移民综合监理专业工作质量管控的实践与探讨

席景华，刘 琳，邓 益

(中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

我国于20世纪80年代引入、90年代以法律的形式推行的建设工程监理制度，在工程建设管理中发挥了重要的作用。借鉴建设工程监理和世界银行项目管理的做法，我国在水利水电工程移民安置管理的工作中也引进和推行综合监理机制，并在长江三峡、黄河小浪底、尼尔基、万家寨等大型水利水电工程中实施了移民综合监理。移民综合监理制度的引入，在我国大中型水利水电工程移民安置的管理工作中发挥了重要的作用，并取得了显著效果。近年来，随着科学发展观的深入，移民综合监理企业也逐步实行精细化管理，越来越多先进、科学、便于操作且有助于增强企业竞争力和促进企业生存的质量管控方法得以推广使用。

中国水电顾问集团成都勘测设计研究院(以下简称“中水顾问成都院”)历来十分重视移民综合监理专业的质量管控工作，也是最早参与承担移民综合监理工作的单位之一。早在1998年就受四川省使用世界银行贷款的安宁河流域农业资源开发项目领导小组办公室的委托，启动并开展了四川省西宁河晃桥水电站和漫水湾水利工程的移民监测评估工作。近年来，成都院认真贯彻ISO9001质量管理体系和中国船级质量认证体系，监理水平和监理效果得到了显著提高，获得了有关各方的高度评价。良好的工作效果得益于狠抓质量管控工作，尤其是移民综合监理内部的安全生产和移民工程安全监督管理方面的成绩更为突出。2011年，成都院移民综合监理专业获共青团中央和国家安监总局联合表彰命名“全国安全生产示范岗”称号。

2 移民综合监理的主要内容

与建设工程监理一样，作为移民安置监督评估两项工作内容之一的移民综合监理也属于国家强制推行的制度，是靠行政手段和法律手段在全国推行的，因此，在强制性、服务内容、监管授权和准入等方面，移民综合监理具有与建设工程监理相同的特点。

目前，移民综合监理专业技术规范正在研究制定的过程中，但其主要工作内容已在《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令，以下简称《移民条例》)明确。按照《移民条例》的规定，移民安置监督评估的内容包括对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估 。在此基础上，参照建设工程监理，通常认为，移民综合监理是对移民搬迁进度、移民安置质量和移民资金的拨付和使用情况等方面进行监督管理，同时辅助做好信息管理、合同管理及协调工作。

2.1 移民搬迁进度监督管理

对于移民搬迁进度的综合监理，通常理解为倾向于宏观层面的总体进度的监督管理，其对象主要为所有移民安置、兑现补偿项目和移民工程建设项目完成情况形成的综合形象进度。

移民搬迁进度成果主要体现在移民安置实施进度报告(报表)、工程监理报告和现场形象面貌等方面。因此，监督管理的主要要求为按照事前预警、事中控制、事后处理和综合平衡的原则，对比审核工作计划、查对移民安置进度报表、现场巡查核实移民安置进度、掌握移民安置进度形象面貌、对比分析评判移民安置总体进度等。

2.2 移民安置质量监督管理

对于移民安置质量的综合监理，通常理解为倾向于宏观层面的综合质量的监督管理，其对象主要为移民安置实施方案、实施标准和移民工作的合法、合规性等，这有别于工程建设监理中的质量控制。

移民安置质量成果主要也体现在移民安置实施质量报告(报表)、工程监理报告和现场形象面貌等方面。因此，监督管理的主要要求为坚持质量第一、预防为主的原则，查对规划设计报告和工程建设报表(监理报告)、巡查访问移民安置实施方案、现场抽查测定移民安置实施标准、掌握移民安置质量形象面貌、对比分析评判移民安置综合质量等。

2.3 移民资金的拨付和使用情况监督管理

对于移民资金的拨付和使用情况的综合监理，目前较为一致的理解是指依据批准的移民安置规划设计概算和资金计划，监督各级移民管理机构移民专项资金的流向。

移民资金的拨付和使用情况主要体现在各级移民管理机构财务报表、银行对账单和原始拨款凭证等方面。因此，监督管理的主要要求应按照专款专用的原则，查对各级移民管理机构财务报表、抽查银行对账单和原始拨款凭证、对比分析评判移民资金拨付的及时准确情况和使用的合法合规性情况等。

3 质量管控的原则、目标及要点

3.1 质量管控的原则和目标

我国高度重视移民权益的保护和工程建设质量，制定了一系列的法律和规章制度，明确要求监理单位应当严格按照有关规定对移民搬迁安置质量和工程质量实施监理，并指出监理单位对职责范围内出现的质量问题要承担相应的监理责任。因此，在水利水电工程建设征地补偿和移民安置的过程中，能否做好移民搬迁安置监管工作是衡量移民综合监理单位工作质量优劣的重要一环，也是监理企业立足之本。

作为以咨询服务为核心的监理企业，同样适用最基本、最通用的企业管理八项原则，即“以顾客为关注的焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于实施的决策方法、与供方互利的关系”。

在其质量管控工作中，监理企业应突出坚持质量第一、积极主动、客观真实、服务至上的原则：

(1)做好监理管理和项目监理的宏观策划，建立与企业文化和企业管理制度相适应的质量管控制度，建立系统管理方法对组成系统各个过程以及各过程之间的接口加以管理和控制，避免管理职责不清、出现真空、相互推诿和扯皮；

(2)建立激励制度，鼓励全员参与到质量管控工作中，形成全员参与的文化氛围，使质量管理成果得到有效转化，内部资源配置能力进一步提升，促进质量管控制度进一步健全；

(3)加强监理工作的过程和工序控制，避免“死后验尸”的最终检验方法。在建立工作过程中，层层把好质量关，发现问题，及时解决，避免形成既定失误和错误事实，造成浪费和损失 ；

(4)坚持重大决策要以事实或正确的信息为基础，通过科学、逻辑的分析作出正确的判断，避免盲目、主观拍板的决策；

(5)坚持遵纪守法、客观公正、积极主动的工作准则，促进移民安置工作更加规范化和标准化的顺利完成，达到移民安置规划目标。

3.2 质量管控的要点

对移民综合监理监督管理的移民搬迁进度、移民安置质量和移民资金的拨付和使用情况等方面进行监督管理，监理工作涉及的审核对比审核工作计划、查对移民安置进度报表、现场巡查核实移民安置进度、掌握移民安置进度形象面貌、对比分析评判移民安置总体进度等形式，即为综合监理专业质量管控要点。包括：

(1)移民综合监理大纲、细则的编校审；

(2)移民综合监理工作计划(策划)制定；

(3)移民安置实施资料(报表、报告)收集制度的制定和执行；

(4)财务报表、银行对账单和原始拨款凭证收集制定、采集和存档；

(5)现场巡查；

(6)走访记录；

(7)日志大事记；

(8)监理报告、文函编校审。

4 质量管控的方法

做好专业质量的管控工作，至少应该包括制定标准和工作方案，投入生产运营，以及检查控制等环节。而全面质量管理活动，则离不开总结、改进和赶超等提高过程。借鉴美国质量管理专家戴明博士提出的PDCA循环闭环式管理理论，质量管理体系是以领导管理、资源管理、监理服务、测量分析和改进等四大主要过程建立的。中水顾问成都院将移民综合监理专业的质量管控工作按照策划(P-Plan)、实施(D-Do)、检查(C-Check)、改进(A-Action)四大过程不断循环，使质量体系得到不断的持续改进。其中，策划和标准化是循环过程的重点(见图1)。

图1 PDCA循环图

4.1 策划(P)(领导管理过程)

移民综合监理策划，即根据组织方针和委托要求，为本企业监理专业和承担的监理项目明确监理效果，并建立必要的目标和过程。包括明确监理咨询服务宗旨、目标定位和任务；设定监理目标；以及提出监理方法措施等三个步骤。

移民综合监理是一项以技术为主的咨询服务工作，其质量管控的策划工作应以监理企业技术负责人为核心展开，依据监理项目招标文件和委托监理合同的规定，结合监理企业的实际情况，确定监理专业的质量目标，制定监理工作质量管控方法、措施和流程。确保质量管控工作顺利实施，并建立定期质量策划工作制度和一事一策划的工作制度。

4.1.1 制定企业的技术标准文件

制定企业的技术标准文件，明确监理咨询服务宗旨、目标定位、工作内容和方法。如制定《移民综合监理导则》、《移民安置综合监理定期报告编制导则》等。这是监理企业核心技术和创新能力的体现，是企业竞争的制高点 ，应作为企业质量管控的首要任务。制定企业的技术标准，要适应国家标准、行业标准、地方标准，同时也要满足顾客要求，也就是监理工作成果和效果既要符合政策的有关规定，又要满足顾客需求和期望的特性。同时，在做好技术标准文件制定的过程中，还应注意移民安置为政府行为和移民综合监理双委托的特殊属性。作为双委托的组成部分，省级人民政府和省级移民管理机构既是地方标准的制定者，又是移民综合监理企业的顾客。

企业技术标准的制定，由监理企业技术负责人组织、专业生产部门和市场发展部门参与，在上一年度出台的新规定、新要求和顾客需求的基础上制定。实行定期质量策划制度。考虑到监理企业规划发展周期和水利水电工程移民安置实施周期较长等因素，定期质量策划一般以年度为单位。主要包括以下几方面内容。

(1)服务宗旨。规定本企业移民综合监理人员应按合法、合规和实事求是的原则处理各方关系和移民安置事务，维护各方合法权益。

(2)工作依据。从任务、成果和评判等方面明确本企业移民综合监理的依据，以便工作中区分和采集。

(3)工作目标。根据移民安置管理规定和结合建设监理目标，确定“控制”、“管理”、“协调”等移民综合监理工作目标。

(4)组织机构。结合本企业的管理模式，明确不同委托需求和任务规模情况下的组织机构，提供责任分明、决策迅速、人员灵活、利于交流、分工细密、快速高效等多种效能的组织机构备选。

(5)岗位职责。设置不同组织机构模式下的人员配置和岗位职责。

(6)工作内容及方法。针对移民安置实施对象和内容，设定监理工作进度、质量、移民资金拨付和使用、合同、信息及协调等方面控制和管理的内容，并明确工作深度，包括巡查面和频率，访问对象和内容，样本户比例和指标，统计对象和统计单位，等等。

(7)工作流程。包括内部工作流程和外部工作流程。内部工作流程应明确基础数据、现场形象面貌的采集，监理过程文件和监理产品的运行管理等流程；外部工作流程在阐述各方工作关系和监理与各方的协作、配合及报告等工作流程。

4.1.2 编制监理投标文件及监理细则

参与监理投标文件(主要为监理大纲)和实施项目的监理细则编制。

监理投标文件的核心问题主要是反映提供技术服务水平高低的监理大纲，它是衡量投标监理单位企业素质、技术水平和管理水平的综合性文件。与监理投标文件相似，作为指导监理部和规范各有关单位与监理协作的技术文件，同样需得到委托单位的认可。因此，监理投标文件和监理细则，应作为企业质量管控的重要任务。编制监理投标文件和监理细则，应注重内容全面、重点突出、切入实际、先进合理的原则，尤其是监理投标文件，更要体现出认真细致、科学严谨的特点。同时要突出本单位的优势，突出地反映本单位监理人员的业务特长、经验、判断能力、创新思路和监理单位的资质条件、信誉、监理经验等 。

监理企业技术负责人，安排编制监理大纲和监理细则，并审核监理大纲与招标文件的匹配性，审核监理细则与监理大纲和监理合同的匹配性，包括宗旨、目标、范围、内容、方法、措施和监理组织及主要制度等，实行一事一策划制度。同时，还应针对投标做成、做好以下三方面的策划和掌控工作：

(1)监理技术。主要包括监理人员配置、机构设置、监理方式方法的合理性、可行性，以及相关监理业绩和企业技术力量水平。

(2)商务。主要包括报价与监理工作内容和方法的匹配情况，报价项目的完整性，以及报价的依据、单价及构成等。

(3)综合部分及总监考核。包括企业资质、业绩、财务状况、及信誉水平，以及总监理工程师在评标期间，招标人考核总监对本工程监理控制重点难点的认识及对策、对本项目监理工作实施的管理思路、主要措施等，同时考核总监的口头表达、应变等能力。

4.1.3 制定移民综合监理部工作制度

制定各项目移民综合监理部工作制度，明确机构设置与职责、制度与管理办法、管理流程等。如制定《监督评估项目现场管理暂行办法》等，要明确本项目的岗位设置和职责分工，并制定安全生产、信息传递及档案、现场办公、综合监理日志、现场巡查、安全保密、现场车辆调度管理、应急救援等工作制度。落实对外联系、产品登记、设备登记、印章保管及使用、预算、定期总结等管理事项。并安排专人负责安全生产、质量监督和信息档案等管理工作。

这部分工作由项目总监负责，包括落实监理职能、监理人员、工作流程、关键节点、激励措施等，并按照监理企业标准审核有关工作制度。实行一事一策划制度，主要是针对新增监理任务，由项目总监负责、企业技术负责人指导、专业生产部门和企业发展部门参与，对不同地区、不同政策、不同任务下的监理工作进行定位和策划。

4.2 实施(D)(监理服务过程)

移民综合监理的实施，即按照预定的计划，在实施的基础上，努力实现预期目标的过程。在这一阶段除了按计划和方案实施外，还必须要对过程进行记录，确保工作能够按预定计划实施。同时建立起数据采集，收集起过程的原始记录和数据等项目文档。

监理企业实行的是项目管理制，实行总监负责制，监理项目部是临时机构，由各管理部门和生产部门抽调人员组成，除监理大纲编制的实施工作由企业技术负责人组织，各职能部门人员参加外，其余监理工作的实施都由监理部负责。因此，移民综合监理质量管控的实施工作主要集中在监理部人员上，监理部应根据监理企业年度的质量目标、质量管理方案，全面实施监理服务职责(三控制、两管理、一协调)。

4.3 检查(C)(分析、检测、测量)

移民综合监理的检查，是对监理服务质量的验证。监理企业应对监理管理、监理服务进行有计划地检查和测量，以验证监理管理、服务质量是否达到标准、满足要求，这也是避免质量管控工作流于形式的重要手段。

依据确定的监理专业质量目标和质量管控方法、措施和流程，确保质量管控工作顺利实施，监理企业应分层次、分重点安排移民综合监理的质量检查工作，同时做到细致化和常态化：

(1)监理部对日常监理工作的检查由项目总监负责，包括监理人员是否到位，监理资料是否及时收集，监理访问巡查记录(日志、大事记)是否及时准确，监理评价和监理报告是否客观真实等，并检查是否符合质量管理体系文件要求。

(2)由监理企业技术负责人负责对监理大纲、细则的审核和对监理部移民综合监理工作质量的检查。其中，对监理大纲、细则的审核主要为监理大纲与招标文件的匹配性和监理细则与监理大纲和监理合同的匹配性，实行一事一审；对监理部的质量检查主要为检查监理部的工作状态，表现为对移民综合监理关键环节、重点项目和重要工作制度的执行情况进行内部审核，实行定期审核(也就是内审)，并检查是否符合质量管理体系文件要求。

4.4 改进(A)(持续改进)

对移民综合监理质量的改进，通过检查、整改进一步提高监理管理、监理服务质量，是对监理工作质量的提升，有利于增强企业竞争力和促进企业生存。大致可分两类情况处理，一是总结经验，对已被证明有成效的措施，要进行标准化，制定成工作标准，以便以后的执行和推广；二是吸取教训，对于方案效果不显著的或者实施过程中出现的问题，进行总结，为开展新一轮的PDCA循环提供依据，尤其是移民综合监理质量管理的决策。

质量管控的改进工作由监理企业技术负责人主持，根据各项目检查情况和质量体系内审报告，总结贯彻质量管理体系一年来取得的成绩和不足，提出改进、纠正和预防的措施，评价质量管理体系的符合性、适宜性、有效性，这是质量管理体系持续改进最重要的管理规程，必须做好计划和安排。

对管理评审提出的改进、纠正、预防措施，由企业负责人组织，督促企业职能部门、现场监理部进行落实，企业质检部门跟踪检查，达到质量管理体系持续改进的目的。

5 结 语

中水顾问成都院结合长期从事野外生产的工作特点，在经过几年有效地运行ISO9001质量管理体系和中国船级质量认证体系后，把质量工作与安全工作紧密结合，突出成都院移民专业技术和移民工程技术领先的特点，狠抓质量标准、管控体系和安全生产制度的建设与落实，创新移民综合监理质量管控模式，全面推动移民综合监理的技术发展与质量控制，使移民综合监理管理水平、监理服务、社会公信力都得到了显著的提高。目前，中水顾问成都院所承担的移民综合监理工作的项目有：金沙江向家坝水电站、雅砻江锦屏一级水电站、黄河积石峡水电站和炳灵水电站、大渡河安谷水电站等项目的移民综合监理工作。由于质量管控工作到位，移民综合监理质量管控工作得到了进一步规范，在出色完成生产任务的基础上，连续多年保证移民综合监理质量可靠，并实现安全生产无事故的目标。

在移民综合监理专业工作中，中水顾问成都院认真贯彻ISO9001质量管理体系和中国船级质量认证体系，使监理人员深刻理解质量管理的内涵。提高贯彻企业制度的自觉性，并按照PDCA循环闭环式管理理论，强化质量管理过程的参与和控制，避免了质量管理工作流于形式，并全员参与质量认证审核过程，保持质量管理的持续改进，使移民综合监理服务质量不断提高，经济效益和社会声誉不断提升。

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