让信访在法制轨道上进行

文/林 圻

让信访在法制轨道上进行

文/林 圻

2012年12月26日，市十三届人大常委会第三十八次会议表决通过了《上海市信访条例（修订草案）》，市十三届常委会立法项目正式收官。

信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，从来不是法外之地。早在1993年10月，市十届人大常委会就制定了《上海市信访条例》，2003年8月，市十二届人大常委会对其进行了修订。近年来，信访工作面临着新的形势和任务，对《条例》作进一步完善被提上议事日程。经过有关方面的共同努力，《条例》如期修订完成。新《条例》充分体现了本市信访工作实践探索和理论研究的成果，进一步推进了信访工作的制度化规范化法制化建设。

信访反映诉求，也是参政议政

中央《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出，新时期信访工作以切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐为目标。通过信访渠道，强化民意征集，是信访工作的趋势，也是《条例》修订的导向。据市信访办统计，仅2012年1月至10月，建议意见类信访事项就占来信、电子邮件总量的33%，市信访办也相应成立了专司人民建议征集和处理的部门。为此，《条例》要求各级国家机关建立、健全人民建议征集制度，“通过信访渠道，征集、梳理、分析信访人对社会公共事务提出的建议和意见”；“信访人提出的建议、意见，对国民经济和社会发展、改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关国家机关给予奖励”。

保障有序参与，提高信访工作水平

做好信访工作是创新社会管理的重要方面，尤其需要社会协同和公众参与。在本市的信访工作实践中，有的区县、部门引入了律师、心理咨询师提供法律服务、心理咨询，有的方面引入了社会帮困组织和志愿者为信访人提供社会关爱、解决实际困难，有的区县组织干部和有关人员代信访人提出信访事项，形成了“群众张嘴，代你跑腿”的局面，提高了工作实效。对此，《条例》第九条予以了充分肯定，对社会有序参与信访工作作了原则性规定，并为实践中的进一步探索留下了制度空间。

制度引导，解决“泛信访化”难题

《条例》修订过程中，基层信访干部反映，信访程序与诉讼、复议等程序边界不清，与有关业务工作的办事程序也有交叉，降低了信访工作资源的合理配置。审议过程中，不少常委会组成人员提出，必须引导信访人通过诉讼、仲裁等程序去解决问题，防止通过信访途径获得法外利益。为此，《条例》按照诉访分离的思路，规定对于有权通过诉讼、仲裁、复议等途径进行救济的，要求信访人按照相关程序寻求救济，不作为信访事项受理。此外，考虑到行政程序制度的不断完善，大量行政事务类事项必须按照相应的行政程序处理，《条例》规定对应当通过行政许可等行政程序办理的事项，也要依照法定程序向有关国家机关或者机构提出。

信访权利有边界，受理程序有终结

国务院《信访条例》搭建起了信访受理、办理、复查、复核等一套完整、严密、科学的信访工作程序，明确规定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。实践中，一些信访人怠于行使申请复查、复核的权利，在申请期届满后又以同一事实和理由提出诉求。对于此类情形，是简单地不予受理？还是把工作做细、做实，建立起比较科学的核查机制？为了化解这一突出矛盾，本市探索通过严密的程序，全面审查此类信访事项，形成化解方案，促进疑难信访事项的解决，维护信访人合法权益，受到了国家信访局的肯定。《条例》对此加以明确肯定，并进一步要求，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关在作出不予受理的决定后，还应当对信访人做好说服、解释工作，维护和谐稳定；对缠访、闹访等非正常信访行为的应急处置作了增补性规定，禁止以信访为名，在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关；对于信访人违反《条例》规定，妨碍信访秩序、工作秩序、社会秩序和他人信访权利的，《条例》要求有关国家机关工作人员及时予以劝阻、教育，不服从劝阻、教育的，由公安机关依法予以警告、训诫或者制止。