乡政村治模式的困境与出路

张兴权

乡政村治模式的困境与出路

张兴权

自20世纪80年代农村实施以落实农户土地经营权为核心的家庭承包责任制始，政社合一的人民公社体制被取消,渐而形成乡镇一级设政权与乡镇以下村实行村民自治,二者并存的“乡政村治”的乡村治理模式。30多年的实践表明, “乡政村治”模式基本适应我国乡村治理,同时在具体运行中暴露了不少问题和不足,如何进一步完善和改进,事关新农村建设乃至我国政治体制改革大局。

乡政村治;乡村;村民自治

从20世纪90年代中期以来，农村、农业、农民问题日益成为人们密切关注和视为事关我国社会主义建设大局的重大问题。进入新世纪以来，尤其是从2004年以来，中央连续几年都以一号文件的形式将“三农”问题摆在突出的战略地位，推出了一系列强农惠农的政策措施， 对促进农村经济社会的协调发展产生了广泛而积极的影响，农村面貌随之发生了显著的变化。同时不可否认的是，各种问题亦随之而来，这就必然要求我们要认真审视这些新变化，以便探求更好的发展道路。毫无疑问，转型期的“三农”问题是一个包含经济、社会、政治等层面的综合问题,我们不仅要积极促进农业发展,农民增收,更应在深入观察了解的基础上,努力寻求适合社会转型要求的乡村治理的新模式,从而全方位地使“三农”问题得到有效解决,顺利实现我们的宏伟目标。

一

当前,我国正处在社会转型的关键时期，社会转型的方向日渐清晰，那就是由村落社会向城镇社会转化，由农业社会向工业社会转化，由农业文明向工业文明转化。伴随这种转变的不断提速,当前我国的乡村治理也就呈现出一种较为复杂的状况，对此我们应该要有个明确的认识。可以这样说,只有我们对目前乡村治理何以如此的缘由有了一个清晰的认识,那才有可能使我们在立足实践的前提下,创设出一整套顺应时代发展和切合乡村实际的治理机制。

新中国成立伊始,通过土地改革,基本上摧毁了我国农村传统的权力结构,并在此基础上,以渐次递进的合作化方式于20世纪50年代末走上了集体化道路,进入了政社一体的人民公社时代,直至上世纪80年代,由于“人民公社体制作为国家以阶级斗争为纲整合控制农村的方式,已经无法担当起发展农村经济和管理农村社会的职能”〔1〕。面对新的社会形势，我们开始主动改革，寻求新的适合时代要求的乡村治理机制。在各地不断摸索的经验基础上，1982年12月，全国人大新修订颁布的《宪法》中规定要设立乡镇人民代表大会和人民政府，随之，中央政治局通过《当前农村经济政策的若干问题》的决定，指出要对人民公社体制进行改革。1983年，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求撤社建乡，就此以家庭联产承包责任制和政社分设为主要内容的农村改革开启了。

随着乡镇基层政权恢复建立，农村改革逐渐地深入展开。1986年中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》对乡镇政权建设、改革做了全面部署，并对改革目标作出了预期。此后20余年,乡镇政权建设和改革基本上以简政放权、党政分开、政企分开以及整合乡镇等主要内容而展开、推进,作为国家最低一级政权,乡镇建设与改革从根本上说,是同上层体制改革密切相关的,受其制约的。由于各方面的原因, 乡镇建设与改革取得了很大的进展,但与当初预期仍有不小差距,比如在形式上,实现了政企分开,但是基层政府仍然在介入甚至直接干预经济活动,这虽然推动了经济发展,“但也使得经济发展与社会发展脱节,导致社会治理危机。”〔2〕进入本世纪,面对乡村治理的新困局,最为突出的是,经过30多年的改革,国家发展取得了举世瞩目的成绩,但与此同时农民负担依然过重,且严重影响到农村经济社会的发展,城乡差距两极化趋势加剧。为此,2000年3月中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,次年,国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》,2002年初国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》,在这几个文件的推动下, 农村税费改革展开试点工作。在此基础上, 税费改革全面启动,2006年全国实现了全面取消农业税。与此相对,身处农村综合改革历史背景中的乡镇政府目前正面临着如何定位、肩负何任、怎样运行等一系列复杂的问题,从一定意义上说,这些问题的合理而有效的解决,也是化解目前乡村治理困局的题中应有之意。

与此同时,村庄作为乡村治理当中一个较为重要的因素和环节，其自身组织和管理得到了相应的改进和发展。在政社合一的人民公社时期,村庄作为一个生产单位(生产大队或生产队)完全纳入了公社体制中,其运行根本上是为了执行公社下达的各种生产任务及其他任务。改革开放以来,由原来的生产大队或生产队恢复为村的村庄也在不断地发展变化着,并在实践中摸索出了一条适合自身的自我管理的模式即村民自治。1998年全国人大通过的《村民委员会组织法》对村民自治进行了规范,从而使得村民自治成为了乡村治理的重要组成部分和不可或缺的环节。虽然这种模式还存在一些不足和缺陷,但随改革的不断深入,必将得到不断完善,从而发挥出优化乡村治理,促进乡村发展的作用。

二

当前我国农村建设的主要任务是社会主义新农村建设,这个宏伟使命必然要靠乡村去执行、落实。从乡镇方面来说，这就要求乡镇政府要有较强的执行力,但自国家全面取消农业税,深化农村综合改革以来,乡镇政府由于各种原因自身问题重重,以其目前的状况,实难担此大任。对村庄而言，虽然它是新农村建设的直接受益者，并且新农村建设深受村民拥护，但由于在现实中，作为村民自治组织的村委会其运行的准行政化特征往往使其身陷既得不到乡镇的支持又引起群众的不满的两难境地。由此看来,乡镇政府改革如找不到突破,村庄的村民自治运行机制与乡镇的行政运行机制之间的对接在制度设计上找不到合理而妥善的解决，就有可能使社会主义新农村建设裹足不前,进而影响农村社会的顺利转型。那么,“乡政村治”的乡村治理模式在实际中具体存在哪些问题迫在眉睫需要解决？大致说来，主要有以下几个方面。

(一)乡镇政府的体制环境

在一定意义上说，乡镇政府所处的体制环境决定了乡镇政府的运行逻辑。乡镇政府作为最低一级国家政权，它是连接国家与社会的决定性环节，它的健康运行对国家整体发展而言无疑具有重要的意义。就乡镇政府的日常事务来说，大致可分为上级的事和农民的事。虽然这种划分没有严格的科学性，但也基本上能涵盖乡镇政府的日常事务。从理论上讲，对上级负责和对农民负责是一致的，但在实际中，两者的要求难免会有不同。在现行体制下，上级基本上控制了乡镇，从职位安排到业绩考核，从工作内容到工作过程，乡镇政府只能以上级命令为中心转。很多乡镇干部都表示涉及农民的事基本上都关系具体利益，因而也可说是实事，但上级的事，未必都是实事，甚至有时虚实难辩。但由于现行体制下，农民完全被排除在对乡镇政府及其干部的考核问责机制之外，这就必然决定了乡镇政府的运行逻辑，那就是一切唯上级是从，在完成上级任务的前提下，方有可能为农民解决一些理应解决的事情。在调研中，有些乡镇干部表达了这样一种焦虑，想为农民作点实事，但由于这些事基本不在上级考核范围内，干了白干，只能等到自己升迁无望，退休尚早的时候再说。而在上级考核指标范围内的大多又为虚事，但为了前途，也得当作实事来干。据此看来，目前乡镇政府之招受非议，乡镇干部之饱受指责，决非单纯个人原因，实为体制使然。

(二)乡镇政府内部运行机制

在形式上，在乡镇层面是党政机构分设的，且在原则上，党政也有分工，即党委是领导和决策机构，书记全面主持工作，政府负责执行党委决定，侧重抓经济工作。党委和政府之下，设有相关职能机构，这些机构大致可分为两类，一类为乡镇政府的内部单位，即乡镇党委政府直接管理的部门，如党政办公室、计划生育服务中心等；另一类为垂直单位，即这些部门设置在乡镇，名义上属于乡镇政府的职能部门，但实际由上级政府部门直接管理控制，如工商所、公安派出所等。但在日常运作中，党政是浑然一体的。并且由于在党委和政府之间的权力关系在根本上是一种授权关系，而非制度上的分权关系。客观地说，乡镇长虽有一定的权力，但这不是制度意义上的分权所赋予的，他在事实上最主要的职责是作为党委书记的第一助手，其权力大小完全取决于党委书记的授权。对于乡镇其他干部来说，从所担任的职务看似乎有一定职责，事实是他具体该负责什么亦由书记说了算。由此可见，在乡镇层面，实行的是党委书记一元化的领导体制。因此，乡镇的一切工作无论党务的还是行政的，无论是事业的还是社团的，都得根据党委的“中心工作”进行安排。尤其是在“敏感时期”几乎所有的乡镇干部都会搁置日常工作转而投身“中心工作”。这在事实上造成作为国家政权机关的乡镇政府难以预期的目标向农民提供必需的公共服务和公共产品，从而引起农民的不满。

与此同时，由于不断有一些部门被上划为垂直部门，且这些大多为公共管理职能更强的部门，一划为垂直部门，乡镇对其即无权过问，因而也就极大地弱化了乡镇提供公共服务和公共产品的能力，这无形中又为不明其中三昧的农民对乡镇发泄不满提供了口实。面对这种情况，大多乡镇干部均表示无可奈何。

更使乡镇政府感到进退两难的是，现有的财政体制严重制约了乡镇政府作为。由于理论上享有的事权与现实的财权不匹配，使得乡镇政府普遍有一种做事心有余而力不足的体会。

(三)村民自治的现实运行

村民自治是农民直接行使民主权利实现自我管理的制度安排。它的健康发展是我国民主政治发展必不可少的环节。总体上是好的，是积极的。但存在的问题也是较为突出的。就其现实的运行来说，主要体现在：一是作为村民自治组织的村委会的性质和功能定位。在理论上，这似乎不成为一个问题，但在现实中，由于农村的发展需要更大范围内的资源调配，这又不在村委会的能力范围，因而村委会不得不以行政化运作方式去谋求有益于农村发展的各种资源。反过来这又助长了上级行政部门以行政方式来实现对农村的控制。这就必然会导致村委会与村民的背离。理论界关于是“村民自治”还是“村委会自治”的讨论，反映的正是这个问题。二是村委会与村支部的关系。根据《村民委员会组织法》规定：村党支部与村委会是领导和被领导关系，在现实中，一方面，大多村支部尤其是村支书将这种领导被领导关系简单理解为，村支书可以领导村委会，将村委会当作支部的一个部门，包揽村委会事务，使村民自治流于形式，实质则成了村支书“一手遮天”；另一方面，有些村委会成员以《村民委员会组织法》为据，认为村委会应向村民负责，而不应向村支部负责，从而使得两者关系紧张。三是随着农村经济的不断发展，出现了一些致富能人和经济强人，如果由于某种原因这些人一旦没选入村委会，势必会对村委会的正常运转产生影响。四是一些传统势力和家族势力同样会对村委会产生影响。

(四)乡镇政府与村庄的对接方面存在的问题

严格地讲，二者秉承着不同的运行逻辑。但由于在乡村治理结构中都具有不可替代的地位。因此两者之间的合理对接的制度设计就显得极为重要了。就目前而言，两者对接方面存在的问题主要体现在：一是由于较为普遍地采用“村财乡管”模式，迫使村庄迁就乡镇，以行政化运行的方式去迎合乡镇，以便为村庄(有时仅仅是为了村委会主任或成员)利益得到好处。二是由于国家的强农惠农政策的贯彻落实在根本上要依靠乡镇政府，由于有些项目的执行缺乏必要的监督，在落实过程中透明度不高，如一位乡镇工作人员所说，有些项目有些钱“给谁不是给，为啥一定要给你”，可见，在这种情况下，村庄要真正想从国家政策中受惠，博得乡镇的好感无疑是最为便捷的方法了。三是目前大多乡镇推行乡镇干部管片和包村制度，其初衷是为了更好地带动农村发展。这些干部带着上级的授权，肩负落实各种强农惠农项目的任务，是实现乡镇与村庄的有效互动的重要渠道。但在现实中，他们的作用发挥由于缺乏制度性规定，往往事与愿违，甚至有人称他们为“上边派下来的官老爷”。

(五)新近出现的诸多社会组织对乡村治理的影响

近年来随着农村经济社会的不断发展，为更好地适应社会主义市场经济对农民提出的新要求，一些社会组织应运而生，并且在农村经济社会发展的各个方面日益发挥着它们的作用，如何进一步引导它们的发展，进而把它们整合到乡村治理的有机结构中，无疑是一个值得高度关注的问题。

三

我们清楚当前制约乡村治理的因素不尽于此，但着眼农村社会的顺利转型和“三农”问题的系统解决,理顺乡村治理体系,无疑具有重要的地位,甚至在一定意义上,合理且高效的治理是实现我们各项农村社会建设的必要前提。综合我们的走访调研情况,提出如下建议:

一是进一步深化乡镇政府机构改革,合理设定工作部门,明确职能事项,加快政府建设的制度化进程,使乡镇政府的工作完全纳入法制化轨道,逐步做到政务公开化，逐步提高依法行政的能力,进而作到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,实现人民政府为人民的宗旨。就目前来说要作到,首先要对乡镇党委和政府之间的职责要进行制度性规定，进而完善乡镇层面的责任机制，在制度建设上要将农民的评价纳入乡镇的业绩考核中，作为评价乡镇工作的重要组成部分；其次明确各职能部门的责任负责机制,理顺条条管理和块块管理之间的关系,避免日常管理中的部门利益化倾向，以及各部门之间有功就争、有失就推的情况的发生；再次要加强乡镇政府的服务功能建设，乡镇政府的首要职责应从发展经济转向提供公共产品和公共服务，要转变工作重心,我们在调研中发现相当一部分乡镇都不重视教育医疗卫生等事务,这有违乡镇设立政府的初衷。确立公共服务型政府，就要加强政府内部以公共服务为中心的制度体系建设，使政府工作围绕公共服务展开，切实肩负起公共责任；再其次在乡镇与村庄关系上，要从制度上合理安排两者的地位和工作关系。就我们看来，目前普遍存在的这几种现象应尽可能避免，第一，不要强求村庄“麻雀虽小，五脏俱全”，组织健全固然是好事，但是否需要健全，应根据实际情况来定。实事求是地说，有些村庄就那么几个人就可将一切工作完成，无需为健全几推几选，增加成本；第二，不宜操控村委会选举，但一定要尽指导之责，更不能不顾村民意愿靠财政供养村干部，村干部报酬应由村民民主决定，以防村干部既不为乡镇政府做事亦不为村民服务；第三，不要过度干预民间社会组织事务，要善于跟它们沟通，引导它们发挥有助于乡村治理的正能量。

二是要注重农村自治的进一步完善,乡镇党政对村支部和村委会的领导和指导方式方法要结合实际进行创新,完善乡镇对接村庄的工作机制。鉴于村委会作为村民自治性组织,它的“选举是社会主义民主建设的一个重要组成部分,也是城乡基层政治民主和社会稳定的基础和保障,因而倍受党和国家重视”〔3〕,所以,乡镇与村之间的工作衔接必须要将尊重村委会的法定权利摆在突出的位置。在村两委关系方面，积极探索更有效的工作机制，目前许多地方推行的两委交叉任职模式，不失为是一种有益的尝试。要积极引导村庄大力发展集体经济，为更好地完善村民自治构筑坚实的经济基础，对各种新型合作社经济要加强扶持和引导，集体经济的不断发展会为基层民主的有序进步提供坚实的保障。

三是积极培育扶持各种社会组织的健康有序发展,并将它们吸纳到乡村治理的有机结构中，从而形成由乡镇党委政府主导的，乡镇党委政府、村支部、村民委员会、社会组织以及村民相协调的多元互动机制，各方面齐心协力，共同推动农村经济社会的不断发展、进步。

总之，我们要在实践中不断总结经验不断创新，在党的正确领导下，积极推动农村综合改革，优化乡村治理，我们的宏伟目标就一定会变为现实。

〔1〕〔2〕赵树凯.乡镇治理与政府制度化〔M〕.北京：商务印书馆，2010.20,32.

〔3〕胡盛仪，陈小京，田穗生.中外选举制度比较〔M〕.北京：商务印书馆，2000.155.

国家社科基金一般项目“国家认同与青海藏区社会稳定研究”(11BZZ030)

张兴权，青海民族大学政治学院教师， 青海 西宁 810007。

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1008-9187-(2013)05-0102-04

【责任编辑朱凤霞】