秦巴山区城乡统筹发展的主要问题及对策:以安康市为例

赵思敏

(西北大学城市与环境学院，陕西 西安 710127)

中国经济进入高速增长时期，城乡差距、贫富差距和区域差距三大差距逐渐扩大，城乡差距作为三大差距之首成为影响社会稳定的重要因素，要缩小城乡差距，统筹城乡发展成为主要途径。国内关于城乡统筹的研究集中在城乡统筹现状及影响[1-2]、城乡统筹发展思路、路径和对策[3-5]、城乡统筹评价指标体系[6]、城乡统筹规划编制[7]、城乡统筹与各学科的结合等研究[8-9]。已有研究多集中在平原地区和发达地区，尽管近几年对西部地区的城乡统筹发展研究逐渐增多，但研究多集中在以特大城市为核心的城乡统筹发展上，对以大、中城市为结点的山地地区研究较少，山地地区的特殊性导致其他地区的城乡统筹发展模式可借鉴性不高。安康市位于秦巴山区，山大沟深，用地紧张，自然灾害频发，山区贫困问题突出，作为国家南水北调的水源保护区，生态环境保护要求高，发展和保护矛盾突出。无论地理特征或经济发展都具有山区代表性，因此，以秦巴山区为研究范围，以安康市为研究对象，试图探索山区城乡统筹发展模式。

1 安康市统筹城乡发展的主要问题

1.1 经济发展相对落后

经济总量基数较小，虽然发展速度不断加快，但在全省排名仍显落后。安康经济总量小是发展较为落后的直观体现(图1、图2)，其与秦巴山区交通条件不便关系密切。因此，结合实际，选择适合的经济发展模式是实现经济快速发展的前提。经济发展的交通瓶颈，区域竞争力提升，产业类型选择、产业链延伸和产业空间布局等问题是城乡经济发展的关键。特别是产业发展方向的确定，直接关系经济发展与环境保护的协调。

1.2 异地城镇化现象明显

安康城镇化水平较低，异地城镇化现象明显。2009年，城镇化水平为33%，低于陕西平均水平10.5个百分点，全市户籍人口 303.57万人，常住人口 266.06万人，至少 37.51万人在外地长期居住，异地城镇化明显。

因此，推进城镇化进程时，选择适合当地城镇化发展的途径和模式至关重要。区域建设用地缺乏，本地城镇吸纳能力不足等是推进城镇化的关键问题。

图1 2010年陕西省各地级市GDP总量对比

图2 2010年陕西省各地级市财政收入对比

图3 安康分布散乱的农村居民点

1.3 城乡居民点分布散乱，受灾害威胁严重

安康城乡居民点规模小，分布散乱，自然灾害对居住安全威胁严重。城镇居民点功能结构不合理，发展受限，亟待优化;农村人口持续减少，设施配套成本和难度增大，传统农村居民点布局亟需调整;散居造成生态环境破坏，且增加生态环境保护难度;“高山危居”人口达22万户、88万人，受自然灾害威胁严重。

因此，城乡居民点优化与重构是城乡统筹在空间上的核心内容之一。优化城乡居住空间，促进土地集约节约利用，农村居民点重构造成耕作不便，山区实现农业产业化、规模化和机械化途径，城乡建设一体化及消除城乡建设之间干扰等是城乡居民点优化与重构需重点考虑的问题。

1.4 城乡基础设施配套不足

城乡基础设施建设是城乡经济发展的有力保障，是促进城乡统筹发展的根本。交通是发展关键，如何利用高速公路、高铁、普通铁路提升安康在区域交通格局中的地位，促进经济发展是交通改善后需首要考虑的问题。山区交通脆弱性的改善，特别是自然灾害后救援畅通，月河川道内的交通组织，城乡交通统筹，基础设施向乡村延伸，旅游目的地的交通连接及道路通达性和承载能力的提高等问题是区域发展的关键。

在南水北调水利设施建设基础上，如何通过水库建设达到防洪要求，如何协调南水北调、引汉济渭和安康自身发展，如何改善现有排水系统，解决内涝及电力、能源、通讯、环卫等基础设施向广大农村地区延伸等问题是统筹城乡基础设施的关键。

1.5 城乡公共服务均等化难度大

城乡公共服务设施建设是城乡发展的重要支撑。城乡教育资源分配不合理，学校布点和规模与服务半径不符，低年级学生上学远，寄宿对于低年级学生可行性不高等是山区统筹城乡教育资源的重点问题。

城乡福利设施配套均显不足。城乡养(敬)老院的建设协调，养(敬)老院选址和配置等是进入老龄化社会需重视的问题;福利中心、救助管理机构、儿童福利院、残疾人康复服务指导站等的配套建设，统筹城乡卫生、文体、商贸等设施，改善农民生活质量也是山区城乡统筹的关键。

1.6 生态环境保护要求高、自然灾害频发且危害大

生态环境和自然灾害是安康发展的制约点。安康是南水北调水源涵养区和秦岭野生动植物保护的功能片区，生态环境保护要求高。经济要发展，人类必然要作用于环境，环境就会遭到不同程度破坏，因此，如何协调经济发展与环境保护矛盾，解决发展造成水电站淹没区面积增大，河流断流问题，保证水源水质，防止水体污染是发展的问前提。

自然灾害对安康经济发展和城乡建设影响较大，最严重的为洪水、崩塌、滑坡和泥石流。自然因素和人为破坏植被、开山采石、建设切割山脚造成山石松动形成崩塌、滑坡和泥石流，同时，城市建设中，泄洪沟建设宽度不达标、河流泄洪区随意建设等造成洪水灾害，对居民的居住安全造成严重威胁。据相关报道，2010年安康发生718特大暴雨山洪泥石流灾害，168个乡镇155万人受灾，多处房屋和基础设施遭严重损坏，灾情严重。因此，防治自然灾害，保障居住安全是城乡统筹需解决的重要问题。

2 安康市城乡统筹发展的对策及模式

安康在推行城乡一体化建设过程中，必须以保护环境，严格实施空间管制为前提，以灾害防治为突破口，以推进城镇化，促进农村劳动力转移为核心，以统筹城乡居民点体系为落脚点，结合城乡产业布局、城乡空间合理分配，因地制宜的推进城镇化，配套完善设施，达到城乡设施均衡共享和城乡资源的公平使用，引导城乡一体化进程稳步推进。

2.1 结合“高山危居”人口搬迁，推进城镇化进程

安康“高山危居”人口是受自然灾害威胁严重且贫困的主要群体，推进城镇化应结合《陕南移民搬迁总体规划》中“高山危居”人口整体搬迁方案，因地制宜的选择城镇化模式。一是异地城镇化模式。安康市土地资源有限，异地城镇化仍将是主要模式。应加强农村劳动力技能培训，探索适宜的农村土地流转模式，保障异地城镇化的顺利实施以及土地资源的节约集约利用;二是就地城镇化模式。应促进城镇产业聚集和升级，增加城镇就业岗位，提升城镇吸纳能力，提高城镇住房和设施配套水平，提升城镇容纳能力，创新体制机制，增强城镇化的制度保障。

2.2 发展循环经济，以园区带动产业发展

安康产业类型应选择低消耗、低排放、高效率的循环产业，积极推进产业集聚，以园区为载体推动产业发展。产业向园区集中，不但可以实现配套设施、信息共享，而且上下游产业集聚可以形成产业链，提高协作效率，实现规模经济和循环经济。首先，积极推进现代农业园区建设，发展现代农业;其次，合理规划工业园区，积极发展劳动密集型产业，提供充足就业岗位，以产业集聚带动人口集聚，提高城镇吸纳能力。同时，优化产业结构，促进各园区之间、产业之间的衔接和循环，倡导园区互补、错位发展;最后，园区空间布局应充分结合居民点调整，利用产业布局推动居民点重构，保障搬迁居民的后续生活。

2.3 划定集中居住区，优化与重构城乡居民点体系

居民点优化与重构应以划定集中居住区为核心思想，引导居民集中居住。集中居住区应选在用地条件充裕、交通便捷、设施建设条件良好、防灾避灾条件优越的区域。集中居住区划定后，逐步引导外围居民向集中居住区搬迁，严格限制在集中居住区以外区域新建建筑，区域基础设施和公共服务设施配套应以集中居住区为重点，并适当配套建设公租房和廉租房，解决困难家庭安置问题。

安康城乡居民点体系按照“中心城市-县城-重点镇-新型农村社区”4级体系构建。其中，新型农村社区包括中心社区和一般社区，中心社区为一般镇和乡集镇，一般社区为中心村和具有发展潜力的其他行政村。近期可结合移民搬迁工程进行试点建设，探索村庄迁并方案、土地流转机制、设施配套模式，总结经验，为新型农村社区建设推广奠定基础。

2.4 结合城乡居民点调整，统筹配套城乡设施建设

建立对外快速畅通、对内相互衔接的综合交通体系，解决安康经济发展的交通瓶颈问题。完善高速公路、铁路建设，积极发展水运交通和航空港建设，加快区域内交通联络线、县及农村社区城乡公路网络建设，加强城乡交通及信息联系，并在月河川道内建设快速公交系统(BRT)和快速路。其他设施配套应将城乡作为整体，发展城乡统一的供水、排水、能源、通讯和环卫等基础设施网络，统一配套教育、卫生、文体、商贸、福利等公共服务设施，并适当向新型农村社区倾斜。

2.5 保护生态环境，防治自然灾害

将市域分为不同的生态功能分区，严格控制不同分区的城镇建设，进行生态保护。从点(自然保护区等)、线(河流、道路等)、面(生态功能分区)3个层级深入研究，提出生态环境治理和保护措施。

在灾害多发易发区分布基础上，提出灾害高发、易发区需进行整体搬迁的村庄，并对搬迁条件暂不成熟和处在易发区周边的地区进行灾害防治和建设引导，指导城乡居民点体系优化方向。

2.6 加强城乡空间管制

空间管制是实现资源空间合理配置，促进资源高效利用和空间结构优化的有效措施。安康市域空间管制应在生态环境保护和自然灾害防治基础上，结合居民点调整和产业布局，将市域空间按照不同职能和要求划分为集中居住区、农业生产区、生态保育区、休闲游憩区、基础设施廊道6个区域，并针对各区域提出相应的空间管制措施。

3 结语

安康市城乡统筹发展的主要问题包括经济发展相对落后、异地城镇化现象明显、产业发展与环境保护矛盾突出、城乡居民点分布散乱、受灾害威胁严重、城乡基础设施配套不足、公共服务设施均等化和生态环境保护难度大。

因此，统筹城乡发展过程中，应以异地城镇化模式为主，加快推进城镇化进程;以循环产业发展为方向，带动城镇化发展;以“中心城市—县城—重点镇—新型农村社区(中心社区和一般社区)”4级城镇体系为框架，优化城乡居民点体系;以保护生态环境和防治自然灾害为基础，将市域划分为集中居住区、农业生产区、生态保育区、休闲游憩区和基础设施廊道6个区域进行空间管制;结合城乡居民点优化，对灾害易发、多发区村庄进行整体搬迁，并在此基础上统筹城乡基础设施发展和公共服务设施配套。

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