社会立法亟待提速和补课

■刘武俊

中国特色社会主义法律体系已经形成，而完善中国特色法律体系依然任重道远。党的十八大报告提出：“加强重点领域立法”。社会立法应当成为当前和今后一个时期的立法重心。相对于日趋完善的经济立法和蓬勃发展的文化立法，社会立法严重滞后，社会管理法律体系依然有待进一步完善。客观地讲，我国现有的社会法体系相当薄弱，远远不能适应社会管理体制变革的需要。加强和创新社会管理就必须加快社会立法步伐和完善社会法体系。加强社会建设，需要加快社会领域的立法进程，完善社会管理法律体系建设，更需要注入法治的思维和强化法治的观念。

一般而言，社会法体系通常包括社会组织法、社会主体行为法、权益保障法、社会保障与社会救助法、社会争议调处法等部分。就当前社会建设的现实而言，我国应当将社会救助立法、社会福利立法和社会组织立法作为健全社会法体系的重中之重。同时，要提高现有社会法规规章的立法层级，改变法规、规章乱如麻而社会法律却屈指可数的现状，下大气力精心制定几部社会建设领域的基本法。笔者建议，当前社会立法要重点加快社会救助法、儿童福利法、社区工作法的立法进度，尽快解决在社区救助、儿童福利保护和社区工作等方面的立法欠账问题。

抓紧制定《社会救助法》，尽快终结《社会救助法》8年难产的怪象。社会救助是社会建设非常重要的一项常规工作，也是社会保障制度的重要内容，有必要制定专门的《社会救助法》予以规范。尽管我国现行的社会救助政策已基本完备，但与法制化、科学化的要求尚有差距，最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律，难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。遗憾的是，《社会救助法》两次列入全国人大常委会的立法计划，但法律草案历经国务院常务会议两次审议均未通过，迄今仍未能提交到全国人大常委会审议，这不能不说是我国社会立法的一个遗憾。《社会救助法》不仅是社会保障体系的支架性法律，也是整个社会法部门起支架性作用的重要法律，不仅关系到社会救助制度的规范化、法治化运行，而且影响到整个社会保障制度的法制化建设。

当前,社会救助领域问题重重、乱象丛生，处在“名不正言不顺事不成”的尴尬境地。部分地方社会救助资金保障不足；医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助和自然灾害等临时救助制度缺乏法律法规依据；现行各项社会救助的规定过于原则,缺乏统一的社会救助内容和标准，申请社会救助的渠道不畅通。实践中，由于缺少统一规范的制度，救助对象收入无法准确核定。社会救助政策落实的关键在于准确核定申请人的家庭收入，城乡低保对象的收入情况都是动态的，现在有不少地方对家庭收入的核查，主要是主观判断和根据基层单位审核的意见，主管部门缺乏行之有效的核查方式，无法对申请人多元化的家庭收入进行准确核查，申请人瞒报被发现后，惩戒机制不健全，导致无法从根本上避免骗保、死人吃低保等问题的发生。这些问题都有待通过立法的形式从制度层面予以解决或者规范。

究竟是什么原因导致社会救助立法进程的缓慢，有专家分析认为，一是对该法涵盖的内容有分歧。是综合性立法还是专项立法，是完美立法还是渐进立法，这一争议困扰着该法进程。二是一些专项救助并不成熟，如医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度还在实践中摸索，其管理与运行机构与最低生活保障制度存在着较大差异。三是管理体制及职能分工尚未真正理清。社会救助涉及多个部门，各部门均想将自己负责的相关工作纳入法律，但如果步调不能一致，救助立法进程就会放慢。希望有关部门从社会救助事业的大局出发，切勿以部门利益之争耽误立法大计，尽快达成基本共识，形成立法合力，强力推动社会救助立法进程。当前急需制定一部能够解决社会救助共性问题并使以最低生活保障制度为核心的生活救助制度走向定型的法律。社会救助的立法不仅应明确实施救助的原则和范围，而且应该明确政府对公民进行救助的义务和责任，以及明确救助的对象，即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。社会救助顾名思义就是要发挥全社会在救助中的力量，实际上社会救助工作已经趋向社会化，社会救助应当充分调动民间组织参与的积极性，让社会的归于社会，放手交给民间组织去办，政府可以通过购买公共服务等方式支持。

早在上世纪90年代的第八届、第十届全国人大常委会都曾将时称《社会救济法》的立法工作纳入五年立法规划。此后经社会各界讨论达成共识，将其更名为《社会救助法》，并于2005年开始起草。2008年，中国政府网全文公布该法征求意见稿。之后不见下文。直至2010年“两会”期间，又有96名全国人大代表联名提出“建议制定《社会救助法》”的议案，重新获得社会各界的高度关注。《社会救助法》始终“千呼万唤仍未出”。值得欣慰的是，去年10月，民政部部长李立国在十一届全国人大常委会第二十九次会议上表示，《社会救助法》已列入全国人大的立法工作计划。历时8年的《社会救助法》立法工作将有望正式破题，该给法律体系打上“社会救助法”的补丁了。

抓紧制定儿童福利法，为儿童权益保障撑开法律的保护伞。河南兰考曝出民间收养儿童发生意外的悲剧，凸显了儿童福利立法的缺失，制定儿童福利法刻不容缓。从长远来看，要解决弃婴等问题，必须建立正规的儿童福利制度，并以法律的形式明确下来。目前中国的儿童面临“三无”的尴尬局面：没有专业的儿童福利法，没有专门的儿童福利专业化人才，没有普及的儿童设施规划。儿童的福利保护还没有真正提上日程，儿童福利体系建设还是停留在道德层面，口号多、行动少，空喊口号，没有落实。

儿童的权利最重要的是生存权，包括生命安全权和生活保障权。受保护权也是儿童享有的重要权利，主要指儿童享有不受歧视、虐待和忽视的权利。儿童还享有发展权和参与权。发展权主要表现在儿童有权接受教育，以促进其身体和心理等各方面的健康成长。如未成年人保护法中“学校应当尊重未成年学生受教育的权利”以及义务教育法中“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年……依法享有平等接受义务教育的权利”等条款就是发展权的充分体现。参与权主要是指儿童有参与家庭、文化、社会生活的权利，有权对影响他们的一切事项发表自己的意见。关于儿童的参与权，我国未成年人保护法、婚姻法、民事诉讼法、刑事诉讼法等都有相关规定。如未成年人保护法第52条规定：“人民法院审理离婚案件，涉及未成年子女抚养问题的，应当听取有表达意愿能力的未成年子女的意见。”

儿童特别是留守儿童意外伤害不简单是家庭问题，更是暴露公共管理和公共福利设施严重缺失的问题，深层的原因是儿童福利保护立法的缺失和儿童福利体系建设的滞后。当前国际社会高度重视儿童福利立法。1989年，联合国通过了《儿童权利公约》，旨在保护儿童权益，为世界各国儿童创建良好的成长环境。目前，包括中国在内的192个国家加入了该公约。以英国为例，1918年国会通过的《妇女及儿童福利法案》，规定由卫生部核发津贴补助。现在要求给每个家庭最大的孩子每周20英镑，其他每个孩子每周13.2英镑，获得资格是未满16周岁，或者满16周岁但是在接受相关培训。另外，父母离婚或父亲死亡的儿童，还可领取特别津贴。美国是世界上仅有的两个未加入联合国《儿童权利公约》的国家之一，但其有一套较为完整的儿童权利保障法律。政府设置了专门的儿童保护机构儿童局。一旦发现虐童案件，会由警察或儿童保护方面的政府雇员首先将孩子带离现场，将其安置在临时的社区庇护所，然后由司法介入。此外，美国大部分州都有自己的举报法，有举报义务的人员如果发现了虐待行为却不报告的，会被处以罚金或短期监禁。有时还可能承担民事责任，赔偿因为他们不报告而给儿童带来的伤害。澳大利亚从20世纪70年代开始颁布《1975年家庭法法案》和《儿童和青少年法案》使其儿童权利保护趋于成熟。为保障儿童各项权利进一步得到落实，新南威尔士州还专门制定了《儿童和青少年委员会法》，组建了儿童和青少年委员会，负责推进和监督社区儿童的整体安全、福利和幸福状况，监控由儿童提出或代表儿童提出的投诉趋向，对影响儿童的事项组织专门调查等。日本早在1947年就制定了《儿童福利法》，发展中国家泰国1992年颁布《小学学校午餐基金法》，以法律的形式保障学生午餐。

依法保护儿童福利是政府的基本责任。尽管我国有一部《未成年人保护法》，宪法也有保护儿童的内容，但是对儿童的福利保护都过于原则不够具体。有关儿童保护的一些法律原则、理念口号需要变成行动、变成规则、变成标准，变成措施，就不能只停留在道德说教上，而要落实到立法层面。抓紧制定专门的《儿童福利法》势在必行。据报道，由民政部牵头起草的儿童福利条例初稿已经完成，针对儿童成长中遇到的各类风险如大病、残疾、被遗弃等，今后有望建立预防、发现、干预机制，拟建儿童服务机构，配备专人承担儿童保护工作。不过，先出台行政法规性质的儿童福利条例依然属于权宜之计，条件成熟时应当制定作为儿童权益保护基本法的《儿童福利法》，对儿童的各种具体福利予以全面的保护，并从程序、机构、法律责任等方面将儿童福利保护落到实处。

抓紧制定《社区工作法》，让社区工作有法可依。社区是各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的聚焦点,也是社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。有必要尽快将社区立法提上重要的议事日程，为和谐社区建设撑开法律的保护伞。

建议修订完善城市居民委员会组织法,适时出台社区管理条例,以立法形式重新明确街道办事处的地位,明确新形势下社区居民委员会、社区、街道的定位、职能、组织体系、队伍建设等,理顺三者之间的关系。社区工作立法的核心是要处理好政府与社区的关系，科学界定社区的责权利，将政府不该管、管不好的事情从基层政府职能中剥离下来还给社区。

敢为天下先的深圳不愧是先行先试的改革典范。深圳率先制定实施社会建设促进法规，《深圳经济特区社会建设促进条例》已于2012年3月1日起正式实施，这是深圳社会建设的“基本法”，亦是全国首个社会建设法规。

该条例的突出特点是体现政府、市场、社会共同治理的新格局。“市政府应当”这一表述在《条例》中反复出现，说明对政府而言，社会建设更多的是强调责任、义务，对市民来讲，着重保障权利，在此基础上实现权利义务的对等。政府管理的重心不是“管住”而是“放活”。政府向社会组织购买服务，探索社会组织直接登记制等，都是“放活”的做法。社会组织和公众是社会建设的主体，社会的事就要放手让社会去干。政府将手收回来，将权放出去，才能充分调动全社会的积极性，形成政府、市场、社会共同治理的新格局。

据报道，去年7月《贵阳市城市社区工作条例》立法调研工作启动，将城市管理的“贵阳经验”固化为地方性法规。在全国性的社区工作法律法规出台之前，各地不妨多向深圳、贵阳取经，因地制宜，加快本地社区工作的立法进程，依法推进社区建设。当然，全国人大常委会及国务院也要将全国性的社区工作立法作为社会立法的中心，抓紧研究制定全国性的《社区工作法》和《社区工作条例》，为社区工作撑开法律的保护伞。

一言以蔽之，社会立法亟待提速和补课，该给现行法律体系打上社会法的“补丁”，加快社会救助法、儿童福利法、社区工作法的立法进度，尽快解决在社区救助、儿童福利保护和社区工作等方面的立法欠账问题。