老保险和维持生存的基本保障，即使长期脱离农村和以工资性收入为其主要收入来源，也普遍不愿意轻易和无偿地放弃土地。许多外出农村家庭即使将承包地和宅基地闲置或撂荒，由于怕政策变化等原因，也不大愿意流转给专业大户和家庭农场使用。我国多数地区的农村在第二轮承包土地调整时，已经明确实行了“生不增、死不减”的固定的土地政策，因此，再按照前两轮承包地的办法来实现农村土地使用权的调整已无可能性。

(二)农地有偿流转影响家庭农场发展对土地规模扩大的利益驱动力

家庭农场的土地扩张若采取在原集体成员范围内有偿转包的办法，或者采取向其他农户租赁的方式，租金的存在导致土地成本往往偏大，将迫使家庭农场经营的项目局限于经济作物或精细化农产品生产。家庭农场在扩大了土地经营规模后，其联动的人工成本、农业设施、生产资料等生产、流通费用也势必相应增加，边际成本很快达到与边际收益的平衡点。这无疑会影响家庭农场生产经营的利益驱动，尤其是要建立新的家庭农场。将普通农户转变为家庭农场经营的模式，土地流转出现的经济效益障碍会使许多农户却步。

(三)家庭农场集约化经营面临实现集中土地和开发整理土地的投入费用支付问题

在农户分散零星使用承包土地的背景下，家庭农场接收的土地往往难以保证与自有的土地连片分布，所能够集中的土地的质量和基础设施条件往往也得不到充分保障，需要家庭农场按照生产项目的需要 (如便于机械化作业和集中灌溉)进行不同程度的土地改造和开发整理。但家庭农场土地集中的空间位置调整涉及到复杂的土地产权关系，牵涉到其他农户的一些直接与间接的切身利益，实际的操作往往困难重重。土地开发整理的投入费用对家庭农场也是一笔较大的开支，但回收周期较长。

(四)家庭农场长期稳定发展的土地产权交易关系缺乏法律和制度保障

家庭农场虽然使用或租赁所在集体或其他农户的农用土地从事经营活动，但由于已经成为独立注册登记的法人单位，与过去的农户、专业户与集体的经济关系发生了变化。在村民自治的基层政权和经济组织的双重体制下，家庭农场的土地产权地位和使用经营的稳定性，存在和集体利益及其他成员发生矛盾及冲突的可能，如集体或国家需要为公共利益占用或使用农场的土地，或家庭农场所使用的其他农户的转包土地的契约关系发生变化，对家庭农场都是潜伏的风险和危机，对家庭农场的长期性经营活动及投资回收将构成威胁。调查发现许多农场主最担心转包的土地被转包户以各种理由要求提前收回，如外出打工年老后返乡需要土地自己耕种，子女等家庭成员增加，等等。

五、促进家庭农场发展的土地政策与措施

(一)通过申报、登记、注册等程序，确立家庭农场从事独立经营的法人资格，实行扶持发展的优惠政策。

目前工作的重点是按照自愿的原则，将符合标准的专业大户“升级”为家庭农场;将一部分以种养业为主业的个体私营工商业户转为家庭农场登记注册;引导一部分“假合作社”的专业大户名正言顺地转变为家庭农场，形成“家庭农场+合作社+农户”的组合关系。要根据有关政策，确立其利用土地使用权和房屋、大型生产工具等固定资产作为抵押进行银行贷款的合法地位。政府将家庭农场纳入行业化的管理渠道，建立家庭农场协会。将涉及家庭农场的土地整理、农用道路、水利等基础设施的建设纳入政府公共投资项目管理。家庭农场继续享受政府发放的对农户的各种农业直接性财政补贴，如粮食种植、良种、农机购置、柴油等补助，以扶持家庭农场健康、有序发展。

(二)大力推进土地确权工作，明晰家庭农场在集体经济组织范围土地产权边界和与其他农户之间的土地产权关系。

在目前开展的土地确权工作中，明确划定现有的农户家庭、村集体之间的产权关系。界定农户的宅基地、承包地的边界、面积和承包使用年限;完善和规范所经营的转包、租赁土地的合同与契约关系。要明确拟建立的家庭农场所拥有的各类型土地的产权关系;及时处理好过去签订的不规范的土地转包协议和合同，以及家庭农场与其他经营实体之间存在的土地代耕、租赁、抵押、入股、再转包等关系，尽量消除产权纠纷的隐患。通过明晰土地产权关系，保障实现家庭农场稳定的土地适度规模经营。

(三)积极解决家庭农场实现规模经营面临的转包、租赁土地的费用负担问题。

在目前土地流转有偿化的背景下，家庭农场要扩大土地经营规模就必然面临有偿使用的费用负担问题，尤其是对于从事粮食生产的家庭农场。目前较为可行的办法是由政府建立家庭农场发展基金，通过政府财政补贴的公共产品扶持方式，解决家庭农场的转包、租赁土地的有偿费用支付问题。

配合人口城镇化进程，创新农村集体土地产权制度和流转机制。随着人口城镇化进程的加快和户籍制度等改革的推进，大批进城农民工及其家庭成员的完全市民化问题已经列入议事日程。要实现一般转移农户的承包地、宅基地的永久性退出，必须以有偿的土地产权出让交易方式进行。由于多数农村的村集体缺乏经济能力，因此不可能由村集体来为个体私人经营性质的家庭农场无偿的提供土地资源。一般地说，可行的办法仅能由政府利用扶持农业的公共财力来完成。政府可以通过城乡建设用地增减挂钩、宅基地复垦耕地和市场出售土地指标的机制，使农户的宅基地财产化转变为农民定居城镇的资金或资本。以此机制为基础，在村集体组织范围内将已经“农转非”的农户的承包地永久的转让给现有的家庭农场使用，或集中土地支持一些有条件的农户建立新的家庭农场。应当在法律上确定家庭农场所使用土地的长期经营权和收益权，同时政府应当对这些土地实行用途管制，防止擅自改变用途将农用地转变为建设用地。

〔1〕郭正模.也谈农业土地规模经营与集中〔J〕.经济研究，1997，(11).

【责任编辑:王喜梅】

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1008－9187－ (2013)06－0106－04

国家社科基金2010年西藏特别重大委托项目“西藏地区重要高原农产品基地建设与扶持政策研究”(XZ1025)

郭正模，四川省社会科学院经济研究所研究员，四川 成都 610072。