集社会智慧，促科技发展——全国政协十二届一次会议“科技创新”提案解读

顾承卫

(上海科技管理干部学院 上海科技政策研究所，上海 201800)

每年一度的“两会”是国家政治和经济生活中的重大事件，且对整个社会发展与经济运行情况产生深远影响。2013年全国政协第一次会议上，来自全国各地的科技行业委员认真履行职责，积极建言献策，提出了很多与科技行业发展相关的提案，体现了中国科技界参政议政的积极性，引起业界关注。政协会议期间，共收到科技类提案148件，这些提案集成了社会各阶层人士的智慧，代表了我国当前及今后一个时期科学技术事业发展的趋势，同时值得软科学研究者进行认真思考和深入探究。

一、提案总体情况

政协第十二届全国委员会第一次会议期间，共收到提案5641件，经过审查，立案5254件，作为委员来信转送有关部门研究参考70件，并案、撤案317件。从总体上看，这次会议提案内容丰富，涵盖了社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明各个领域，集中反映了经济社会发展阶段性和长远性重大问题，以及事关群众切身利益的实际问题，反映了人民群众对美好生活的新期待。表1是本次会议提案分布结构情况，表2是近四年来科技提案情况。

表1 全国政协十二届一次会议提案情况

注：根据提案审查委员会审查报告数据制表.

表2 2010～2013年全国政协会议科技提案情况

从表2中可以看到，近年来科技类提案在数量上保持总体稳定并略有上升的态势。从科技类提案关注的问题看，不难看出：

(1)科技发展在国家经济社会生活中的地位有新的提升，创新驱动发展成为国家发展的新战略，科技创新成为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，被摆在了国家发展全局的核心位置。

(2)科技体制改革问题一直是全国政协会议的热点问题，并且逐渐显现从关注微观、具体领域的改革转向关注宏观、科技体制整体改革的趋势。

(3)企业在科技创新中的主体地位得到彰显。越来越多的委员建议，采取各种措施，促进我国企业成为技术创新、研发投入、科研组织和成果转化应用的主体。

(4)科技经费的使用效率问题越来越重要。近年来国家科技投入很大，同时经费的使用效率也越来越得到关注，如何克服科研经费使用中缺乏透明度、效率不高、在某些领域甚至出现严重浪费的弊端，促进科技资源的合理配置，推动我国科技事业的健康发展，已经成为社会各界高度关注的重大问题。

二、2013年部分科技创新提案分析

2013年全国政协会议科学技术界代表有112人，中国科学技术协会代表有43人。涉及科技创新的提案有148件。从绝对数量上看虽然不是很多，但是从内容上看，却涉及了中国当前及今后科学技术事业发展的主流方向，并揭示了中国科技发展的热点领域和焦点问题。从全部提案看，很多问题的解决也部分依赖于科技的发展进步，以提供更加先进有效的技术手段。

科技创新提案内容包括实施创新驱动战略、加快国家创新体系建设、推进科技服务业发展、促进科技成果转化、加强农业科技创新和科普工作、加强知识产权管理、建设规模宏大的创新型科技人才队伍等。一段时间以来，中国正努力实现“集成创新和引进消化吸收再创新”，但一些关键经济门类仍受制于高新科技瓶颈，这个问题在政协会议上受到了委员们的高度关注，并积极建言献策。

1.加快创新体系建设

中共中央总书记习近平参加全国政协委员联组讨论时，首先选择了科协、科技界。他在发言时强调，实施创新驱动发展战略，是立足全局、面向未来的重大战略，是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题、增强经济发展内生动力和活力的根本措施。

这次政协会上围绕“实施创新驱动发展战略，加快国家创新体系建设”，委员们提交了很多提案，科学技术类提案中就有三分之一左右涉及创新驱动发展的相关问题。对于怎样加强科技创新、发展创新驱动战略，许多委员在提案中建议：加强科技创新宏观管理，进一步科学界定多个政府部门的科技管理职能，减少职能交叉重复；鼓励和支持地方加快建设各具特色的区域创新体系；改革科技奖励和科技评价制度；建立科学咨询委员会制度，为科学决策提供参考；加强开放式创新体系建设，加强地方科研院所创新能力建设，提高国家创新体系的整体效能，形成国家科研机构与地方科研机构在市场机制下的分工协作；建立科学合理的科技项目管理制度，建立互联互通、共建共享的科技项目统一申报平台和科技项目管理平台；提升科技计划项目相关信息的公开透明度，有效管理科研经费；进一步加大对基础研究的投入，提高基础研究经费的分配比例，合理确定竞争性项目经费的比例，加大力度原始性科学研究；加强科技人才尤其是青年人才的培养；建立国家原始创新基金，核心共性技术基础研究基金。

提案还建议，应进一步加大优惠扶持力度，支持企业自主创新，引导企业提高研发资金占销售收入的比例；创新开放多元的科技投入机制，拓宽科技发展融资渠道；调整国家宏观科技管理体制，规范科技投入，完善监督、评审体系；提升国家高新开发区自主创新能力，加快推进“国家实验室”建设；创造公平开放的创新环境，最大限度地调动广大科技工作者的积极性、主动性，激发全社会的创新活力。

2.促进科技成果转化

科技的发展、科技成果的转化离不开对科技服务业的支持。今年科技类一号提案就是九三学社中央提交的《关于加强我国科技成果转化的提案》，提案说，我国存在科技成果转化的法规和政策不够完善，企业创新意识淡薄，科技服务体系薄弱，科技成果转化资金不足等问题，建议摸清当前我国科技成果转化的真实水平，杜绝在“成果转化”名义下纵容甚至变相鼓励非法仿制、抄袭外国产品的现象；完善“政金产学研用”合作模式的长效机制，鼓励各类人才跨界流动；支持研发与转化集成的创新型企业；由政府主导建设一批综合性科技成果转化公共服务平台等。

部分提案建议：推动科技与经济紧密结合；成立国家级科技金融创新中心，完善财政、税收制度，推出多种形式、不同组合的税收优惠政策；制定有利于高科技产业发展和风险投资发展的政府采购政策，创新促进科技与金融结合的财政投入方式；研究组建独立运营、市场化运作、专业化管理的科技银行；探索建立知识产权质押融资的风险补偿机制，制定科技保险补贴经费制度，创建中国新产业技术产权交易所；完善科技成果转化相关政策；完善支持科技发展和成果应用转化的财税、金融、产业技术和人才政策，创造公平开放的创新环境；进一步明确政府在科技成果转化中的定位；修订《科技进步法》和《促进科技成果转化法》及实施细则；建立科学规范的科技成果转化前景评估体制；完善各类人才跨界流动的激励政策和知识产权保护政策；促进多元化科技服务机构的发展，大力发展科技中介服务机构；发展专业孵化器，支持海归人才创新创业；建设和完善一批综合性科技成果转化公共服务平台；规范科技服务市场，完善行业自律和信用评价监督体系。

3.加强知识产权管理

加强知识产权保护，加大知识产权的执法力度，对于鼓励创新、维护公平的竞争环境十分重要。2013年有10多件提案涉及知识产权管理保护、专利审议以及重大经济科技项目知识产权保护等内容。这些提案建议：国家制定知识产权管理工作的指导意见，强化知识产权管理制度，对政府、行业、企业、高校和科研机构、服务机构等各类主体的知识产权管理工作进行系统部署；整合知识产权管理和公共服务平台，推动知识产权战略更加深入有效实施；实施企业知识产权管理标准化工程，积极推广《企业知识产权管理规范》国家标准；提高标准化工作与经济、产业、技术发展的融合性，建立层次分明、科学成套的标准体系表；结合我国现代产业构建的需求，推动标准化工作与重大关键项目的实施融合，发挥标准化的引领作用。

在推动农业科技创新、加强科普工作、促进农业现代化发展方面，相关提案约有14件。这些提案建议：加大农业科技政策资金扶持力度；进一步深化农业科技体制改革，落实农业科研院所改革的配套措施；不断增加国家农业科技投入，增设农业方面的国家重点实验室；着力打造农业科技创新的信息化平台，进一步完善建设农业科技推广的信息化服务体系；加大科普经费投入，在科研规划、项目申报中给予科普工作适当倾斜；加强科普设施建设，支持科普产业园建设，建立科普人才培养激励机制。科技类提案还就完善院士制度、期刊管理等科技相关工作和地理测绘等提出了建议。

4.信息通信产业是重点关注产业

在这次全国政协会议上，信息通信产业发展同往年一样是重点关注领域，而在信息通信产业中“宽带中国战略”也成为焦点问题，见表3。信息社会的发展以宽带网络建设为依托。由于信息基础设施建设跟不上，制约了我国相关信息产业的发展。目前，信息消费正逐渐成为扩大内需的新引擎，宽带建设是全面引燃信息消费的基础。作为国家的基础性建设，宽带普及率将极大地影响我国四化同步、信息安全、战略性新兴产业、智慧城市等方面的发展进程。因此不少来自通信、互联网企业的代表强烈呼吁，需要有国家层面的宽带战略出台，政府也应该有明确的法律和条文，让宽带成为像水、电、煤气一样的基础设施之一，成为普遍服务的一项内容。提案中“国家战略”作为一个关键词被反复提及。温家宝总理在政府工作报告中也提出“积极推动信息化和工业化融合，加快建设新一代信息基础设施，促进信息网络技术广泛应用。”期待两会之后会有相应的政策出台，人们盼望呼吁多年的“宽带中国战略”能实质性落地，护航行业发展。

表3 部分热点科技提案

5.建设科技人才队伍

建设创新型国家，关键在人才，尤其在创新型科技人才。没有一支宏大的创新型科技人才队伍作支撑，要实现建设创新型国家的目标是不可能的。世界范围的综合国力竞争，归根到底是人才特别是创新型人才的竞争。谁能够培养、吸引、凝聚、用好人才特别是创新型人才，谁就抓住了在激烈的国际竞争中掌握战略主动、实现发展目标的第一资源。

因此部分委员建议：开阔视野，创新机制，推进载体建设，吸引海外高层次人才回国创新创业；从政府服务、融资体系、环境优化等方面入手，建立多元化的专业人才创新创业扶持体系，鼓励科技创新；建立创新创业专业人才表彰奖励制度，激发全社会的创业激情和创新潜能；多管齐下，加大引进外国人士来华学习；创新机制，提高博士生创新能力；统筹规划，突出重点，完善机制，加强农业科技人才队伍建设；加强新型农民的科技培训，加强和改进全国基层农技人才培养工作；进一步完善高校产学研合作体制与机制，提升教师参与产学研合作的积极性；鼓励全民创业创新，推动技术进步，扩大内需。①

三、对委员提案工作的建议

人民政协是有效汲取全国各族各界人民宝贵智慧，同心同德，群策群力，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的重要政治形式和组织形式。而对于政协会议上的委员提案工作，以及提案的办理工作，我们有这些建议和期盼。

1.建议加大政协会议提案的公开比例

每年全国政协会议期间，会把部分代表的提案在中国政协网上以“提案选登”的方式向社会公布。这次会议公布了342件提案的内容，占全部提案的6.06%。从表4来看，近六年来提案公开情况越来越好，但是从公开的提案占提案总数及占立案总数的比例来看，仍然偏低，均不足一成。②

鉴于这种情况，我们建议加大提案内容公开的程度，除了事关国家机密的事项，所有的提案最好都能全文公开，让更多的人了解社会热点焦点问题，了解国家政治经济生活的未来走向，这也是满足公民知情权的一种需要。对于学者而言，提案公开能获得更多的资料、数据等作为研究工作的基础。

表4 2008～2013年提案公开情况

2.建议委员加强调研，多方沟通交流，提高提议案质量

委员们在酝酿起草提案前，应当与社会各界、包括公众与研究专业机构加强联系沟通，深入基层，深入群众，把准社会发展的脉搏和人民群众真正关心的问题，选好题，找好切入点。这样才能避免一些严重脱离实际的“荒唐提案”、“雷人提案”的出现。科技界的委员们应该加强与软科学研究机构的交流合作，听听建议，汲取智慧。软科学研究机构是一种智库性质的专业研究机构，专门从事与经济、科技、社会发展相关的战略研究、规划研究、政策研究、管理研究、体制改革研究、科技法制研究以及技术经济分析、重大项目可行性论证等课题的研究，对党和政府的工作重点、社会经济发展和改革开放的难点、人民群众普遍关心的热点都有较好的把握。科技界委员与软科学研究机构的互动合作中，可以把一部分软科学研究的优秀成果转化为提案，这样做对于出精品提案、增大提案被采纳的概率、打造科技界参政议政的平台、发挥软科学研究机构的决策咨询作用、促进我国科技事业发展等各方面，都有较大的意义和价值。

3.建议提案承办单位开门办案，有效借助科技智库的智慧

科技提案的承担单位，在办理提案过程中也应当积极与软科学研究机构合作沟通，听取意见和建议，提高提案办理的科学化水平。欧美发达国家都普遍地在政府机构中设立了专门的科技咨询部门，形成了较完善的科技支撑决策机制。另外还有大量的民间智库，给政府部门出谋划策，十分有助于保障政府决策的民主性和安全性。我国的科技智库以软科学研究机构为核心和主体。承办提案的相关部门，在办理提案时如果能让软科学研究机构也参与其中，发挥专长、贡献才智，对于提升决策的民主化、科学化将会起到意想不到的作用。对于软科学研究机构而言，提案中涉及的很多问题可以作为深入研究的课题，应该展开有针对性的探索和思考，努力研究时代发展中的“真”问题，成为各级政府部门科技决策及创新管理中的重要参谋者。

4.允许和鼓励提议案中体现出不同利益群体的意志和主张

虽然从根本上说“两会”代表们代表人民的利益，但是人民中也有不同的利益主张，从政协提案和人大议案中可以看出，有些代表和另一些代表的建议是相悖的，这反映出不同群体的利益诉求。例如，苏宁董事长张近东和百度李彦宏的提案都是关于VIE(协议控制)的，但两人的观点却是截然相反。张近东呼吁加强对VIE模式的监管，认为VIE模式对行业发展、对国民经济安全会产生重大隐患；李彦宏则建议给VIE松绑，在投资并购审查、牌照发放等方面，取消对VIE结构企业的限制，给予完全的国民待遇。

基于不同的出身、利益，两会上出现不同的、甚至相反的建议，显示了不同利益群体的意志和愿望。这是很正常的现象，要客观理性对待，不必感到意外和恐慌。每个代表、委员表达出了他所代表的那部分人群的心愿和要求，才是一个合格的代表或委员，而不可能代表全体国民的利益诉求。政协的宗旨“交流、交锋、交融”，体现的也正是这样一种理念和精神。因此，国家相关职能部门在制定政策、包括科技政策时，要全面考虑统筹兼顾，照顾到各方利益，尽量以大多数人利益为出发点和依据。

我们认为，提高人民政协参政议政的实效性，关键在于提案工作必须在“重要问题”和“普遍关心的问题”上下工夫。因此，开门办案、集成全社会的智慧、听取智库建议，是当前最为切实有效的途径。

注释：

①提案主要内容参考《科技日报》等相关报道.

②本文所用提案方面数据均引自各届政协会议全国委员会关于提案情况的审查报告，并进行计算和加工所得.